地方級國庫設立存在的問題及建議

楊天明 孫宏鵬 宋國慶

《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）規(guī)定只有一級政府才具有一級預算，并有資格建立一級財政和一級國庫;但現(xiàn)實中存在部分國庫所屬政府的性質(zhì)為開發(fā)區(qū)和街道辦事處的現(xiàn)象，與《預算法》的規(guī)定不一致。近日，筆者對鞍山市轄區(qū)現(xiàn)有各級國庫設立情況進行了調(diào)查，對此類國庫設立中的問題進行了分析，同時提出幾點建議。

鞍山市轄內(nèi)各級國庫設立的基本情況

全轄國庫機構(gòu)基本情況

截至2020年3月底，鞍山市轄內(nèi)共有市中心支庫1個、縣（市）區(qū)支庫10個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫82個，都由中國人民銀行經(jīng)理。其中：中國人民銀行鞍山市中心支行經(jīng)理市庫1個、區(qū)庫7個、鄉(xiāng)庫11個;中國人民銀行海城市支行經(jīng)理縣支庫1個、鄉(xiāng)庫27個;中國人民銀行臺安縣支行經(jīng)理縣支庫1個、鄉(xiāng)庫18個;中國人民銀行岫巖縣支行經(jīng)理縣支庫1個、鄉(xiāng)庫26個。

鞍山市各級政府派出機構(gòu)國庫設立情況

鞍山市轄內(nèi)的3家區(qū)庫、25家鄉(xiāng)庫所屬區(qū)域?qū)崬檎沙鰴C構(gòu)而非一級政府。派出機構(gòu)設立國庫分為三類：一是區(qū)級管理委員會，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級街道辦事處，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（見表1）。據(jù)了解，從2018年的決算開始，鞍山各級財政部門已按照省財政廳要求取消了管委會、街道辦事處、鄉(xiāng)級開發(fā)區(qū)等作為一級財政機構(gòu)參與決算的資格，派出機構(gòu)的收支數(shù)據(jù)相應合并至上級財政的決算報表中。

派出機構(gòu)國庫的業(yè)務量情況

由于派出機構(gòu)實際上歸屬上級財政部門并表核算，因此，大部分派出機構(gòu)國庫的本級收入都上解到上級財政，資金的支配權(quán)幾乎全部歸屬于上級財政部門（見表2）。2019年，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)（縣政府派出機構(gòu)）年均支出業(yè)務量僅為50筆，平均每個月只有4筆，而一個正式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫支出平均業(yè)務量為148筆;一個區(qū)級開發(fā)區(qū)（市政府派出機構(gòu)）年均支出業(yè)務量僅為2358筆，而一個正式的區(qū)級金庫則高達18381筆，為區(qū)級開發(fā)區(qū)的7～8倍。派出機構(gòu)區(qū)、鄉(xiāng)兩級庫預算支出業(yè)務量在全轄的占比僅為4.92%（見表3）

存在的問題

派出機構(gòu)金庫撤銷的相關(guān)依據(jù)不足。《預算法》第三條規(guī)定“國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預算”?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》第六條規(guī)定“國庫機構(gòu)按照國家財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫”。據(jù)此，開發(fā)區(qū)和街道辦等派駐機構(gòu)不屬于規(guī)定的任意一級政府，無一級預算，即無一級財政，失去了保留金庫的法律依據(jù)和必要條件。而財政部門考慮到有備無患，這類機構(gòu)即便沒有用也不撤銷。如果各級政府在財政機構(gòu)變化時未主動告知當?shù)貒鴰欤袊嗣胥y行國庫管理部門也無法依據(jù)相關(guān)文件對其進行撤銷，因此有些本應取消的金庫遲遲未撤。

中國人民銀行國庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性受到干擾。開發(fā)區(qū)、街道辦事處等政府的派出機構(gòu)在民政部門中的單位性質(zhì)早已明確，2019年3月，遼寧省財政廳規(guī)定各級財政部門在上報2018年年度決算報表時也將全部派出機構(gòu)的收支數(shù)據(jù)并表到相應的上級財政報表中。由于財政部門統(tǒng)計口徑的變化并未與中國人民銀行溝通，中國人民銀行國庫部門在定期統(tǒng)計表中，仍按現(xiàn)有印鑒情況進行統(tǒng)計、匯總及分析，造成中國人民銀行與財政部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)的較大差異以及分析結(jié)果的不準確性，極大地影響了中國人民銀行國庫數(shù)據(jù)的準確性和權(quán)威性。

