土地管理現(xiàn)狀和提高土地利用水平的思路分析

張曉

摘要：土地是人類發(fā)展、生存的根本，在現(xiàn)代社會的地位日益提高。無論是城市還是農(nóng)村，都在對土地管理制度進(jìn)行完善和優(yōu)化，以提高土地利用率。但是，受傳統(tǒng)理念、制度的影響，當(dāng)前的土地管理仍存在不足，造成土地資源浪費，影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對此，文章從土地管理現(xiàn)狀著手，對提高土地利用水平的方法進(jìn)行探討，以期能為相關(guān)人員提供幫助。

關(guān)鍵詞：土地管理;現(xiàn)狀;土地利用水平;方法

土地是工程項目建設(shè)的前提，其利用水平不僅影響著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，也影響著可持續(xù)目標(biāo)的實現(xiàn)?；诖?，土地資源管理部門要充分了解土地管理的必要性，認(rèn)真梳理、分析土地管理的現(xiàn)狀，同時提出針對性的改進(jìn)策略，使土地管理更加高效、科學(xué)，切實提高土地利用水平，緩解資源、發(fā)展間的矛盾。

一、土地管理的內(nèi)涵

所謂土地管理，是指國家為調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督、組織土地開發(fā)利用，保護(hù)土地資源，而采取的法律、行政、技術(shù)等措施。其內(nèi)容為：建立完善的土地法規(guī)體系;按照國家的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計土地分布、數(shù)量，及各部門的利用情況，及時反映土地在地類、質(zhì)量等方面的變化，定期更新統(tǒng)計數(shù)據(jù);劃分地界，明確權(quán)屬，做好土地權(quán)屬的登記工作;審批城市建設(shè)用地，合理分配土地;制定土地利用規(guī)劃，編制城市建設(shè)用地的控制指數(shù)，查處違法占地的行為。

為合理使用土地資源，我國創(chuàng)建了土地資源管理部門，希望該部門通過職權(quán)和相關(guān)政策，制止不合理使用土地的現(xiàn)象，保障土地規(guī)劃的科學(xué)性，提高利用率。

二、土地管理的重要意義

（一）促進(jìn)城市化進(jìn)程發(fā)展

隨著工業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，越來越多的土地用于項目建設(shè)中，這是導(dǎo)致土地資源緊缺的重要因素。現(xiàn)階段，多數(shù)企業(yè)僅重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視土地資源的保護(hù)，嚴(yán)重阻礙當(dāng)?shù)匕l(fā)展。部分地區(qū)即便缺乏詳細(xì)的規(guī)劃，也著手建設(shè)設(shè)施，甚至占用耕地，破壞生態(tài)平衡?？梢姡龠M(jìn)城市化進(jìn)程，就要重視土地管理，采用各種舉措提高土地利用率，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做好準(zhǔn)備。

（二）保證糧食安全

隨著工廠數(shù)量增加，用來種植糧食的土地越來越少，很多農(nóng)民為了提高生活水平，開始到城市打工，導(dǎo)致農(nóng)村人口逐漸減少。調(diào)查顯示，隨著生活質(zhì)量的提升，糧食需求量日益增加，雖然國內(nèi)耕地復(fù)種指數(shù)得以提升，但是并不能完全解決糧食緊缺的問題。另一方面，我國領(lǐng)土面積廣闊，糧食耕種地區(qū)占地小，多數(shù)地區(qū)因地質(zhì)、氣候等因素，無法種植糧食。這種情況下，加強(qiáng)土地管理非常重要，既能夠提高土地的利用水平，又能夠為國家提供糧食。

（三）維持社會和諧發(fā)展

土地還能滿足農(nóng)村人口的生存需求。若耕地面積減小，就會影響到農(nóng)民生活。當(dāng)前，國內(nèi)很多地區(qū)由于征地動遷，農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，不僅會引發(fā)嚴(yán)重的社會問題，也不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。對此，必須加強(qiáng)土地管理，合理使用土地資源。對于征地動遷工作，相關(guān)部門要切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，公正處理，以免影響社會的和諧、穩(wěn)定。

