論東北振興中的城市精明增長戰(zhàn)略

孫久文 蘇璽鑒

一、引言

隨著近年來東北經濟增速下滑，東北地區(qū)城市化進程也進入了瓶頸期。與歐美國家早期工業(yè)城市的發(fā)展路徑相似，東北經濟面臨著人口流失、產業(yè)轉型困難、城市同質化競爭等共性問題，但同時東北地區(qū)獨有的問題，如企業(yè)辦社會導致的企業(yè)與城市職能重疊、資源型城市占比高等也十分嚴重。就城市發(fā)展本身而言，中小城市的絕對收縮和大城市的相對收縮，成為困擾東北經濟社會發(fā)展的一個難題。

東北問題的聚合之處在于東北地區(qū)的城市收縮，但是治理城市收縮的傳統(tǒng)手段并不適用于東北地區(qū)。為此，我們引入了城市 “精明增長”的理念，希望可以為東北地區(qū)下一階段的發(fā)展與振興提供一個新的視角。

“精明增長”理念提出的初衷是為了解決美國“城市蔓延”的問題。20世紀80年代末，公路交通的發(fā)展使得美國城市的產業(yè)、人口向市郊低密度地區(qū)擴散，城市規(guī)模低效率、無限制地擴張?！?〕城市 “精明增長”這一概念的提出，目的是通過限制城市蔓延過程中基礎設施建設所需的投資，從而影響城市發(fā)展。〔2〕隨著城市蔓延的負面影響擴大，城市交通堵塞、環(huán)境污染、公共服務設施超載、生活成本升高等一系列問題凸顯，城市精明增長理念影響力逐步擴大，并在政府、企業(yè)和社區(qū)的推廣下付諸實踐，取得了良好的效果。隨著理論研究的深化和實踐經驗的補充，精明增長的理論體系逐步成熟、完善?？偟膩碚f，精明增長的主要目標包括：限制城市無限擴張、提升城市土地利用效率，編制具有 “預見性” “系統(tǒng)性”的基礎設施和公共交通規(guī)劃，實現(xiàn)城市內政府、企業(yè)和居民的利益均衡?！?〕

表1 東北地區(qū)收縮城市統(tǒng)計[1]數(shù)據來源：EPS數(shù)據平臺—2019年中國城市數(shù)據庫，2020年2月28日，http://olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。受數(shù)據可得性限制，吉林省延邊朝鮮族自治州和黑龍江省大興安嶺地區(qū)數(shù)據未納入統(tǒng)計。

我們將賦予城市 “精明增長”模式以新的內涵，為東北振興提供新的研究視角，借鑒西方國家解決城市盲目擴張問題的 “精明增長”理論，探索解決東北城市收縮問題的現(xiàn)實路徑。

二、東北中小城市的絕對收縮和大城市的相對 “收縮”

東北地區(qū)城市化具有明顯的產業(yè)導向和資源導向特點，城市化進程和工業(yè)化密切相關。工業(yè)發(fā)展帶來人口的聚集，形成城市體系，城市發(fā)展成型之后反哺工業(yè)，提供工業(yè)發(fā)展的所必需的各類生產要素，兩者相互促進、協(xié)同發(fā)展。但是產業(yè)和資源導向的城市化導致城市職能傾向為工業(yè)企業(yè)服務，城市的公共服務設施建設不足，功能不健全。隨著東北地區(qū)產業(yè)轉型陷入困境，企業(yè)對城市的支撐力度減弱，城市發(fā)展停滯?？偟膩碚f，東北地區(qū)城市發(fā)展的困境表現(xiàn)為中小城市的絕對收縮和大城市的相對 “收縮”。

（一）中小城市的絕對收縮

“城市收縮”或 “收縮城市”這一概念最早在1988年由德國學者豪瑟曼和西貝爾提出，用來描述人口大量流失的空心化內城。目前，對于收縮城市的定義及城市收縮的原因尚無統(tǒng)一定論，維希曼以城市居民的流失定義收縮城市，當一個城市連續(xù)2年損失人口超過1萬人時，即為收縮狀態(tài)。〔4〕費爾南德斯等認為，城市產業(yè)結構單一，對經濟轉型、資源衰竭或國內外市場環(huán)境變化沖擊的應對能力差，導致人口流失和經濟衰退。〔5〕國際上以美國、德國、英國、日本等國家城市為案例的研究已經非常充分，但是國內對城市收縮的研究文獻非常有限。〔6〕2019年4月中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的 《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》首次提出了 “收縮型中小城市”的概念。有研究表明，2007—2016年我國有84個城市出現(xiàn)了收縮現(xiàn)象，且部分城市同時出現(xiàn)人口流出和空間擴張的相?，F(xiàn)象?！?〕

結合已有研究可以發(fā)現(xiàn)，人口流失是城市收縮判斷的重要標準。本文利用 《中國城市數(shù)據庫》中東北三省地級市2014—2018年的城市市轄區(qū)常住人口，根據5年間人口總數(shù)的變化，將5年間城市人口變動率為負的地級市界定為收縮城市，數(shù)據處理結果如表1所示。

根據2014—2018年間東北三省地級城市人口變動率繪制成圖1，以更加直觀地反映東北三省城市收縮的情況，歸納東北地區(qū)收縮城市空間分布特征和結構特征。從整體上來看，東北三省絕大部分城市都呈現(xiàn)城市收縮的狀態(tài)，其中收縮城市多集中于哈長城市群和遼中南城市群的邊緣區(qū)域，城市群核心區(qū)域的城市并沒有表現(xiàn)出明顯的收縮；整體上黑龍江省和吉林省城市收縮的情況要比遼寧省更嚴重，中小城市收縮的程度要高于大城市和特大城市。[1]城市等級采用2014年數(shù)據，依照國務院發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》劃定。

圖1 東北三省2014—2018年地級市人口增長率

東北地區(qū)中小城市收縮的同時，東北地區(qū)城市化率仍有所提高。遼寧省、吉林省和黑龍江省的城鎮(zhèn)化率分別由2014年的67.0%、54.8%、58.0%上升到了2018年的67.5%、56.6%和59.4%[2]EPS數(shù)據平臺-2019年中國區(qū)域經濟數(shù)據庫，2020年2月28日，http：//olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。，與我們觀察到的絕大部分城市都陷入收縮的結果相悖。所以，我們參照城鎮(zhèn)化率的計算口徑，比較全市層面和市轄區(qū)層面的城市收縮情況。綜合分析東北地區(qū)城市市轄區(qū)和全市的人口變動率，檢驗東北地區(qū)收縮城市是否存在空心化的趨勢，將收縮城市進行分類如表2所示。

