新時代海警制度的移植與本土化

裴兆斌

一、美國海岸警衛(wèi)隊的歷史沿革

美國海岸警衛(wèi)隊 （United States Coast Guard，簡稱USCG）是美國海上綜合執(zhí)法機構(gòu)，負(fù)責(zé)美國港口和航道的海上安全、海上治安 （security）和環(huán)境管理。海岸警衛(wèi)隊保護(hù)和維護(hù)了美國10萬多英里的海岸線和內(nèi)陸航道以及從北極圈北部到赤道南部的450萬平方英里的專屬經(jīng)濟區(qū)。美國海岸警衛(wèi)隊成立于1915年，現(xiàn)隸屬于美國國土安全部 （Department of Homeland Security），戰(zhàn)時為美國海軍的現(xiàn)役部門。作為美國武裝部隊之一，海岸警衛(wèi)隊是國土安全部內(nèi)唯一的軍事部門，兼具警察和軍事雙重屬性。

美國海岸警衛(wèi)隊最初的前身是1790年美國國會創(chuàng)立的緝私快艇中心 （Revenue Cutter Service），隸屬于財政部的海上海關(guān)執(zhí)法機構(gòu)。1791年，隸屬財政部的新設(shè)機構(gòu)水陸關(guān)稅隊 （Revenue Marine）開始運作。1848年，美國國會撥款建造救生站。1863年，水陸關(guān)稅隊改回原名 “緝私快艇中心”。1878年，隸屬財政部的美國生命救助服務(wù)機構(gòu)——美國救生中心（由緝私快艇中心運作）成立。1915年，威爾遜總統(tǒng)簽署了 “海岸警衛(wèi)隊成立法案”，緝私快艇中心與救生中心合并為美國海岸警衛(wèi)隊，隸屬美國財政部。1967年，海岸警衛(wèi)隊移交給新成立的運輸部管轄。2001年“9·11”事件后，美國國會于2002年通過了 《國土安全法》 （The Homeland Security Act of 2002） 和 《海上運輸安全法》（The Maritime Transportation Security Act of 2002）。2002年11月25日，美國總統(tǒng)布什簽署成立美國國土安全部的法案，新成立的美國國土安全部由海岸警衛(wèi)隊、移民和歸化局以及海關(guān)總署等22個聯(lián)邦機構(gòu)合并而成，是1947年美國組建國防部以來最大規(guī)模的政府改組。部門職責(zé)包括保衛(wèi)關(guān)鍵基本建設(shè)、統(tǒng)籌美國聯(lián)邦應(yīng)急救援工作等以應(yīng)對恐怖威脅。[1]中新網(wǎng)：《布什簽署成立國土安全部法案 為50年來最大改組》，2002年11月26日，http：//www.chinanews.com/2002-11-26/26/247043.html，2019年2月4日。2003年，海岸警衛(wèi)隊劃歸至國土安全部。

二、美國海岸警衛(wèi)隊的組織機構(gòu)與職責(zé)

海岸警衛(wèi)隊的組織機構(gòu)包括總部 （設(shè)在華盛頓）、強制準(zhǔn)備司令部 （Force Readiness Command）、大西洋區(qū)和太平洋區(qū)?？偛堪绹０毒l(wèi)隊學(xué)院、航空物流中心、航空站、資產(chǎn)項目事務(wù)處 （APO）、財政中心、海上安全中心 （MSC）、健康、安全、工作生活和服務(wù)中心 （HLWLSC）、研究發(fā)展中心 （RDC）等20多個部門。