三、土地管理的現(xiàn)狀

（一）公民法律意識不強(qiáng)，法律體系不健全

公民法制觀念不強(qiáng)，對土地的緊張趨勢了解不足，未形成依法用地的風(fēng)氣。土地管理法律過于形式化，可行性差;執(zhí)法水平不高，缺乏有效的監(jiān)管，導(dǎo)致非法占地、買賣土地，不按規(guī)定使用、越權(quán)審批等現(xiàn)象頻發(fā)。

（二）管理體系落后

城市化的發(fā)展和推進(jìn)，對土地數(shù)量提出了明確要求，建設(shè)用地增加，土地面積保持不變。土地管理體系仍使用傳統(tǒng)的管理模式，間接增加土地管理、用地需求間的矛盾。當(dāng)前，我國土地管理體系落后，給城市建設(shè)發(fā)展帶來不良影響。另外，項目規(guī)劃、土地管理體系的主體不同，項目規(guī)劃直接由市場經(jīng)濟(jì)調(diào)控，土地管理體系則由政府制定，且滯后于項目規(guī)劃，降低土地管理效率。

（三）缺乏科學(xué)的管理規(guī)劃

現(xiàn)階段，我國的土地使用缺乏針對性的管理體系，部分地區(qū)對土地的使用過于分散和浪費，無論是政府部門，還是開發(fā)商，都缺乏土地集約管理意識。少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)甚至將土地消耗，作為增加經(jīng)濟(jì)收入的手段，此做法不僅損害農(nóng)民利益，也會加劇農(nóng)民、城市發(fā)展間的矛盾。此外，部分地區(qū)肆意開發(fā)土地，以犧牲環(huán)境為代價，謀求自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，此現(xiàn)象的成因是缺乏土地管理規(guī)劃，無法指導(dǎo)土地資源的使用。

土地管理不是單一的工作，需要在工作開展前制定前期規(guī)劃。然而，當(dāng)前的土地管理管理缺乏法律法規(guī)，工作人員思想落后，管理體系不完善，導(dǎo)致土地管理缺乏前期規(guī)劃。由于前期規(guī)劃不科學(xué)、不系統(tǒng)，出現(xiàn)管理無序問題，即便工作人員能夠快速完成基礎(chǔ)工作，但是對于土地利用規(guī)模擴(kuò)大、新項目等情況，沒有任何規(guī)程和依據(jù)，降低管理效率和利用水平。而且，土地管理中只重視眼前利益，不考慮長遠(yuǎn)效益，導(dǎo)致土地利用不合理。

（四）缺乏約束機(jī)制

土地管理工作約束機(jī)制的缺乏是一個重要問題，其原因為：管理人員思想落后，管理模式陳舊，不了解土地管理約束的重要意義。這種問題產(chǎn)生的后果是無法落實和保證土地管理的權(quán)威性，使新建項目受到制約。同時，也無法協(xié)調(diào)各項管理工作，造成管理質(zhì)量缺失，激化土地開發(fā)、利用間的矛盾。

（五）信息化水平低

土地管理信息化水平低，也是當(dāng)前土地管理中的常見問題。在計算機(jī)技術(shù)作用下，可簡化管理工作，優(yōu)化各種資源，幫助工作人員統(tǒng)籌工作。在當(dāng)前的管理工作中，很多員工仍使用舊技術(shù)，未完全掌握新的管理技術(shù)，熱成像集成、遙感技術(shù)等未得到應(yīng)用，使得員工只能人工作業(yè)，不但增加工作量，還會在數(shù)據(jù)計算、分析時出現(xiàn)人為失誤，降低管理工作效率，不利于土地利用水平的提高。

四、提高土地利用水平的方法

（一）提高公民的土地法律意識

要想提高農(nóng)民的土地法律意識，就要加強(qiáng)土地利用宣傳教育，幫助其樹立依法用地的觀念。第一，加強(qiáng)國情宣傳教育。向公民介紹我國的基本國情——人多地少，幫助他們樹立合理用地的意識，號召其投入到耕地的保護(hù)中。引導(dǎo)公眾從主人翁角度，參加合理利用土地的活動。第二，加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳。借助公眾平臺，宣傳和土地利用相關(guān)的法律法規(guī)，在加深公民法律法規(guī)認(rèn)知的基礎(chǔ)上，自覺配合政府的土地規(guī)劃。第三，加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展宣傳?；谧訉O后代的發(fā)展，讓公民養(yǎng)成節(jié)約用地的習(xí)慣，形成依法用地的氛圍。