信息不對稱滋生風險隱患。日常工作中，財政部門很少盡到告知義務，導致中國人民銀行國庫部門不能及時掌握相關(guān)情況。以鞍山市沙河鎮(zhèn)金庫的變更情況為例，根據(jù)省政府批準，2013年撤銷沙河鎮(zhèn);2014年在沙河鎮(zhèn)原址上新建濱河街道辦事處;2019年底濱河街道辦事處與立山區(qū)靈山街道辦事處合并，統(tǒng)一稱作“靈山街道辦事處”。但截至目前，未有任何一級財政部門向中國人民銀行國庫告知并更換相關(guān)預留印鑒，也未提供授權(quán)說明，未來一旦發(fā)生糾紛，風險隱患概率極高。中國人民銀行國庫雖經(jīng)調(diào)查了解了相關(guān)情況，但由于財政部門未向中國人民銀行主動申請撤庫并提供相關(guān)要件，中國人民銀行也無相關(guān)法律依據(jù)對其撤庫。

資源占用和浪費明顯。派出機構(gòu)雖然業(yè)務量小，在中國人民銀行國庫系統(tǒng)中也屬于一級國庫。即使只有一筆業(yè)務，中國人民銀行國庫為了維持這個庫的正常運轉(zhuǎn)，也需要耗費大量的人力進行參數(shù)設置、報表打印、資金對賬、監(jiān)督檢查等各方面工作，造成了人力資源的極大浪費。目前，為了維持一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的日常運轉(zhuǎn)，中國人民銀行國庫每月需要打印報表1000多張，刻錄備份數(shù)據(jù)光盤20多張。除此之外，中國人民銀行國庫每月還需指派專人對每個鄉(xiāng)庫進行業(yè)務自查，在中國人民銀行人力資源有限的前提下，“派出機構(gòu)”國庫占用了大量資源。

幾點建議

制定派出機構(gòu)撤銷的規(guī)則，完善撤銷流程，確保國家金庫撤立的嚴肅性?，F(xiàn)有制度、文件等應對現(xiàn)存派出機構(gòu)國庫撤銷的審批流程予以明確。在當前中國人民銀行集中經(jīng)理各級國庫的大背景下，建議同時聯(lián)合財政部門出臺適用于中國人民銀行經(jīng)理國庫情況下國庫新設、更名及撤銷的實施細則、操作規(guī)程和管理辦法，便于具體操作實施，從而確保各項法規(guī)制度真正落到實處，以充分發(fā)揮中國人民銀行經(jīng)理國庫的職能。

財政部門應負有在統(tǒng)計口徑發(fā)生變化時及時告知中國人民銀行的義務，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實準確。國庫工作是國家預算執(zhí)行工作的重要組成部分，是辦理國家預算收支的重要基礎(chǔ)工作。國庫經(jīng)辦預算收支數(shù)據(jù)的真實、準確是國庫部門的一項重要職責。財政機構(gòu)統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)生變化時應有及時告知中國人民銀行國庫部門的義務，從而確保中國人民銀行國庫數(shù)據(jù)的真實、完整、準確。

建立財政與中國人民銀行的聯(lián)系機制，暢通信息溝通渠道。在地方級國庫的設立、撤銷等過程中，應加強中國人民銀行國庫與政府、財政部門之間的相互配合，增加相互之間的交流與協(xié)商，共同起草規(guī)章制度、明確各方職責分工、各司其職，避免推諉扯皮。搭建信息傳輸平臺、建立問題快速響應機制，確定政府、財政部門以及中國人民銀行在國庫撤立、更名中的責任和權(quán)力，各級政府機構(gòu)在進行有關(guān)行政區(qū)域及轄內(nèi)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、街道辦事處等機構(gòu)的更改、撤銷、合并、分立工作時，應根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定對是否保留或者撤銷國庫予以明確，并應同時將文件抄送到同級中國人民銀行，便于中國人民銀行對相應的國庫進行保留、更名、合并或撤銷，規(guī)范國庫機構(gòu)管理，確保各級國庫有序平穩(wěn)運行。

對違規(guī)設立國庫限期整改，節(jié)省人力資源，提高工作效率。建議財政相關(guān)部門和中國人民銀行對現(xiàn)有區(qū)、鄉(xiāng)級國庫的政府機構(gòu)屬性進行聯(lián)合排查，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫是辦理國家預算收支的最基層單位，是風險高發(fā)環(huán)節(jié)，因此必須與政府、財政等部門密切配合，統(tǒng)一認識，根據(jù)實際情況，科學合理設置機構(gòu)，對不符合《預算法》而設立的國庫應予以撤銷或合并，確保“一級政府、一級預算、一級財政、一級國庫”，從而切實節(jié)約社會資源，提高工作效率，防范風險。

（作者單位：中國人民銀行鞍山市中心支行）