行政訴訟視角下違法建設(shè)治理風(fēng)險(xiǎn)分析

段義明

摘要：違法建設(shè)治理涉及群眾切身利益，法律關(guān)系復(fù)雜，矛盾交織。2013年以來(lái)，隨著《行政強(qiáng)制法》、新《行政訴訟法》的制度設(shè)計(jì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的顯著增強(qiáng)，行政執(zhí)法轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、規(guī)范執(zhí)法權(quán)力、強(qiáng)化程序意識(shí)要求的不斷提高，我市圍繞違建治理引發(fā)的行政訴訟案件快速增多，城管執(zhí)法部門涉訴風(fēng)險(xiǎn)急劇提升。本文分析了近年來(lái)我市違建治理行政訴訟典型案例，探討違建治理中常見(jiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)，理論各種執(zhí)法難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，從而從源頭上降低引起法律風(fēng)險(xiǎn)的可能性，為今后違建治理工作提供借鑒指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：違建治理 行政訴訟

違法建設(shè)是城市發(fā)展建設(shè)的毒瘤，給社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)重環(huán)境、安全問(wèn)題，破壞了法治尊嚴(yán)，損害了政府公信力。南京市對(duì)違法建設(shè)一直保持高壓態(tài)勢(shì)，近年來(lái)，開(kāi)展了一系列違建專項(xiàng)治理行動(dòng)，城鄉(xiāng)面貌和環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。與此同時(shí)，圍繞違建治理引發(fā)的行政復(fù)議和行政訴訟也急劇增多。筆者經(jīng)檢索“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”和“江蘇法院訴訟服務(wù)網(wǎng)”，2013年1月1日至2019年12月31日期間，經(jīng)排除撤訴、非訴執(zhí)行等裁定書(shū)，對(duì)一、二審和再審案件歸并，以我市市、區(qū)城管執(zhí)法部門以及區(qū)政府、街道辦、鎮(zhèn)政府為被告和第三人，因違建治理引發(fā)的行政訴訟案例共查詢到543件。筆者通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查、座談會(huì)交流、個(gè)別訪談以及數(shù)據(jù)分析等方式，對(duì)上述案件主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)和敗訴原因進(jìn)行了深入分析。

一、違建涉訴案件主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.主要事實(shí)不清。（2017）蘇01行終398號(hào)案中，被訴《限期拆除決定書(shū)》未查明《土地使用證》上載明的房屋建設(shè)的申請(qǐng)、審核及批準(zhǔn)情況，將合法《土地使用證》上載明的該房屋與涉案其他建筑一并認(rèn)定為違法建設(shè)，系認(rèn)定事實(shí)不清。

2.主要證據(jù)不足。（2015）蘇行終字第00012號(hào)案中，被告在舉證期限內(nèi)未提交證據(jù)證明對(duì)涉案建筑物進(jìn)行進(jìn)一步的區(qū)分，進(jìn)而認(rèn)定其屬于無(wú)法采取改正措施消除影響，必須予以拆除的情形，系主要證據(jù)不足。

3.適用法律錯(cuò)誤。（2014）鼓行初字第151號(hào)案中，被告區(qū)城管局針對(duì)原告擅自占用樓道內(nèi)部搭建行為，下達(dá)限期拆除決定。法院認(rèn)為，被告援引的《南京市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第十五條和《南京市城市治理?xiàng)l例》第二十四條，均非被告查處建筑物內(nèi)公有部分改建行為的授權(quán)性條款，被告以此對(duì)原告作出行政處罰系適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。

4.超越職權(quán)。（2018）蘇8602行初904號(hào)案中，被告區(qū)城管局以原告地下室違規(guī)住人存在安全隱患為由，將大門砸開(kāi)，物品搬離。被告未向法院提交其參與涉案地下室的整治活動(dòng)的相關(guān)法律依據(jù)，應(yīng)視為其行為沒(méi)有法律依據(jù)。

5.程序違法。

（1）強(qiáng)制拆除行為前未作出行政決定。（2018）蘇8602行初2044號(hào)案中，被告區(qū)城管局發(fā)現(xiàn)原告在涉案房屋南側(cè)露臺(tái)正在搭蓋雨篷，根據(jù)區(qū)政府《關(guān)于對(duì)申請(qǐng)授權(quán)對(duì)在建違法建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)拆除的批復(fù)》，未下發(fā)任何行政決定，直接強(qiáng)制拆除。法院認(rèn)為，區(qū)政府授權(quán)被告現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法不違反法律規(guī)定，但仍應(yīng)遵守依法行政和正當(dāng)程序原則。被告未向原告作出責(zé)令停止建設(shè)或限期拆除的決定，構(gòu)成程序違法。