大西洋區(qū)和太平洋區(qū)又進(jìn)一步分為9個分區(qū)，太平洋區(qū)包含第11分區(qū)、第13分區(qū)、第14分區(qū)和第17分區(qū)，大西洋分區(qū)包含第1分區(qū)、第5分區(qū)、第7分區(qū)、第8分區(qū)和第9分區(qū)。每個分區(qū)配備海事安全處、船舶駐泊點、航空站和各類執(zhí)法艦艇等設(shè)施。根據(jù)美國海岸警衛(wèi)隊官網(wǎng)顯示，截至2017年5月30日美國海岸警衛(wèi)隊官網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)字，海岸警衛(wèi)隊現(xiàn)役軍人40992人，文職人員8577人，志愿者3.1萬人，兼職人員7000人，總?cè)藛T數(shù)量87569人。2017年全職職工即現(xiàn)役軍人和文職人員49894人。

《美國法典》第14編對 “美國海岸警衛(wèi)隊”的組建、基本職責(zé)、組織機構(gòu)、功能和權(quán)力、與其他機構(gòu)的協(xié)作、海岸警衛(wèi)隊學(xué)院、管理等作了細(xì)致規(guī)定。

《美國法典》第14編第1部分第1章第2節(jié)列舉了美國海岸警衛(wèi)隊7項基本職責(zé)，包括：（1）在美國管轄的海域執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行聯(lián)邦法律；（2）海上空中監(jiān)視或者攔阻，以執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行美國法律；（3）頒布法規(guī)和執(zhí)法，促進(jìn)公海和美國管轄的海域中的生命、財產(chǎn)安全；（4）適當(dāng)考慮國防要求，開發(fā)、建立、維護(hù)和操作海上航行輔助設(shè)備、破冰設(shè)施、救援設(shè)施，促進(jìn)公海和美國管轄海域及其水下和上空的安全；（5）根據(jù)國際協(xié)定，在公海和美國管轄的海域以外的其他海域開發(fā)、建立、維護(hù)和操作破冰設(shè)施；（6）從事在公海和美國管轄的海域的海洋科學(xué)研究；（7）保持戰(zhàn)時待命狀態(tài)，在戰(zhàn)時作為隸屬于海軍的專門現(xiàn)役部門，包括履行海上防區(qū)的指揮職責(zé)。

美國海岸警衛(wèi)隊的海上執(zhí)法職責(zé)旨在保護(hù)美國的海上邊界不受侵犯，捍衛(wèi)國家海洋主權(quán)，促進(jìn)合法使用航道。海岸警衛(wèi)隊的基本使命是確保國家的海上安全、國土安全和管理。并且通過6項主要使命及11項具體任務(wù)行使海岸警衛(wèi)隊的職責(zé)。6項主要使命包括海上執(zhí)法 （Maritime Law Enforcement Program）；海上應(yīng)急反應(yīng) （Maritime Response Program），主要針對海上搜救；海上防范（Maritime Prevention Program），防范人命事故和財產(chǎn)損失、降低安全風(fēng)險、保護(hù)海洋環(huán)境；海上運輸系統(tǒng)管理 （Marine Transportation System Management Program）、海上安全操作 （Maritime Security Operations Program）和國防行動 （Defense Operations Program）?！?〕這六項使命囊括 《國土安全法》規(guī)定的海岸警衛(wèi)隊11項具體任務(wù)。美國 《國土安全法》將這11項任務(wù)劃分為國土安全任務(wù)和非國土安全任務(wù)，見表1。

表1 《國土安全法》規(guī)定的11項任務(wù)

由美國海岸警衛(wèi)隊的職責(zé)和使命可見，國防與國土安全是海岸警衛(wèi)隊的重要使命。2003年，海岸警衛(wèi)隊劃歸國土安全部后，國土防衛(wèi)成為美國海岸警衛(wèi)隊第一使命?！?〕

國土安全是協(xié)調(diào)一致的國家行為，目的在于阻止美國境內(nèi)的恐怖分子襲擊，減少美國在反恐怖主義方面的漏洞?；诿绹鴩野踩珣?zhàn)略、國防戰(zhàn)略、國家軍事戰(zhàn)略及國家海上安全戰(zhàn)略，美國海軍、海軍陸戰(zhàn)隊、海岸警衛(wèi)隊負(fù)有保護(hù)國家安全的職能。其中，海岸警衛(wèi)隊的執(zhí)法使命是保護(hù)美國的海域和海上運輸系統(tǒng)，防止恐怖分子利用它們來攻擊美國領(lǐng)土、人口和重要的基礎(chǔ)設(shè)施，同時還在海上防范其他行為體對國家主權(quán)、自然資源、環(huán)境、經(jīng)濟繁榮和社會福利的其他威脅?！?〕