由表2可知，全市和市轄區(qū)均處于收縮狀態(tài)的城市數(shù)量最多、分布最廣，說明東北地區(qū)絕大部分的地級市都處于城市收縮的狀態(tài)；在全市層面收縮的城市中，約有1/4的城市屬于全市人口流失，但是市轄區(qū)人口增長的城市，在3個省均有分布；從市轄區(qū)和全市層面均處于人口增加狀態(tài)的城市僅有3個，分別為沈陽市、大連市和盤錦市，均位于遼寧省?？梢园l(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)的中小城市普遍陷入收縮狀態(tài)，而大型城市，尤其是4座中心城市，大連市、沈陽市、哈爾濱市和長春市均處于市轄區(qū)擴張的狀態(tài)，且市轄區(qū)擴張的速度遠遠大于全市人口擴張或收縮的速度，換句話說，東北地區(qū)城市不僅沒有空心化趨勢，大城市市轄區(qū)人口聚集程度反而在增強。

表2 “全市—市轄區(qū)”收縮城市分類及數(shù)量[3]EPS數(shù)據平臺-2019年中國區(qū)域經濟數(shù)據庫，2020年2月28日，http：//olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。

通常來講，中小城市普遍陷入收縮狀態(tài)的原因往往是多方面的，既包括社會人口結構的自然調整，也包括經濟結構的變化。社會人口結構的調整主要表現(xiàn)為人口年齡結構的變化和人口的自然遷移，經濟結構的變化可以歸納為資源枯竭、產業(yè)衰退和技術進步。

從人口的年齡結構來看，東北地區(qū)的城市普遍表現(xiàn)為勞動年齡人口比例的下降和老年人口比例的提高。以遼寧省為例，2014—2018年5年間，遼寧省的老年人口比例提高了3.07%，勞動年齡人口比例下降了2.85%。[1]根據中國法定退休年齡規(guī)定和普查數(shù)據分組，本文將15—65歲人口作為勞動年齡人口，將65歲以上人口作為老年人口。數(shù)據來源：遼寧省統(tǒng)計局：《遼寧統(tǒng)計年鑒2019》，2020年3月19日，http：//tjj.ln.gov.cn/tjsj/sjcx/ndsj/otherpages/2019/indexch.htm，2020年6月9日。比較同省收縮城市和非收縮城市之間的差距，可以發(fā)現(xiàn)，非收縮城市各年齡階段的人口基數(shù)均大于收縮城市，但是，非收縮城市的老齡化人口比重與收縮城市老齡化人口比重相差不大，勞動年齡人口比重略高于收縮城市勞動年齡人口的比重。勞動年齡人口在一定程度上代表著一個城市的生產能力和消費需求，勞動年齡人口比重下降會導致城市經濟增長乏力而陷入收縮，這一現(xiàn)象在歐洲國家和日本城市發(fā)展的進程中表現(xiàn)的非常普遍，近年來，人口老齡化的沖擊在東北各城市也開始顯現(xiàn)，相比于工作機會更多、生活水平更高的大型城市，中小城市在面對這類沖擊時的韌性更差，更容易陷入城市收縮的困境。

相比于人口年齡結構變化，東北地區(qū)因人口自然遷移導致的中小城市收縮作用時間更久，影響也更深遠，這一趨勢也是全國中小城市收縮所表現(xiàn)出來的共性。我國的人口遷移呈現(xiàn)出典型的“鄉(xiāng)—鎮(zhèn)—城”的 “三級跳”模式〔8〕，同時，城市人口也表現(xiàn)出由小城市向大城市遷移集中的模式。從需求的角度來看，人口遷移的最終目的往往是：一是更好的發(fā)展空間，即更多的發(fā)展機會和更高的福利待遇；二是更好的生活條件，即更好的公共服務和設施條件。當預期的遷入大城市的收益大于遷移的成本時，人口就會向大城市流動?，F(xiàn)階段，東北地區(qū)城市發(fā)展水平的差距，大大加速了這一過程，導致中小城市長時間處于收縮狀態(tài)。自振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略實施以來，沈陽市、大連市、長春市、哈爾濱市的產值占東北地區(qū)的比重一直保持在25%以上，東北經濟發(fā)展過度依賴這四座中心城市，導致資金、技術、人力資本等各類生產要素不斷向這四座中心城市集中，使得各類中小城市和縣域的特色產業(yè)得不到發(fā)展，進一步擴大了城市間的經濟差距?！吨袊h域經濟發(fā)展報告2019》評選的全國綜合競爭力百強縣（市）中，東北地區(qū)僅占兩席，分別為排名第68位的大連瓦房店市和排名第93位的吉林省延吉市。城市間的差距加快了人口自然遷移的速度，而具有跨城市遷移能力的群體往往是具有熟練技能和豐富經驗的勞動力，這類 “精英”勞動力的遷移帶有明確的目標性和長期性特征，因此，造成中小城市的收縮也往往是不可逆的。

資源枯竭、產業(yè)衰退是東北振興戰(zhàn)略提出以來就著力解決的兩大問題，也是多年來東北地區(qū)經濟發(fā)展的兩道枷鎖。東北地區(qū)自然資源豐富，是我國最早的重化工業(yè)基地，因此，東北地區(qū)絕大部分城市建設和產業(yè)發(fā)展都與當?shù)氐馁Y源稟賦密切相關。根據國務院 《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃 （2013—2020年）》[2]數(shù)據來源：國務院：《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃 （2013—2020年）》，2013年11月13日，http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm，2020年6月9日。，全國共確定了262個資源型城市，其中地級行政區(qū)126個。在這262個城市中，東北地區(qū)占了37個，占比達到14.12%，其中19個城市為衰退型資源城市，在東北地區(qū)全部資源城市中占比超過了50%，遠高于25%的全國平均水平。東北三省的地級行政區(qū)共有36個，其中21個為資源型城市，占比約為58%。資源型城市對于依托本地資源稟賦形成的資源開采、精煉、加工產業(yè)體系具有極高的依賴性，資源枯竭會導致產業(yè)迅速衰退，最終導致城市收縮。以阜新市、撫順市、遼源市和白山市四個衰退型資源城市為例，四個城市的經濟增長率在2008年前后由升轉降，2008年以后的GDP增速逐年下降，最高跌幅超過了15%。