（2）未保證利害關(guān)系人知情權(quán)。（2015）建行初字第108號(hào)案中，涉案房屋系原告當(dāng)時(shí)所在的單位××公司分配的職工福利住房。原告按月繳納房租、水電費(fèi)，一直在此居住。區(qū)城管局作出的法律文書(shū)僅向××公司送達(dá)，未向原告送達(dá)，剝奪了原告知情、陳述、申辯等權(quán)利，程序違法。

（3）遺漏重要程序。（2015）建行初字第89號(hào)案中，區(qū)城管局未向法院提交證據(jù)證明其履行了公告義務(wù)，應(yīng)當(dāng)視為未予以公告。

（4） 違反時(shí)限要求。（2014）溧行初字第34號(hào)案中，區(qū)城管局2013年10月21日作出《限期拆除告知書(shū)》，該期限尚未屆滿即于2013年10月24日作出《限期拆除決定書(shū)》不當(dāng)；2013年11月4日作出并張貼《強(qiáng)制拆除公告》，但同日又下達(dá)《強(qiáng)制執(zhí)行決定書(shū)》不當(dāng)。

（5）未履行陳述申辯程序。（2016）蘇0118行初1號(hào)案中，被告區(qū)城管局向原告發(fā)出限期拆除通知書(shū)，告知擬對(duì)其違建拆除，并告知有權(quán)陳述申辯。原告收到后，委托律師向被告寄送內(nèi)容為陳述申辯材料的律師函，被告以無(wú)法判斷該信件內(nèi)容為由拒收，并繼續(xù)做出限期拆除決定書(shū)。被告的行為實(shí)際導(dǎo)致拒絕了原告的陳述和申辯，影響其行使陳述和申辯的權(quán)利，程序違法。

（6）未保障當(dāng)事人復(fù)議和訴訟權(quán)利。（2014）寧行初字第38號(hào)案中，原告不服《限期拆除決定書(shū)》和《強(qiáng)制執(zhí)行決定書(shū)》，分別于2013年9月27日和10月7日向區(qū)政府申請(qǐng)復(fù)議。但區(qū)城管局在區(qū)政府作出涉案《行政復(fù)議決定書(shū)》之前，便于2013年10月17日將原告房屋強(qiáng)制拆除，程序違法。

（7）送達(dá)程序違法。（2016）蘇0111行初24號(hào)案中，被告區(qū)城管局向原告做出限期拆除告知書(shū)后，由原告女婿代為簽收。該女婿并非原告的同住成年家屬，被告的送達(dá)程序不符合規(guī)定。

6.執(zhí)法文書(shū)不規(guī)范。

（1）無(wú)當(dāng)事人簽字。（2014）建行初字第173號(hào)案中，區(qū)城管局提供的案件調(diào)查及現(xiàn)場(chǎng)勘察記錄、核查通知書(shū)、限期拆除告知書(shū)等，因沒(méi)有當(dāng)事人簽名，見(jiàn)證人簽名不具有見(jiàn)證的意思表示，被法院均認(rèn)定為不具備合法性，不予采信。

（2）書(shū)寫(xiě)錯(cuò)誤。（2017）蘇01行終813號(hào)案中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為區(qū)城管局在涉訴《限期拆除決定書(shū)》中，將“*亞賓”寫(xiě)為“*正兵”，在核查通知書(shū)中，將“*亞賓”寫(xiě)為“*亞兵”錯(cuò)誤，復(fù)議確認(rèn)《限期拆除決定書(shū)》違法。法院認(rèn)為，將“*亞賓”寫(xiě)為“*正兵”、“*亞賓”雖系筆誤，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)《限期拆除決定書(shū)》違法更有利于促進(jìn)依法行政，對(duì)該復(fù)議決定結(jié)果予以認(rèn)可。

7.拆除行為不當(dāng)。（2013）六行初字第62號(hào)案中，區(qū)城管局在拆除過(guò)程中，將原告涉案活動(dòng)板房以外的圍墻、石料隔墻等地面固定建筑、水泥拌合機(jī)一并拆除，擅自擴(kuò)大執(zhí)行范圍，于法無(wú)據(jù)。（2016）蘇8602行初1245號(hào)案中，區(qū)城管局在對(duì)涉案建筑實(shí)施拆除前并未通知原告到場(chǎng)，也未對(duì)建筑物內(nèi)的物品予以清點(diǎn)登記，并妥善移交給原告，違反程序正當(dāng)性。