三、中國海警制度變革

第十二屆全國人民代表大會第一次會議于2013年3月14日通過的 《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將原國家海洋局及其中國海監(jiān)、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察、公安部邊防海警的隊伍和職責(zé)進(jìn)行整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。國家海洋局以中國海警局的名義開展海上維權(quán)執(zhí)法活動，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！?〕從此，中國海上維權(quán)執(zhí)法機構(gòu)在中央層面統(tǒng)一為中國海警局。

在此之前，海警部隊隸屬于公安機關(guān)，即中國公安邊防海警部隊 （China Coast Guard），簡稱為 “中國海警”，為公安部領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)役部隊，隸屬于公安部邊防管理局，編制列入中國人民武裝警察邊防部隊序列。

中國海警局在組建之初 （2013—2017年），由于其在地方層面尚未整合完畢，組織機構(gòu)不完善，存在主體身份難統(tǒng)一、地方層面難組建、統(tǒng)一執(zhí)法難并軌等問題。〔5〕而且缺乏海上維權(quán)執(zhí)法的法律依據(jù)。

2018年，中國海警局開始轉(zhuǎn)隸。從2018年7月1日起，中國海警局并入中國人民解放軍。中共中央于2017年12月印發(fā) 《中共中央關(guān)于調(diào)整中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》，規(guī)定自2018年1月1日起，武警部隊由黨中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確了武警部隊歸中央軍委建制，不再列國務(wù)院序列。武警部隊建設(shè)，按照中央軍委規(guī)定的建制關(guān)系組織領(lǐng)導(dǎo)。

2018年3月，中共中央印發(fā)了 《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，第6項 “深化軍地改革”中提出將國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊伍整體劃歸為武警部隊。該《方案》第58條規(guī)定：“海警隊伍轉(zhuǎn)隸武警部隊。按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局 （中國海警局）領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊?！薄?〕2018年6月22日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，就中國海警局相關(guān)職責(zé)作出決定。該 《決定》稱，按照中共中央批準(zhǔn)的 《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和 《武警部隊改革實施方案》的決策部署，海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，具體職責(zé)包括海上維權(quán)執(zhí)法和打擊海上犯罪兩大類。〔7〕

由此可知，自2018年7月1日起，組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，歸中央軍委建制，由中共中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。即2013年成立的中國海警局的性質(zhì)、建制發(fā)生了變化。中國海警局由原來 （2013年重組后）受國家海洋局、國土資源部、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)為受中共中央、中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其性質(zhì)由行政機關(guān)變?yōu)槲渚筷?。但是其基本職能沒有發(fā)生變化，中國海警局依然是統(tǒng)一履行我國海上維權(quán)執(zhí)法的隊伍，履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。從隊伍組建和制度上看，我國海警基本經(jīng)歷了公安邊防海警→國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)管理的中國海警局→中國人民武裝警察部隊海警總隊的變化，涉及到名稱、性質(zhì)、隸屬關(guān)系、建制、職責(zé)等各方面。這種轉(zhuǎn)變不僅是我國海警隊伍的變遷，也是我國海警制度變革的體現(xiàn)。我國海警隊伍經(jīng)歷的兩次變革，由原先公安部領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)役部隊到現(xiàn)在中央軍委領(lǐng)導(dǎo)的武裝警察部隊，也可以認(rèn)為是我國海上維權(quán)執(zhí)法機構(gòu)的變革。轉(zhuǎn)隸后的中國海警局因為其武裝部隊屬性，有人稱其為 “第二海軍”。