表3 東北地區(qū)和其他地區(qū)同類型城市增長差異[1]數(shù)據來源：EPS數(shù)據平臺—2019年中國城市數(shù)據庫。2020年2月28日，http://olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。

科學技術帶來的變革會極大地影響傳統(tǒng)的生產和分工方式，改變城市空間結構，進而造成更大范圍中小城市的收縮。現(xiàn)代交通和通信技術的應用和推廣，削弱了空間距離對要素流動的限制，產業(yè)、資本、人力、技術和信息等要素的遷移路徑開始改變，使得企業(yè)和勞動者越來越自由，地區(qū)發(fā)展對資源和交通的依賴程度降低，對于東北地區(qū)這樣的老工業(yè)基地，會有較多的勞動者和企業(yè)選擇遷出。同時，城市的空間結構也會隨著生產模式的改變而變化，越來越多的工廠向基礎設施條件更好的新城區(qū)轉移，人口也隨之移動，老城區(qū)經濟蕭條，影響城市整體發(fā)展。

（二）大城市的 “相對收縮”

城市的收縮并不單純表現(xiàn)為城市擴張的對立面，而是城市發(fā)展到特定階段而出現(xiàn)的一種狀態(tài)，人口流失是城市收縮的典型表現(xiàn)，除此之外，還會表現(xiàn)為經濟衰退、持續(xù)失業(yè)、企業(yè)運營不良、基礎設施閑置、城市財政收入陷入困境等等?！?〕這種人口流失之外的表現(xiàn)與東北地區(qū)的大城市，尤其是沈陽市、大連市、長春市和哈爾濱市這四座中心城市遭遇的困境極為相似。

從人口遷移來看，東北地區(qū)大城市、特大城市的人口尤其是中心城市人口仍不斷增加。2014—2018年5年間，大連市、沈陽市、長春市和哈爾濱市的市轄區(qū)人口增長率分別為33%、13%、20%和16%。[2]數(shù)據來源：EPS數(shù)據平臺—2019年中國城市數(shù)據庫。2020年2月28日，http://olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。但是，城市人口的增加并不能說明東北地區(qū)的大城市沒有陷入城市收縮的隱憂。一方面，東北地區(qū)連續(xù)多年呈現(xiàn)人口外流的狀態(tài)，中小城市的人口流失尤為嚴重，而東北地區(qū)的大城市依靠吸納中小城市遷出人口暫時保持著人口的凈增長；另一方面，東北地區(qū)大城市也面臨著各方面的發(fā)展限制，與同時期同類型的國內其他地區(qū)的城市相比，東北地區(qū)中心城市的增長速度已經遠遠落后。因此，東北地區(qū)的大城市雖然還不需要直接面對城市收縮的問題，但是在與其他地區(qū)城市的比較中，已經呈現(xiàn) “相對收縮”的狀態(tài)，需要及早規(guī)劃布局，實現(xiàn)城市的高質量增長。

為了更直觀地反映大城市的 “相對收縮”狀態(tài)，本文在東部地區(qū)和中部地區(qū)選擇與東北地區(qū)大城市功能定位、角色分工相近的城市，并在其中選擇城市規(guī)模、人口數(shù)量、經濟實力相近的城市，以2009年為基期，考察2009—2018年近十年東北地區(qū)中心城市和其他地區(qū)城市增長的差異，得到表3。由表3不難發(fā)現(xiàn)，一方面，在2009年，與沈陽市、大連市、長春市、哈爾濱市四座城市發(fā)展狀態(tài)相近的城市，在十年來取得的發(fā)展成果均顯著高于東北地區(qū)的四座城市，不僅城市規(guī)模擴張得更快，經濟實力提升的幅度也更大；另一方面，東北地區(qū)的沈陽市、大連市和長春市這三座城市，在十年的發(fā)展中，城市擴張比例與人口增加比例產生了較大的差距，而這種差距在其他地區(qū)城市發(fā)展的過程中并沒有明顯的表現(xiàn)出來。

由此可見，東北地區(qū)大城市的 “相對收縮”主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面是城市發(fā)展的速度落后于同類型其他地區(qū)的城市，對人口的吸引力下降；另一方面是東北地區(qū)大城市的人口城市化進度落后于土地城市化的進度。

得益于東北地區(qū)完善的工業(yè)體系，東北地區(qū)早早建立了較為完善的城市體系。但是，在市場化改革、經濟危機和資源枯竭等內部和外部環(huán)境沖擊之下，東北地區(qū)經濟發(fā)展陷入停滯，中小城市的小企業(yè)率先陷入破產危機，使得地區(qū)產業(yè)網絡缺失了必要的環(huán)節(jié)；計劃經濟向市場經濟的過渡使得東北各工業(yè)城市之間產業(yè)同質化的弊病迅速暴露出來，產業(yè)轉型不及時，惡性競爭替代了原有的合作關系；產業(yè)體系的瓦解和經濟實力的下降導致大城市的帶動輻射作用大幅下降，尤其是對周邊小城市的影響力被嚴重削弱，原有的城市體系被割裂，城市間的聯(lián)系減弱。而大城市內的大型、特大型工業(yè)企業(yè)不得不獨立面對經濟結構轉型、產業(yè)升級帶來的各種困境，無法支持自身所在城市保持經濟高速增長，原本企業(yè)和城市相互支持、共同發(fā)展的良性互動變?yōu)槠髽I(yè)與城市互相牽絆、掣肘的惡性循環(huán)。

基礎設施水平和基本公共服務水平是衡量城市發(fā)展質量的重要指標，也是城市長久發(fā)展的重要基礎。低水平的基礎設施和公共服務水平不僅會制約城市的發(fā)展，還會造成城市無序、低效擴張，埋下城市收縮的隱患。東北地區(qū)的城市，尤其是大城市往往擁有一個到多個大型的國有企業(yè)，在過去的發(fā)展歷程中，國有企業(yè)承擔了很大一部分的城市職能，為企業(yè)員工提供基本公共服務。但是，不同城市、不同實力的企業(yè)提供的基本公共服務水平參差不齊。同時，隨著國有企業(yè)社會責任逐步剝離，城市基礎設施和公共服務需求的缺口擴大，城市財政壓力不斷增加，成為城市發(fā)展的負擔，無法保證公共服務產品及時更新。此外，在過去較長時間的發(fā)展過程中，東北地區(qū)大城市的基礎設施建設和基本公共服務水平相較于其他地區(qū)已經有了一定的領先優(yōu)勢。

