淺談事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

張璇

[摘 要]全面預(yù)算管理是一個(gè)預(yù)算理念，全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的綜合管理系統(tǒng)。全面預(yù)算管理是單位財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容之一，通過(guò)預(yù)算的編制、實(shí)施和修正，可以促使單位將短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)相結(jié)合，讓整體發(fā)展愿景更好地“落地”。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算管理;預(yù)算編制;預(yù)算執(zhí)行;事業(yè)單位

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.113

1 事業(yè)單位預(yù)算管理中的問(wèn)題

1.1 預(yù)算編制信息質(zhì)量不高

預(yù)算編制信息質(zhì)量高低直接影響全面預(yù)算管理效用發(fā)揮程度。而編制單位往往存在以下六種情況直接影響預(yù)算編制：

（1）部門負(fù)責(zé)人預(yù)算管理意識(shí)薄弱。各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人缺乏對(duì)全面預(yù)算管理的客觀合理的認(rèn)識(shí)，未能結(jié)合單位整體發(fā)展規(guī)劃思考部門未來(lái)業(yè)務(wù)發(fā)展方向及業(yè)務(wù)內(nèi)容，簡(jiǎn)單對(duì)本年預(yù)算項(xiàng)目略做調(diào)整形成下年預(yù)算，或是直接在當(dāng)年預(yù)算項(xiàng)目和金額上做加、減法形成下年預(yù)算，編制過(guò)程中主觀性判斷因素多，導(dǎo)致預(yù)算編制信息質(zhì)量不高。

（2）部門負(fù)責(zé)人變動(dòng)影響預(yù)算編制。單位的輪崗制度或是其他原因的部門負(fù)責(zé)人崗位變動(dòng)，導(dǎo)致新的部門負(fù)責(zé)人不能深入理解并綜合考量本部門業(yè)務(wù)預(yù)算的相關(guān)環(huán)境因素發(fā)生的重大變化，必然無(wú)法提供高質(zhì)量的來(lái)年預(yù)算信息。

（3）預(yù)算項(xiàng)目歸屬部門變動(dòng)影響預(yù)算編制。單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)預(yù)算項(xiàng)目歸口管理部門的調(diào)整會(huì)影響預(yù)算編制，在項(xiàng)目新舊歸口管理部門更替過(guò)程中，部門間信息溝通不足勢(shì)必影響項(xiàng)目預(yù)算編制信息質(zhì)量。

（4）預(yù)算項(xiàng)目管理部門交叉影響預(yù)算編制。預(yù)算項(xiàng)目涉及兩個(gè)管理部門時(shí)，會(huì)出現(xiàn)崗位責(zé)任不明確，工作互相推諉，落實(shí)不足，管理效果不佳，影響預(yù)算編制信息質(zhì)量。

（5）基本支出與項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)交叉使用。基本支出中公用經(jīng)費(fèi)是保障預(yù)算單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而所需的開(kāi)支。項(xiàng)目支出是預(yù)算單位為開(kāi)展特定性質(zhì)的工作而所需的支出。在實(shí)際工作中，往往在項(xiàng)目支出中包含有保障預(yù)算單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的日常經(jīng)費(fèi)，當(dāng)然也會(huì)出現(xiàn)日常經(jīng)費(fèi)中包含項(xiàng)目支出，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支出界限不清。

（6）績(jī)效目標(biāo)理念薄弱，存在重投入輕管理、重支出輕績(jī)效的意識(shí);績(jī)效管理的廣度和深度不足，存在財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問(wèn)題;績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，單位未建立從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面綜合衡量項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，導(dǎo)致在實(shí)際編制過(guò)程中，設(shè)立的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)特別是定量指標(biāo)質(zhì)量不高，且多以定性指標(biāo)為主。

1.2 預(yù)算編制溝通不足

財(cái)政部門對(duì)預(yù)算編制單位工作流程和規(guī)定環(huán)節(jié)有著嚴(yán)苛的時(shí)限要求。對(duì)于資金體量較大且業(yè)務(wù)活動(dòng)類型多的單位來(lái)說(shuō)，編制時(shí)間略顯倉(cāng)促，預(yù)算編制溝通不足主要表現(xiàn)在以下兩方面：