但是轉(zhuǎn)隸后的中國海警局有很多問題需要在法律和實踐中予以明確。比如其軍事屬性，海上維權(quán)執(zhí)法職能的行使，與中國海軍之間的分工與協(xié)作等問題。中國海警制度改革方興未艾。

四、我國海警制度的移植與本土化

中國海警局與美國海岸警衛(wèi)隊均為國家統(tǒng)一、綜合的海上執(zhí)法機構(gòu)，且中國的海上執(zhí)法模式正在向集中式轉(zhuǎn)變，尤其在中國海警局轉(zhuǎn)隸為武裝警察部隊后，其性質(zhì)發(fā)生變化，導(dǎo)致我國海警制度發(fā)生變革。針對當(dāng)前中國海警局存在的問題及中國海上執(zhí)法存在的問題，在中國海警轉(zhuǎn)隸、我國海警制度改革的進(jìn)程中，我國可借鑒美國海岸警衛(wèi)隊的組織機構(gòu)設(shè)置與職責(zé)劃分等方面的相關(guān)經(jīng)驗，移植美國相對完善的海警制度，打造本土化的、適合我國國情的海警制度，無疑對于我國海警制度的改革與完善，對于轉(zhuǎn)隸后的新的 “中國海警”海上維權(quán)與執(zhí)法職責(zé)之履行和我國海洋權(quán)益之維護(hù)具有重要意義。

目前，中國海警局海上執(zhí)法的法律依據(jù)仍為其成立之前各海上執(zhí)法部門進(jìn)行海上執(zhí)法活動時所依據(jù)的法律。比如 《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《公安機關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》等。迄今，中國涉及海上執(zhí)法的國家級法律文件約有700件，地方性法規(guī)約有1500件。從立法文件的內(nèi)容上看，規(guī)定海洋行政執(zhí)法權(quán)限、程序的法律規(guī)范質(zhì)量并不高。〔8〕龐大、分散的執(zhí)法依據(jù)給中國海警局海上執(zhí)法工作帶來負(fù)擔(dān)與困難，造成海警局海上執(zhí)法效率低下、執(zhí)法成本高，影響中國海上維權(quán)執(zhí)法的效果。《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（2018年6月22日）第3條規(guī)定了條件成熟時應(yīng)當(dāng)及時提出制定、修改有關(guān)法律的議案并提請審議。該規(guī)定為制定統(tǒng)一的中國海警局海上執(zhí)法法律依據(jù)提供了信號和基礎(chǔ)。

為此，中國海警局可借鑒美國海岸警衛(wèi)隊的做法，制定一部統(tǒng)一的海上執(zhí)法的法律或行政法規(guī)。美國有統(tǒng)一的海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法的法律，即 《美國法典》第14篇，名稱為 “海岸警衛(wèi)隊”即 《美國海岸警衛(wèi)隊法》。不僅從法律上賦予了美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法的主體地位，而且集中、具體地規(guī)定了其職責(zé)與權(quán)能以及海上執(zhí)法規(guī)范。中國可在制定海洋基本法的同時制定 《中國海警法》，使之成為中國海警局海上維權(quán)執(zhí)法的統(tǒng)一的法律依據(jù)，賦予中國海警局海上執(zhí)法主體地位，使中國海警局在開展海上維權(quán)執(zhí)法時有統(tǒng)一的法律可依，提升海上執(zhí)法效率與執(zhí)法水平。也可在海洋基本法制定前，先由國務(wù)院通過制定行政法規(guī)的方式對海警局的海上執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范，比如制定 《海上執(zhí)法條例》。但是基于國務(wù)院制定的行政法規(guī)并不能做出與上位法相沖突的規(guī)定，不能適用新法優(yōu)于舊法的原則，會導(dǎo)致法律空白狀態(tài)下行政法規(guī)與法律的銜接問題，可以采取由全國人大授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行立法的方式解決此問題。