但是，隨著近年來全國范圍內城市化的快速推進和城市質量的大幅提高，東北地區(qū)大城市基本公共服務產品的供給能力已經基本接近極限，且公共服務產品的質量與市民需求的差距越來越大。導致城市交通、規(guī)劃、通訊、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等領域出現(xiàn)的供需失衡問題日趨突出。在城市基本公共服務水平難以滿足需求的情況下，現(xiàn)階段集聚在大城市的人口呈現(xiàn)向區(qū)域外部的大城市或特大城市遷移的趨勢，導致人口城市化的進度落后于土地城市化的進度，最終埋下城市收縮的隱患。

三、東北地區(qū)城市 “精明增長”的理論邏輯與現(xiàn)實路徑

與西方國家城市發(fā)展的傳統(tǒng)路徑相比，東北地區(qū)的城市收縮是一種 “非典型收縮”。一方面，在人口流失、產業(yè)衰退的同時沒有表現(xiàn)出明顯的空心化，市轄區(qū)仍然具有較強的集聚力；另一方面，城市人口、產業(yè)收縮的同時城市空間規(guī)模并沒有停止擴張。顯然，以解決城市空心化問題為核心的西方收縮城市治理經驗 〔10〕并不能直接指導東北地區(qū)的城市實踐，相對來說，專注于解決城市蔓延的 “精明增長”理念中的部分原則反而可以為東北地區(qū)城市治理提供更多借鑒。

（一）從 “收縮”到 “精明增長”

東北地區(qū)的城市收縮與西方國家的城市收縮特征相似，但是其本質卻不盡相同。東北地區(qū)城市發(fā)展雖然更符合“收縮城市”的特征，但是問題的本質更接近西方 “城市蔓延”導致的城市空間、產業(yè)結構和人地關系失衡。因此，從實際情況來看，“精明增長”理念中緊湊型發(fā)展、保護城市資源環(huán)境、提高資源利用效率和提高居民生活質量的原則對于破解東北地區(qū)的城市收縮困境顯得更為有效。

圖2 “精明增長”理論框架

城市緊湊型發(fā)展針對的是空間利用效率低下的問題，強調充分利用城市存量空間，避免盲目擴張，優(yōu)化城市空間?！懊绹髟鲩L聯(lián)盟”[1]2000年，美國規(guī)劃師協(xié)會聯(lián)合60家公共團體組成了“美國精明增長聯(lián)盟”。對城市緊湊型發(fā)展的表述為：充分利用城市存量空間，減少盲目擴張；加強對現(xiàn)有社區(qū)的重建，重新開發(fā)廢棄、污染工業(yè)用地，以節(jié)約基礎設施和公共服務成本。

保護城市環(huán)境資源針對的是傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展遺留的問題，Bruce將節(jié)約資源的城市發(fā)展模式定義為精明增長，并提出中國城市正處于發(fā)展的十字路口，需要推廣城市精明增長。提高資源利用效率是城市緊湊發(fā)展和保護城市資源環(huán)境的必然手段。緊湊型城市要求城市在現(xiàn)有的存量空間內創(chuàng)造更高的收益，就必然要對已有的廢棄的、低效使用的土地進行重新開發(fā)，提升土地使用的效率。城市在規(guī)劃和發(fā)展的過程中摒棄粗放的發(fā)展方式，用更低的投資成本來獲取更好的收益。如梁鶴年提出使基礎設施達到最高使用密度來實現(xiàn)城市精明增長?！?1〕

提升城市生活質量是精明增長理念的最終目的，城市化是土地城市化、人口城市化和產業(yè)城市化相互配合的一個系統(tǒng)過程。而最終使人們在城市工作并定居的激勵源于城市能為市民提供的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共服務和便利的城市設施。近年來，一系列城市問題出現(xiàn)的根源正是城市不加控制地擴張和低效的蔓延。而精明增長強調城市的經濟增長與城市生活質量的提高應該是一致的，因此，精明增長理念倡導通過限制城市規(guī)模、遏制環(huán)境破壞、提升城市資源利用效率、提高城市公共服務等手段來提升城市質量，打造宜居城市。

簡言之，“精明增長”在理念上倡導城市的緊湊型發(fā)展，注重城市中各種尺度單元結構的設計和規(guī)劃?！?2〕在具體的政策手段方面，偏好通過行政手段和政策引導干涉、規(guī)劃城市發(fā)展的方方面面，如城市經濟、社會發(fā)展，空間格局，資源環(huán)境，城市管理和制度保障等多個方面，倡導政府積極的宏觀調控。最終達到城市土地開發(fā)和基礎設施建設的良性循壞，最大限度地利用城市資源，把城市發(fā)展所花費的資源、環(huán)境和生態(tài)成本降到最低，在產業(yè)發(fā)展、基礎設施和基本公共服務等方面實現(xiàn)城市有效供給和居民現(xiàn)實需求的平衡?！熬髟鲩L”的核心思路是在實現(xiàn)城市生態(tài)、經濟和社會公平的前提下，討論環(huán)境、經濟發(fā)展效率最大化的問題，并通過政策的引導建立長效機制，保證現(xiàn)階段的良性互動可以維持長遠的發(fā)展。精明增長理念的 “精明”之處在于，以最小的成本實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民等城市主體的帕累托最優(yōu)。

表4 傳統(tǒng)城市發(fā)展模式與精明增長的差異

在此基礎上，我們對精明增長理念進行歸納整理，比較精明增長模式與傳統(tǒng)增長模式的異同（見表4），為精明增長理論的實踐應用提供借鑒。首先，在城市發(fā)展規(guī)劃層面，應該充分考慮城市中各個主體的利益訴求，鼓勵各個主體參與城市發(fā)展規(guī)劃，通過提升城市現(xiàn)有資源稟賦的使用效率實現(xiàn)存量發(fā)展；在城市的空間結構層面，對已有城區(qū)的改造升級的優(yōu)先度應該高于新城區(qū)的開發(fā)，通過公共交通線路的延伸和基礎設施的建設帶動城市擴張；在具體的政策手段方面，建立相應的行政法規(guī)保護城市環(huán)境，通過財稅政策引導城市公共服務水平提升，充分利用決策信息開放平臺，實現(xiàn)城市規(guī)劃和政策決策的可預見性，調動城市內企業(yè)、居民共同參與城市規(guī)劃和發(fā)展。