（1）單位財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門溝通不足。傳統(tǒng)的單位預(yù)算編制方式是財(cái)務(wù)部門將各業(yè)務(wù)部門預(yù)算匯總形成單位預(yù)算。財(cái)務(wù)人員因不了解各部門實(shí)際工作情況，也沒(méi)有正式的溝通渠道，進(jìn)而影響了對(duì)匯總預(yù)算數(shù)據(jù)合理性的判斷。其次，財(cái)務(wù)部門報(bào)送的單位預(yù)算有著自身業(yè)務(wù)的特殊專業(yè)要求，而各業(yè)務(wù)部門也不一定完全按要求填寫內(nèi)容及填制表格，必然造成財(cái)務(wù)人員無(wú)法取得相應(yīng)口徑的數(shù)據(jù)，由于時(shí)間緊張，只能基于匯總數(shù)據(jù)主觀判斷填制信息，嚴(yán)重制約了預(yù)算管理工作的質(zhì)量。

（2）業(yè)務(wù)部門之間溝通不足。單位某些業(yè)務(wù)活動(dòng)涉及兩個(gè)及兩個(gè)以上部門預(yù)算管理時(shí)，由于部門之間不進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，必然造成預(yù)算數(shù)據(jù)編報(bào)重疊或漏報(bào)。

1.3 預(yù)算執(zhí)行剛性不足

對(duì)于單位全面預(yù)算管理而言，保持預(yù)算制度的剛性是維護(hù)全面預(yù)算的權(quán)威性和有效執(zhí)行力的重要保障。預(yù)算一經(jīng)確定，就應(yīng)保持其必有的剛性，不得隨意調(diào)整。但是在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，往往出現(xiàn)以下三種情況：

（1）因預(yù)算編制數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確需進(jìn)行預(yù)算金額調(diào)整。某些部門認(rèn)為反正年度預(yù)算最終由單位統(tǒng)籌安排，預(yù)算編制時(shí)隨意設(shè)立項(xiàng)目，預(yù)算金額隨意的申報(bào)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算金額不準(zhǔn)確。

（2）因預(yù)算編制預(yù)見(jiàn)性不夠?qū)е滦略龌驕p少預(yù)算項(xiàng)目。由于業(yè)務(wù)部門沒(méi)有很強(qiáng)的預(yù)算意識(shí)，往往編制的預(yù)算項(xiàng)目不開(kāi)展，或因業(yè)務(wù)開(kāi)展需要臨時(shí)增加預(yù)算項(xiàng)目。

（3）因政策因素或突發(fā)事件導(dǎo)致預(yù)算需進(jìn)行調(diào)整。首先，就基本支出而言，可能會(huì)因?yàn)樯绫５挠?jì)提比例變化，以及來(lái)年公開(kāi)招聘人員事項(xiàng)能否實(shí)施帶來(lái)預(yù)算的調(diào)整。其次，因單位人員食品安全和人身安全等突發(fā)性政策要求項(xiàng)目支出必然帶來(lái)預(yù)算的調(diào)整。

1.4 預(yù)算執(zhí)行力度不夠

在推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理和改革各項(xiàng)工作中，預(yù)算執(zhí)行管理不斷加強(qiáng)，資金使用效益不斷提高。但預(yù)算單位還是存在時(shí)間過(guò)半，進(jìn)度不能過(guò)半，甚至還有項(xiàng)目未啟動(dòng)等支出進(jìn)度較慢的現(xiàn)象，不僅造成財(cái)政資金浪費(fèi)、效益低下等問(wèn)題，還影響到了財(cái)政部門統(tǒng)籌資金安排。

1.5 預(yù)算績(jī)效考核缺失

預(yù)算考評(píng)在預(yù)算管理工作中有著承上啟下的作用，而很多部門預(yù)算單位不重視預(yù)算績(jī)效考核工作，只是一味地在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中強(qiáng)調(diào)、督查進(jìn)度，至于最后進(jìn)度緩慢不達(dá)標(biāo)也沒(méi)有量化考核辦法，當(dāng)然也就不能發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題和及時(shí)采取糾偏措施，最終嚴(yán)重影響了單位預(yù)算管理水平。