轉(zhuǎn)隸前的中國海警局雖然在名義上已掛牌成立，但具體的機構(gòu)組織、職權(quán)、人員編制等工作尚待落實，中國海警局隊伍需要進(jìn)一步整合。轉(zhuǎn)隸后的中國海警局，即中國人民武裝警察部隊海警總隊解決了原中國海警局內(nèi)部員工不同編制的問題，但是其在組織機構(gòu)設(shè)置方面仍存在問題，其中主要為2013年重組后的中國海警局的歷史遺留問題。2013年組建的中國海警局是將具有不同職能的多個部門整合而成的新部門，中國海上執(zhí)法模式也由分散式向集中統(tǒng)一式轉(zhuǎn)變。而要確保中國海警局的統(tǒng)一執(zhí)法主體地位，需要處理好中央和地方層面中國海警局隊伍由分散向統(tǒng)一整合的問題。尤其目前地方層面尚存在海監(jiān)、漁政等海上執(zhí)法隊伍，需要繼續(xù)整合地方層面中國海警局的隊伍，將地方海監(jiān)、漁政納入到中國海警局隊伍中，形成中國海警局隊伍的中央、地方一體化，真正實現(xiàn)中國海上維權(quán)執(zhí)法機構(gòu)的統(tǒng)一。

轉(zhuǎn)隸之前的中國海警局下設(shè)北海分局、東海分局和南海分局，在沿海省 （自治區(qū)、直轄市）設(shè)置11個海警總隊及其支隊。中國海警隊伍僅設(shè)置在我國沿海地區(qū) （天津、遼寧、山東、河北、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南）；而美國海岸警衛(wèi)隊的隊伍則分為太平洋區(qū)、大西洋區(qū)及其下轄的9個海岸警衛(wèi)隊分區(qū)，覆蓋了美國30多個行政區(qū)，不僅包括美國沿海地區(qū)，也包括內(nèi)陸地區(qū)。海岸警衛(wèi)隊的覆蓋范圍在國家行政區(qū)域中所占的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國。轉(zhuǎn)隸后的中國海警局可借鑒美國海岸警衛(wèi)隊的分區(qū)設(shè)置，在目前中國海警北海、東海、南海三個海區(qū)分局的基礎(chǔ)劃分上，根據(jù)中國海警局海上維權(quán)執(zhí)法的實踐與需要，擴大三個海區(qū)分局管轄的海警區(qū)域，由我國沿海城市逐漸向內(nèi)陸擴展，擴大中國海警局的覆蓋范圍。

人員編制方面，轉(zhuǎn)隸前的中國海警局有人員編制16萬余名，且人員編制復(fù)雜、不統(tǒng)一，有現(xiàn)役軍人編制 （公安部邊防海警）、公務(wù)員編制和事業(yè)單位編制等。人員編制不統(tǒng)一不利于海上維權(quán)執(zhí)法隊伍合力的形成。轉(zhuǎn)隸后，中國海警局變?yōu)槲溲b警察部隊，其原內(nèi)部員工是否全部變?yōu)楝F(xiàn)役軍人，亦或是仍有現(xiàn)役軍人編制和公務(wù)員編制等分類？對此可借鑒美國海岸警衛(wèi)隊全職職工 （現(xiàn)役軍人和文職人員）的編制，優(yōu)化中國海警局人員編制，形成以海警與一般公務(wù)員兩條序列的人員編制，同時明確海警的性質(zhì)。也可將人員編制全部轉(zhuǎn)為現(xiàn)役軍人制。但是其中由于人員的專業(yè)、工作性質(zhì)等存在差別，需要綜合統(tǒng)籌、具體規(guī)劃，以提高海警人員的素質(zhì)能力，嚴(yán)格把好入門關(guān)，建設(shè)一支專業(yè)精英的中國海警局隊伍。