（二）東北地區(qū)城市 “精明增長”的創(chuàng)新模式

現(xiàn)階段，東北城市面臨的核心問題仍然是人口流失、產業(yè)衰退、資源枯竭、財政乏力、城市質量下降等主要問題。相應地，精明增長的解決之道應該是：存量發(fā)展、產城融合、多方參與、系統(tǒng)規(guī)劃。

存量發(fā)展即重視老城區(qū)的現(xiàn)代化、智能化改造，是東北地區(qū)城市精明增長的核心思路。存量發(fā)展不是城市經濟不增長、規(guī)模不擴張，而是平衡新老城區(qū)的發(fā)展次序，保證老城區(qū)的各項設施與新城區(qū)處于相同水平。東北地區(qū)城市發(fā)展起步較早，基礎設施和工業(yè)體系較為完備，秉持存量發(fā)展的思路，可以最大限度地發(fā)揮東北地區(qū)現(xiàn)有資源的價值，以較低的成本穩(wěn)定地區(qū)經濟。

產城融合，即統(tǒng)一規(guī)劃城區(qū)和園區(qū)，用城市的發(fā)展思路和原則建設園區(qū)，是東北地區(qū)城市精明增長的動力保證。東北地區(qū)的城市化進程與工業(yè)化密切相關，大型國企在城市發(fā)展中的參與度極高。因此，城市發(fā)展的首要問題是完成產業(yè)的安置。產城融合可以使產業(yè)和城市發(fā)展形成良性互動。在城市規(guī)劃中，為產業(yè)發(fā)展預留空間，將園區(qū)作為城市的有機延伸，用城市的發(fā)展原則和建設標準布局產業(yè)園區(qū)，園區(qū)和城區(qū)形成一個整體，共享城市的服務便利，破解園區(qū)的 “孤島”困局。

在城市發(fā)展中引入企業(yè)和居民的力量，充分參考他們的意見和利益訴求，政府職能由主導城市建設轉為服務城市發(fā)展，是東北地區(qū)城市精明增長的基本原則。精明增長強調城市各主體能夠表達各自的利益訴求，達成利益均衡，從而保證各方都有足夠的動力參與城市建設，這一點完全適用于東北地區(qū)城市發(fā)展。一方面，經過多年的發(fā)展，東北地區(qū)政府主導城市發(fā)展的能力降低，企業(yè)和個人對城市發(fā)展的影響力有所增強，需要建立更有效的渠道，匯集更多的力量，推動東北地區(qū)城市發(fā)展；另一方面，賦予企業(yè)和城市居民更多的參與權可以更好地維護企業(yè)和居民利益，吸引企業(yè)和人才回流，緩解城市人口和企業(yè)流失。

系統(tǒng)規(guī)劃即全面系統(tǒng)地規(guī)劃城市和周邊地區(qū)的發(fā)展，包括中心城市和城市群發(fā)展規(guī)劃、城區(qū)和周邊土地開發(fā)利用方案、城市各類功能區(qū)的空間格局等，是東北地區(qū)城市精明增長的制度保障。城市精明增長依賴政府具有預見性、整體性、系統(tǒng)性的規(guī)劃，通過政策傾斜引導各項資源合理分配，實現(xiàn)預定的發(fā)展目標。

（三）城市 “精明增長”的現(xiàn)實路徑

在精明增長理念的理論研究和城市治理實踐中，始終保持著一個核心訴求，即平衡和最大化政府、企業(yè)和居民等參與主體的利益，實現(xiàn) “土地—產業(yè)—人口”空間布局的合理化，形成發(fā)展合力，這也是前文所說精明增長的 “精明”之處。在這個核心之上，結合東北地區(qū)城市特征及發(fā)展面臨的困境，我們可以探索出東北地區(qū)精明增長的現(xiàn)實路徑：

1.強化老城區(qū)改造建設，提高土地利用效率。東北地區(qū)是我國城市化起步較早的地區(qū)，并長時間保持著城鎮(zhèn)化率高速增長的狀態(tài)。但是隨著東北地區(qū)經濟陷入蕭條，產業(yè)對城市發(fā)展支撐的力度下降，城市更新緩慢，城市質量落后。老城改造一方面可以最大化發(fā)揮老城區(qū)的教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生資源優(yōu)勢；另一方面，在東北地區(qū)投資下降的大背景下，以較小的成本完成城市面貌的更新，可以避免 “新城新，老城老”的尷尬落差，較為徹底地改善城市形象。

2.將城市規(guī)劃和交通系統(tǒng)、基礎設施的規(guī)劃有機結合起來。東北地區(qū)城市規(guī)劃和建設一般遵循著 “新區(qū)規(guī)劃—基礎設施建設—新老城連通—人口、產業(yè)、機構遷移”的傳統(tǒng)模式。精明增長強調公交導向發(fā)展模式，通過交通路線和基礎設施的延伸來帶動城市發(fā)展。相比而言，傳統(tǒng)模式很容易造成新老城區(qū)的割裂，并且在新老城區(qū)之間形成發(fā)展相對落后的城郊地帶，造成資源的極大浪費；而通過交通系統(tǒng)和基礎設施覆蓋來擴張城市則可以實現(xiàn)城市的自然增長，消除城區(qū)間的真空帶，也有利于布局新城區(qū)的公共交通和基礎服務，提升城市的承載能力，規(guī)避潛在的城市病。

3.重建城市體系。精明增長更多關注的是單個城市的規(guī)劃與發(fā)展，但是東北地區(qū)的城市產業(yè)門類相似，城市之間影響深遠，重建城市體系就顯得尤為重要。一方面，培育多樣性和專業(yè)化兼有的中心城市，擴大中心城市對本區(qū)域的輻射范圍、增強參與國家乃至國際分工的競爭力，引領城市群發(fā)展。另一方面，完善城市間快速軌道交通和通訊技術，削弱地理空間的影響，利用發(fā)展水平不同、規(guī)模及特點各異的城市充當城市網絡結點，補充和強化區(qū)域中心城市的職能。