8.怠于履行職責(zé)。

（1）應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)履行職責(zé)。（2017）蘇8602行初539號(hào)案中，被告作出強(qiáng)制執(zhí)行決定書(shū)后，遲遲不履行強(qiáng)拆。法院認(rèn)為，雖然法律沒(méi)有對(duì)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定后強(qiáng)制拆除違法建筑的期限作出明確規(guī)定，但是，在合理期限內(nèi)履行法定職責(zé)是依法行政必然要求。該強(qiáng)制執(zhí)行決定已作出長(zhǎng)達(dá)14個(gè)月仍未實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，顯然已經(jīng)超過(guò)了合理期限。判決責(zé)令被告判決生效之日起兩個(gè)月內(nèi)對(duì)涉案建筑依法繼續(xù)作出處理。

（2）結(jié)果及時(shí)告知。（2016）蘇0106行初52號(hào)案中，被告在接到原告要求行政查處申請(qǐng)后，因原告申請(qǐng)事項(xiàng)被告已在依法辦理，其在被投訴舉報(bào)人取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后予以撤案處理亦無(wú)不當(dāng)，但應(yīng)將該處理情況向投訴舉報(bào)的利害關(guān)系人即原告告知，其沒(méi)有在規(guī)定期限內(nèi)告知原告屬于沒(méi)有完全履行法定職責(zé)。

二、對(duì)策建議

1.履職盡責(zé)，依法行政，實(shí)現(xiàn)違建治理中實(shí)體正義與程序正義的有機(jī)統(tǒng)一。一是要理清職責(zé)，明確責(zé)任。城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件，明確自身的法定職責(zé)。對(duì)于法定職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在法定期限或合理期限內(nèi)受理和處理。對(duì)于超出法定職權(quán)范圍的事項(xiàng)，法無(wú)授權(quán)不可為。二是要提高案件調(diào)查取證質(zhì)量，查清事實(shí)，鎖定證據(jù)。要從司法審查的高度，法官的視角調(diào)查事實(shí)，第一時(shí)間搜集和固化證據(jù)，完善證據(jù)鏈。三是要高度重視程序正義，確保執(zhí)法程序合法。行政機(jī)關(guān)作出任何行政行為，均應(yīng)按照相應(yīng)的法定程序進(jìn)行，即使行政相對(duì)人違法在先，行政機(jī)關(guān)糾正違法行為也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。

2.以全面推進(jìn)執(zhí)法“三項(xiàng)制度”建設(shè)為契機(jī)，提升執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕118號(hào)）要求，在違建治理中全面實(shí)行“三項(xiàng)制度”。一是執(zhí)法公示制度。梳理和公示本單位執(zhí)法主體信息和執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)清單，執(zhí)法過(guò)程中充分滿足行政相對(duì)人參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，主動(dòng)告知執(zhí)法義務(wù)。二是執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。統(tǒng)一違建治理行政執(zhí)法文書(shū)，通過(guò)文字、音像記錄等形式，對(duì)行政執(zhí)法和拆違活動(dòng)全過(guò)程記錄、歸檔，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全過(guò)程留痕和可回溯管理。三是重大執(zhí)法決定法制審核制度。重大違建治理案件應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制審核和單位領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定。充分發(fā)揮法律顧問(wèn)和“駐隊(duì)律師”的作用，逐步實(shí)現(xiàn)案件審核的專門化、專職化和專業(yè)化。

3.舉一反三，加強(qiáng)溝通，從源頭上降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)，一是建立案件指導(dǎo)制度。對(duì)本部門行政訴訟典型案例進(jìn)行歸納整理，明確司法審查標(biāo)準(zhǔn)和思路，防止常見(jiàn)錯(cuò)誤反復(fù)出現(xiàn)。二是加強(qiáng)與審批機(jī)關(guān)交流溝通，解決在證據(jù)認(rèn)定、執(zhí)法程序、法律適用等方面存在的分歧，形成共識(shí)，逐步形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。三是靈活運(yùn)用和解等非正式糾紛解決機(jī)制，與行政相對(duì)人充分有效溝通，明確其主要訴求，促使訴訟風(fēng)險(xiǎn)在進(jìn)入訴訟程序之前妥善解決。

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