中國現(xiàn)有的規(guī)范對中國海警局的職能范圍只作了原則性表述[1]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》對海警局職責(zé)的規(guī)定是：在我國管轄海域?qū)嵤┚S權(quán)執(zhí)法活動。管護(hù)海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，維護(hù)國家海上安全和治安秩序，負(fù)責(zé)海上重要目標(biāo)的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)事件。負(fù)責(zé)機動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場的漁業(yè)執(zhí)法檢查并組織調(diào)查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛。負(fù)責(zé)海域使用、海島保護(hù)及無居民海島開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、海底電纜管道鋪設(shè)、海洋調(diào)查測量以及涉外海洋科學(xué)研究活動等的執(zhí)法檢查。指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方海上執(zhí)法工作。參與海上應(yīng)急救援，依法組織或參與調(diào)查處理海上漁業(yè)生產(chǎn)安全事故，按規(guī)定權(quán)限調(diào)查處理海洋環(huán)境污染事故等。，對中國海警局海上維權(quán)執(zhí)法的具體職責(zé)與任務(wù)以及執(zhí)法規(guī)范等均無細(xì)致規(guī)定。而美國海岸警衛(wèi)隊則有一套完備詳細(xì)的使命、職責(zé)與海上執(zhí)法的具體任務(wù)規(guī)定，包括宏觀上確立的海岸警衛(wèi)隊三大基本使命、六項主要的行動使命和微觀上的11項具體任務(wù)，具體任務(wù)又分為國土安全類任務(wù)和非國土安全類任務(wù)。不僅如此，美國海岸警衛(wèi)隊還形成了具體的行動原則，包括（1）明確目標(biāo)；（2）有效存在；（3）努力團結(jié)；（4）現(xiàn)場舉措；（5）靈活性；（6）管理風(fēng)險；（7）克制?！?〕海岸警衛(wèi)隊任務(wù)和職責(zé)的法定化，加上一套行之有效的具體行動和操作上的規(guī)范與原則，為美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法提供了極高效率[2]美國海岸警衛(wèi)隊平均每天進(jìn)行45次搜救，拯救10人生命，節(jié)省超過120萬美元的財產(chǎn)，捕獲874磅可卡因和214磅大麻，對重要海事基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行57次水上巡邏，攔截17名非法移民，調(diào)查35起污染事件，完成對外國船舶的26次安全檢查，進(jìn)行105次海上檢查，調(diào)查涉及商業(yè)船舶的14起海上人員傷亡事件，通過國家海運系統(tǒng)促進(jìn)價值8.7億美元的貨物和商品流通。參見 United States Coast Guard，http://www.overview.uscg.mil/，2018年7月12日。，也使美國海岸警衛(wèi)隊成為各個國家海上執(zhí)法機構(gòu)的典范，奠定了其世界領(lǐng)先地位。

中國可借鑒美國海岸警衛(wèi)隊的職責(zé)規(guī)定，從宏觀和微觀上規(guī)定中國海警局海上維權(quán)執(zhí)法的基本使命和具體執(zhí)法任務(wù)以及執(zhí)法規(guī)范。在現(xiàn)有規(guī)定的中國海警局海上維權(quán)執(zhí)法涉及的海洋環(huán)境保護(hù)、海島保護(hù)、打擊海上犯罪、漁業(yè)執(zhí)法、海洋科學(xué)研究活動的執(zhí)法檢查等領(lǐng)域制定細(xì)化的規(guī)定。比如海上犯罪打擊方面，可以結(jié)合 《刑法》的規(guī)定，具體規(guī)定海上犯罪可能涉及的內(nèi)容，明確執(zhí)法對象，如海上走私犯罪、海上交通肇事犯罪、海上重大責(zé)任事故犯罪、海洋環(huán)境污染犯罪等。除了海洋環(huán)境保護(hù)、海上犯罪、漁業(yè)執(zhí)法、海洋科研檢查等領(lǐng)域，還可根據(jù)我國海上維權(quán)執(zhí)法的實踐，適當(dāng)擴大海上維權(quán)執(zhí)法的對象和領(lǐng)域，比如可將海洋水下文化遺產(chǎn)保護(hù)、海上反恐等涵蓋進(jìn)中國海警局海上維權(quán)執(zhí)法的范圍。