4.改變增長方式，加強環(huán)境保護。環(huán)境、經濟和發(fā)展是精明增長關注的核心問題，精明增長將城市開發(fā)和生活質量聯(lián)系起來，利用經濟增長來改善城市環(huán)境，通過城市環(huán)境的改善來吸納更多的人口和產業(yè)，進一步推動城市發(fā)展和經濟增長。具體內容包括防治空氣和水源污染、擴大城市綠地規(guī)模、優(yōu)化城市開放空間等等。這一理念與東北地區(qū)城市未來發(fā)展的趨勢相契合。東北地區(qū)的城市中，資源型城市、重化工業(yè)占比很高，長期的資源開采和重化工業(yè)發(fā)展對城市自然環(huán)境破壞較為嚴重。而隨著人們物質生活水平不斷提高，環(huán)境因素不僅日益成為制約城市經濟發(fā)展質量提升的重要因素，是城市保持穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的關鍵約束變量，而且還是居民對城市質量進行評價的重要標準之一。

5.推動多方參與城市治理。治理方式改革是精明增長理念在傳統(tǒng)增長模式上的重要創(chuàng)新，這與我國城市化進程中所倡導的 “以人為本”“人的城市化”等理念異曲同工。現(xiàn)階段，東北地區(qū)城市的規(guī)劃也開始逐步推行公眾參與、市場機制和政府調控相結合的模式，通過對規(guī)劃信息的披露和解讀號召公眾參與其中，但是從相關制度執(zhí)行的結果來看，公眾的參與度不高，意見征集、反饋機制有待完善，規(guī)劃的動態(tài)調整機制也有待建立，仍需要較長的時間來擴大相關政策和制度的宣傳，逐步培養(yǎng)公眾的參與意識。與普通公眾相比，涉及自身利益的企業(yè)參與城市規(guī)劃的動機更為強烈，但保證企業(yè)參與決策的制度尚未建立，應該盡快以立法形式明確企業(yè)參與的法律地位，并規(guī)定企業(yè)參與的方式、程序、內容及相應的獎懲措施，在部分企業(yè)試點并逐步推廣 （見圖3）。

圖3 東北地區(qū)城市精明增長路徑的邏輯脈絡

四、東北城市 “精明增長”政策建議

隨著國家的各項事業(yè)發(fā)展進入新時代，東北地區(qū)也進入了全面振興的關鍵階段，需要新的動力來支撐地區(qū)發(fā)展，城市群和中心城市作為承載發(fā)展要素的主要空間形式，在區(qū)域發(fā)展中的地位越來越重要。因此，推動東北地區(qū)的城市進入“精明增長”的路徑，將有效地改善東北地區(qū)的經濟、社會發(fā)展環(huán)境，為東北振興提供源源不竭的動力。但是，城市是一個系統(tǒng)的經濟單元，而“精明增長”的發(fā)展模式對城市內各主體的要求更為復雜，需要建立更為有效的政策體系。

（一）堅持存量發(fā)展

現(xiàn)階段東北地區(qū)的城市化建設仍然以城區(qū)擴張和新區(qū)建設的模式為主，形成了單中心的圈層式城市或雙中心的扁平式城市。在未來五到十年內，東北地區(qū)的城市化發(fā)展應該以提升城市質量為主，降低城市蔓延的速度。

1.權衡新老城區(qū)建設

一直以來，東北地區(qū)城市規(guī)劃秉持 “新城開發(fā)與老城更新”并舉的思路，但是在執(zhí)行過程中，新城開發(fā)的進度遠遠領先于老城更新的進度，而且城市的優(yōu)質資源沒有相應地向新城區(qū)遷移，造成城市設施和經濟發(fā)展需求失衡。因此，東北地區(qū)城市存量發(fā)展的首要任務是轉變規(guī)劃思路，對于老城區(qū)基礎條件較好，建設空間更大而新城區(qū)發(fā)展乏力的城市，應將老城區(qū)更新置于更高的發(fā)展優(yōu)先級，集中資源完成老城區(qū)的改造升級；對于老城區(qū)設施陳舊，更新困難而新城區(qū)發(fā)展迅速的城市，逐步分離老城區(qū)與新城區(qū)的職能，推動經濟中心、行政中心、文化教育中心等關鍵城市職能和城市資源向新城區(qū)轉移，僅保留老城區(qū)的居住生活職能，為城區(qū)升級改造提供空間。

2.提高土地開發(fā)效率

在東北地區(qū)現(xiàn)有城市規(guī)劃中，“盤活存量土地”已經逐漸得到重視，如盤查 “凈地不凈”、閑置的土地、盤活停建緩建工程等等。但是，這些政策的關注點在于土地是否處于正常的 “開發(fā)狀態(tài)”，而不是在現(xiàn)有的空間格局下，城市土地是否得到了最優(yōu)使用的問題，即關注土地開發(fā) “量”的問題。城市存量發(fā)展更需要關注城市土地開發(fā) “質”的問題，如建設功能多元的綜合體，充分利用地上和地下空間，具體的措施包括建設商業(yè)、城市服務綜合體，擴建立體停車場，規(guī)劃地下管廊，布局公園集群及城市景觀帶等等。

3.建設智慧城市

在現(xiàn)有的新城規(guī)劃中，經濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展，人與自然、人與產業(yè)和諧發(fā)展的第三代城市規(guī)劃正成為主流，現(xiàn)代科學技術的推廣和普及也使得智慧城市由理念走進現(xiàn)實。因此，老城的更新規(guī)劃不應該局限于道路拓寬、建筑重建的傳統(tǒng)模式，應該采用更高的標準、更系統(tǒng)的規(guī)劃。如通過信息技術的應用，以物聯(lián)網為載體，對城市的自然、經濟、社會系統(tǒng)進行智能化改造，重組傳統(tǒng)的工業(yè)和服務業(yè)，提高城市發(fā)展效率。根據城市的特點、功能、歷史文化等等來進行頂層設計，劃定智慧城市建設的主體方向，在這一大框架下設計、引進城市發(fā)展的智能子系統(tǒng)。明確應用導向，從城市居民生活最密切的交通、醫(yī)療、教育等基本服務入手，多元化供給主體，建立競爭制度。注重系統(tǒng)的宣傳和推廣手段，擴大智慧項目的普及范圍。