2 事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的對(duì)策

2.1 對(duì)部門負(fù)責(zé)人開(kāi)展預(yù)算編制培訓(xùn)工作

單位中各部門的管理者，以及相關(guān)工作人員對(duì)預(yù)算編制工作的認(rèn)知不足，沒(méi)有形成應(yīng)有的參與意識(shí)，編制的預(yù)算數(shù)據(jù)指標(biāo)明細(xì)程度不夠，不能全面、詳盡地反映財(cái)務(wù)部門要求的預(yù)算項(xiàng)目信息。

為能提高部門預(yù)算編制工作的質(zhì)量，在預(yù)算編制工作開(kāi)展前，單位財(cái)務(wù)部門可以組織對(duì)各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行預(yù)算編制培訓(xùn)，闡述預(yù)算編制工作的重要性及原則;詳細(xì)講解預(yù)算項(xiàng)目編制的各項(xiàng)數(shù)據(jù)列報(bào)口徑與要求和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的編報(bào)方法，可以參照2016年4月財(cái)政部編制的《項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)模板及樣表》，適應(yīng)單位業(yè)務(wù)開(kāi)展特征，合理運(yùn)用產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)，盡可能細(xì)化、分解、量化指標(biāo)，通過(guò)績(jī)效目標(biāo)的思考與填寫，引導(dǎo)單位業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算項(xiàng)目反復(fù)考量，不僅可以提高預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，也為管理部門對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核提供了有效信息。

2.2 完善預(yù)算編制制度

部門預(yù)算編制單位需要逐步建立、完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)算，提高預(yù)算編制水平。

（1）完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。單位可以建立專門的項(xiàng)目管理部門或內(nèi)控委員會(huì)對(duì)新開(kāi)展的項(xiàng)目進(jìn)行初審和論證，積極推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，重大項(xiàng)目須組織專家對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的可行性和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益等方面進(jìn)行咨詢論證，進(jìn)一步提高備選項(xiàng)目的質(zhì)量。入庫(kù)的項(xiàng)目包括以下6個(gè)部分：第一，項(xiàng)目建設(shè)資金預(yù)算情況;第二，項(xiàng)目建設(shè)論證報(bào)告：包括項(xiàng)目申請(qǐng)的政策依據(jù)、項(xiàng)目實(shí)施的現(xiàn)實(shí)意義、項(xiàng)目聚集于解決哪些問(wèn)題等;第三，項(xiàng)目具體內(nèi)容;第四，項(xiàng)目支出明細(xì)預(yù)算;第五，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo);第六，單位審核意見(jiàn)。

（2）細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)算。嚴(yán)格按照2019—2020年政府采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有使用財(cái)政性資金采購(gòu)目錄以內(nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，都必須納入政府采購(gòu)預(yù)算編報(bào)范圍，按照要求編實(shí)編細(xì)、應(yīng)編盡編，全面完整反映單位年度的政府采購(gòu)項(xiàng)目、品目、數(shù)量、金額及資金來(lái)源。

2.3 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

預(yù)算單位應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，保證預(yù)算執(zhí)行的剛性，確保預(yù)算一經(jīng)確定，原則上不做調(diào)整。同時(shí)，可以按季度、半年度和截至當(dāng)年10月底進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度分析，詳盡分析人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度，全面排查分析制約預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要因素，研究提出改進(jìn)措施，列出工作計(jì)劃，建立工作臺(tái)賬，抓好預(yù)算執(zhí)行的各項(xiàng)管理工作。

2.4 完善單位預(yù)算考核制度

單位內(nèi)控部門可以組織由財(cái)務(wù)部門牽頭對(duì)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，考核的內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)不理想的，應(yīng)相應(yīng)減少年度預(yù)算的安排或取消該項(xiàng)目。二是預(yù)算運(yùn)行情況的考核，包括預(yù)算編制是否準(zhǔn)確、及時(shí)、規(guī)范;預(yù)算分析工作是否及時(shí);預(yù)算調(diào)整是否按程序進(jìn)行等。對(duì)定性指標(biāo)的考核，可以采取打分法，根據(jù)單位各部門預(yù)算執(zhí)行情況，由考核主體打分。對(duì)預(yù)算的考核是一種動(dòng)態(tài)考核和綜合考核，單位可以在特定預(yù)算期間的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中和完成后適時(shí)進(jìn)行考核。

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