海上維權(quán)執(zhí)法是中國海警局的首要職責(zé)，也是其角色定位。海上維權(quán)執(zhí)法包括兩方面的含義，即對內(nèi)執(zhí)法，對外維權(quán)。維權(quán)包含維護(hù)國家主權(quán)與海洋權(quán)益。在 “一帶一路”背景下，面對海上非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)，尤其在東海、南海爭端等對中國國家主權(quán)與海洋權(quán)益構(gòu)成威脅的形勢下，中國海警局海上維權(quán)的角色應(yīng)受到重視，其維權(quán)職能應(yīng)被提升至更高層面，突出海上維權(quán)職能。國土安全與國防是美國海岸警衛(wèi)隊的第一使命與職責(zé)。美國海岸警衛(wèi)隊2002年《國土安全法》專門規(guī)定了5項國土安全類任務(wù)。捍衛(wèi)國家海洋主權(quán)、保護(hù)美國海上邊界不受侵犯是美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法的目的和宗旨。美國海上執(zhí)法中國土安全與國防的使命和中國海上維權(quán)執(zhí)法中 “海上維權(quán)”的內(nèi)涵相似。中國海警局海上維權(quán)職能的行使可借鑒美國海岸警衛(wèi)隊關(guān)于國土安全與國防職責(zé)的規(guī)定，專門確立海上對外維權(quán)的任務(wù)，將海上維權(quán)提升至國家戰(zhàn)略層面。

在中國海洋強國戰(zhàn)略目標(biāo)不斷推進(jìn)的背景下，作為維護(hù)國家主權(quán)和國家海洋權(quán)益的重要手段，海上維權(quán)執(zhí)法舉足輕重。而且，在中國 “軍民融合”戰(zhàn)略[1]2013年3月，中共中央總書記、中國國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在出席十二屆全國人大一次會議解放軍代表團全體會議時強調(diào)要統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)，努力實現(xiàn)富國和強軍的統(tǒng)一。進(jìn)一步做好軍民融合式發(fā)展這篇大文章，堅持需求牽引、國家主導(dǎo)，努力形成基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域軍民深度融合的發(fā)展格局。2015年3月，習(xí)近平在出席十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議時強調(diào)把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，是我們長期探索經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律的重大成果，是從國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)作出的重大決策。中共中央政治局2017年1月22日召開會議，決定設(shè)立中央軍民融合發(fā)展委員會，由習(xí)近平任主任。推進(jìn)的背景下，海上維權(quán)關(guān)乎到國家安全與主權(quán)，其地位重要性不言而喻。

目前，中美海上執(zhí)法機構(gòu)之間已經(jīng)初步建立起友好合作關(guān)系。中美雙方通過聯(lián)合執(zhí)法、召開定期海洋漁業(yè)執(zhí)法會議、人員和執(zhí)法船只互相訪問等形式，在共同打擊公海大型流網(wǎng)非法作業(yè)方面取得了一定成效。2015年舉行的第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話中，專門針對 “海事安全”和 “海上執(zhí)法”列出了具體成果清單?！?0〕中美兩國在2014年4月達(dá)成了海軍海上意外相遇行為準(zhǔn)則?！?1〕如今，全球性的海洋問題逐漸暴露，且各種各樣的海洋問題給海上安全帶來愈來愈大的挑戰(zhàn)。由于海洋問題的復(fù)雜性與海洋權(quán)屬的國際特性，海洋安全的保護(hù)離不開國際合作，尤其是海洋大國之間的執(zhí)法與合作。在海上非傳統(tǒng)安全背景和我國“海洋強國”戰(zhàn)略背景下，中美兩國海上執(zhí)法機制的海上安全執(zhí)法合作將愈發(fā)重要和緊迫，雙方應(yīng)朝著保護(hù)海上安全的目標(biāo)繼續(xù)加強海上安全執(zhí)法合作，拓展合作的領(lǐng)域與深度。