（二）重塑城市體系

經過多年的發(fā)展，東北地區(qū)以哈爾濱市、長春市、沈陽市和大連市為核心的哈大齊、長吉圖和遼中南城市群逐漸發(fā)展成熟，但是與其它地區(qū)尤其是東部地區(qū)的城市群相比，東北地區(qū)的城市群中心城市實力偏弱，城市之間聯(lián)系不強，城市之間的帶動影響能力不足。精明增長強調城市依托交通干線和基礎設施調整空間布局，限制城市范圍，提升城區(qū)密度，使城市的發(fā)展由彼此獨立的 “靜態(tài)”轉向相互影響的 “動態(tài)”，形成三大城市群為核心的城市體系。

1.哈大齊城市群

哈大齊城市群以哈爾濱市為中心，涵蓋大慶市、齊齊哈爾市、肇東市、安達市等城市，是黑龍江省工業(yè)化水平最高的地區(qū)。在現(xiàn)有城市群的基礎上，依托哈大鐵路，拓展城市群的北向發(fā)展通道，利用滿洲里和綏芬河口岸對外交流的便利條件，建設對俄經貿合作的綜合平臺，提升城市國際服務功能，擴大影響，輻射遠東地區(qū)；依托省內城市間的高鐵網絡，打通與黑龍江省東部地區(qū)牡丹江市、佳木斯市等城市的聯(lián)系，形成聯(lián)系較為密切的經濟圈。哈爾濱市作為中心城市，強化自身的輻射帶動作用，建設科技、金融、會展、物流服務中心，為城市群內部的石化、林業(yè)、農業(yè)、新能源、物流等產業(yè)提供服務與支持；打造對外開放的交流的平臺，打通連接俄羅斯和歐洲各國的通道，吸納國外先進的生產要素，推動國內產品進入國際市場。

2.長吉圖城市群

長吉圖城市群的發(fā)展核心是長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)，把延吉市、龍井市、圖們市建設成開放前沿，使長春市和吉林市成為發(fā)展依托，建成面向東北亞的區(qū)域發(fā)展中心和經濟開放平臺。在長春市和吉林市連接帶上，依托現(xiàn)有的產業(yè)基礎，形成軌道交通、汽車及汽車零部件、石油化工、生物化工等產業(yè)集群。長春市與周邊的吉林市、松原市、四平市、遼源市進一步整合，充分發(fā)揮中心城市長春市在經濟、社會、文化和科技等方面建設的引領作用。在城市內部，構建以公共交通為主體的城市交通體系，通過公共交通體系的完善和延伸實現(xiàn)城市空間格局的優(yōu)化與拓展，推廣使用新能源公交車和新能源汽車。通過老城改造改善城區(qū)職住分離的情況，降低通勤對交通系統(tǒng)的壓力。在城市外部，通過軌道交通和公路交通打通城市間和城鄉(xiāng)間的聯(lián)系，并以交通系統(tǒng)為基礎，構建城市之間、城鄉(xiāng)之間人員流動、貨物流通、信息交換的綜合要素流通系統(tǒng)。

3.遼中南城市群

遼中南城市群的中心城市為沈陽市和大連市，還包括鞍山市、撫順市、本溪市、營口市、遼陽市、丹東市和盤錦市。遼中南城市群是東北地區(qū)對外開放的重要門戶，是全國最大的綜合性重工業(yè)基地。大連市應該利用港口的區(qū)位優(yōu)勢和豐富的海洋資源，建設成為東北亞國際航運中心和國際物流中心，遼中南城市群的金融中心、商貿中心和服務業(yè)中心，與沈陽市的城市職能形成互補。作為遼寧省的政治中心和工業(yè)重心，沈陽市應加強與周邊城市的聯(lián)系和協(xié)同發(fā)展，成為全國裝備制造業(yè)中心。在城市群內部為城市賦予不同的分工角色，充分發(fā)揮大連市和沈陽市的集聚、輻射和帶動作用，打破行政區(qū)劃的壁壘，形成統(tǒng)一協(xié)調的經濟區(qū)發(fā)展模式。

提升沈陽市的城市地位，支持沈陽市建設成為國家中心城市，集中整合東北地區(qū)城市群的優(yōu)質資源，明晰各個城市的產業(yè)目標，避免產業(yè)同構，優(yōu)化產業(yè)布局、促進產業(yè)融合，統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展，提高區(qū)域的綜合實力和競爭力。明確各個城市的發(fā)展目標和功能定位，以沈陽市為核心，與城市群內各級城市連結成線，帶動城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，最終擴散成面。

將遼中南城市群建設成為國家級城市群，形成與京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等國家級城市群協(xié)同發(fā)展、優(yōu)勢互補的區(qū)域格局。現(xiàn)階段，我國東部沿海地區(qū)形成了京津冀城市群、長三角城市群和粵港澳大灣區(qū)三大支點，帶動東部沿海地區(qū)擴大開放、輻射內陸腹地。如納入遼中南城市群，支點由三個變?yōu)樗膫€，將完整覆蓋由東北到華南的全部沿海地區(qū)，形成多層次、多渠道、全方位開放的格局。

（三）推進產城融合

東北地區(qū)城市與產業(yè)之間的密切聯(lián)系使得單一發(fā)展城市或產業(yè)的政策都難以收到預期效果，產城融合是東北地區(qū)城市建設的最佳途徑。通過挖掘城市的要素稟賦、區(qū)位條件和資源環(huán)境形成產業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢，通過對傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)的產業(yè)鏈、價值鏈升級改造形成新的發(fā)展動能，回饋城市。此外，隨著新冠肺炎疫情結束，5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網、物聯(lián)網等新型基礎設施的建設進度開始提速，為產業(yè)轉型升級、城市產業(yè)良好互動提供了絕佳的發(fā)展機會。

1.產業(yè)園區(qū) “城市化”

擁有一個或多個 “產業(yè)片區(qū)”的城市在東北地區(qū)并不罕見，這些城市的產業(yè)城區(qū)在度過初始投資階段的紅利期后，發(fā)展后勁不足，在與其他城區(qū)的競爭中敗下陣來，限制了城市整體水平的提高。同時，這部分城區(qū)在規(guī)劃設計的過程中，過度強調產業(yè)發(fā)展，忽略了居民居住生活職能。因此，應該對這部分城區(qū)的生產、生活片區(qū)重新規(guī)劃，以城市建設的標準對園區(qū)進行規(guī)劃設計，將影響城市景觀的企業(yè)外遷或強制進行技術改造，適當分離生產區(qū)和生活區(qū)，在生活區(qū)建設高水平的服務業(yè)綜合體，提升居民高質量消費的供給能力和供給水平，使產業(yè)園區(qū)可以真正地融入城市，成為城市的一部分。

2.城市建設產業(yè)化

城市精明增長對城市質量的要求更高，城市建設能帶動的產業(yè)變得更加多元、系統(tǒng)。在東北地區(qū)經濟陷入衰退后，各級城市紛紛有意識地培育信息技術、生物制藥、高端裝備制造、新能源汽車、新能源、新材料等戰(zhàn)略性高端產業(yè)，高質量的城市建設可以為這些產業(yè)制造大量的需求。如通過城市居民對保健、醫(yī)療服務的需求推動大健康產業(yè)的發(fā)展，通過老城區(qū)改造推動新能源新材料產品的應用，通過城市的智能化改造推動現(xiàn)代網絡、通訊技術的推廣和布局，推動產業(yè)化發(fā)展。以城市建設的技術需求為導向，優(yōu)化技術創(chuàng)新、開發(fā)環(huán)境，推動與高校、科研院所的產學研合作，注重人才隊伍的建設，將技術成果向傳統(tǒng)企業(yè)推廣，形成新老產業(yè)協(xié)同發(fā)展的產業(yè)集群。

（四）完善制度保障

城市精明增長本質上仍然是政府對城市發(fā)展的人為調節(jié)，需要政府進行強有力的干預，這也就意味著，城市精明增長最終的效果會受到政策變動的影響，那么，東北地區(qū)城市精明增長的長效機制就需要有完善的制度提供保障。

城市精明增長更注重城市內企業(yè)、市民利益訴求的表達和實現(xiàn)，在這一前提下，讓更多的企業(yè)和市民參與城市發(fā)展規(guī)劃的制定和調整就顯得尤為重要。而東北地區(qū)由于國有企業(yè)比重大，計劃經濟發(fā)展模式影響較為深遠，城市發(fā)展更傾向于受政府和大型國企主導。因此，必須提高企業(yè)和市民的參與度和話語權，轉變政府職能和定位。首先，建立暢通有效的基層參與制度，從規(guī)劃參與主體多元化的角度，聽取意見，宣傳推廣公眾參與程序，使民意調查、信息公開的制度切實發(fā)揮效用，探索企業(yè)主體參與城市發(fā)展規(guī)劃的正式途徑。其次，建立具有競爭力的吸引人才落戶制度，在各地愈演愈烈的人才大戰(zhàn)中，東北地區(qū)的城市已經失去了先發(fā)優(yōu)勢，應該利用新冠疫情結束后的復工期，出臺一系列的人才政策，提升各類人才的福利待遇，開展多渠道的就業(yè)培訓，提供更廣泛的就業(yè)服務，吸納滯留在本地的優(yōu)質勞動力，減緩專業(yè)技術人員外流的趨勢。針對各大高校的應屆畢業(yè)生，暢通企業(yè)和畢業(yè)生之間的信息交換渠道，為企業(yè)招聘和畢業(yè)生就業(yè)提供便利。最后，完善住房保障制度。現(xiàn)階段，良好的住房環(huán)境仍然是人口城市化的剛性需求，因此東北地區(qū)城市的精明增長不僅不能仿照西方模式縮減住宅空間，反而需要進一步完善住房保障制度，提升住宅質量。一方面，城市政府有計劃地做好住宅 “租、售、建”并舉的保障工作，為城市的低收入人口提供保障性住房，選擇區(qū)位條件較好的住宅作為高端人才的落戶福利，摒棄傳統(tǒng)的 “土地財政”發(fā)展思維，避免房地產過度開發(fā)；另一方面，提升住宅質量，包括老城區(qū)及老工業(yè)區(qū)的搬遷改建工作，改善居住條件，完善通信、供水、供電、供氣、供熱等市政設施，統(tǒng)一布局建設城市地下管網，降低管網升級、維修對居民生活的影響，推廣建設低碳環(huán)保的綠色住宅，改造城市開放空間，提高城市綠地覆蓋率。

五、結語

當前，區(qū)域間的競爭合作更為綜合化、現(xiàn)代化，產業(yè)不再是地區(qū)經濟發(fā)展的唯一決定因素，城市作為資源承載平臺，在區(qū)域發(fā)展中的角色越來越重要，以城市群、產業(yè)網絡、人力資本競爭和信息資源爭奪為代表的新型發(fā)展理念將會深刻影響地區(qū)發(fā)展的未來格局，城市正逐漸成為主導地區(qū)發(fā)展的新力量。雖然東北地區(qū)是我國城市化、工業(yè)化起步最早的地區(qū)之一，但是，曾經輝煌的工業(yè)重鎮(zhèn)也沒有逃離城市收縮的命運。因此，使東北各級城市重新煥發(fā)活力，重建昔日的城市體系，形成城市群發(fā)展合力就成了東北振興的關鍵一招。

在傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式中，城市建設需要大量的前期投資，這對于財政拮據的東北三省地方政府來說，無疑是一座難以逾越的大山。而城市精明增長強調以 “存量發(fā)展”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的 “增量發(fā)展”，打破城市發(fā)展對投資、項目建設的路徑依賴，減少新區(qū)建設帶來的高額前期投入，緩解城市財政壓力。同時，城市精明增長強調城市、產業(yè)和人的和諧發(fā)展，可以有效地避免城市空心化、城市擁擠等產業(yè)、土地、人口城市化速度不一致的問題，對于推動東北地區(qū)產業(yè)轉型和城市化持續(xù)健康發(fā)展尤為重要。由此可見，城市精明增長是實現(xiàn)東北地區(qū)城市發(fā)展和東北振興的必由之路。

2020年是東北地區(qū)未來十年發(fā)展新階段的開局之年，由技術變革帶來的產業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)和城市發(fā)展新形勢為東北地區(qū)城市精明增長提供了重大歷史契機。應該抓住機遇，穩(wěn)定經濟增長速度，提升經濟發(fā)展質量，實現(xiàn)城市和產業(yè)的良性互動，探索符合東北實際，具有地區(qū)特色、多元平衡、開放包容的振興之路，希望本文的研究，可以為東北振興的路徑探索提供一個全新的視角。