（二）建立健全土地管理體系

為了加強(qiáng)土地管理，相關(guān)部門應(yīng)加大土地管理的宣傳力度，幫助企事業(yè)單位了解土地管理的重要性。構(gòu)建完善的土地管理體系，由于生產(chǎn)活動、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等都處于動態(tài)變化階段，不斷提高對土地管理的要求，所以要完善土地管理體系，為土地管理工作的開展提供支持。完善土地管理體系應(yīng)遵循這樣的原則：第一，緊抓時代發(fā)展的特征，結(jié)合當(dāng)前的管理體系要求，完善土地管理體系。第二，以提高土地利用水平為出發(fā)點，制定符合要求的管理體系。第三，結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源現(xiàn)狀，進(jìn)行系統(tǒng)化、針對性的完善，并將其貫徹到底。

（三）加快土地管理制度建設(shè)

實踐中，政府需要重視土地管理制度的建設(shè)。依據(jù)制度內(nèi)容，重點保護(hù)未開發(fā)的土地，制約濫用土地的行為，嚴(yán)格把控城市的發(fā)展速度。應(yīng)注意，土地資源的開發(fā)利用要和生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，不能為了開發(fā)土地，破壞生態(tài)環(huán)境。另一方面，為保證該制度落到實處，還要完善日常管理制度，組織上級部門考核基層的管理工作，將其納入到政府績效中，保證管理規(guī)劃切實實施。

（四）制定前期規(guī)劃，提高土地利用率

為了解決土地利用與需求間的矛盾，應(yīng)制定完善、系統(tǒng)的土地管理前期規(guī)劃，提高土地資源的利用率。第一，基于前期規(guī)劃，分類劃分土地資源，實現(xiàn)土地利用的長遠(yuǎn)性，保證土地資源的合理使用。第二，了解當(dāng)?shù)氐耐恋匦畔ⅲ涂捎玫耐恋刭Y源，結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展特征，以提高土地利用率為基準(zhǔn)，制定合理的前期規(guī)劃。通過制定前期規(guī)劃，能夠解決土地利用低的問題，確保土地合理用于工程建設(shè)中，滿足人們對土地建設(shè)的要求。此外，前期規(guī)劃的制定，還能提高土地管理工作效率，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要遵循先規(guī)劃、后建設(shè)的原則，加強(qiáng)對土地資源的保護(hù)、利用，充分展現(xiàn)現(xiàn)有土地的價值。實際工作中，需要創(chuàng)新建設(shè)用地的審批方式，實行并聯(lián)審批，簡化審批流程，提高審批效率。開展土地開發(fā)試點工作，拓展建設(shè)用地的空間，確保土地資源滿足需求。保護(hù)重點用地，制定系統(tǒng)性的措施，強(qiáng)化土地調(diào)控，高效管理和使用土地資源。

（六）明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，控制非農(nóng)用地

為了保障耕地占補(bǔ)平衡，需要嚴(yán)格控制非農(nóng)用地。針對城市的建設(shè)和發(fā)展，實行統(tǒng)一的規(guī)劃。把控城市用地的增長速度，使粗放型用地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型?？刂茖徟贫龋岣唛e置土地的使用效率，重視存量土地的盤活。落實耕地紅線制度，保障耕地面積。對于轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的農(nóng)用地，參照兩級政府所下達(dá)的制度。加大基本農(nóng)田的監(jiān)測力度，分級管控，切實保護(hù)農(nóng)田面積。落實土地整改制度，大力開發(fā)耕地，控制企業(yè)的占地面積。重視耕地的復(fù)墾、開發(fā)，盡最大限度的維持耕地面積，實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

五、案例分析

以陜西省蓮湖區(qū)為例，是面積最大的中心城區(qū)，面積約43km2，人口共計74萬人，包括9個街道辦事處、134個社區(qū)。舊城改造期間，土地使用權(quán)屬性質(zhì)復(fù)雜，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了提高土地利用水平，采取以下措施：第一，科學(xué)制定規(guī)劃，提出“兩帶、三線、九里坊”的分區(qū)總規(guī)劃，突出土地利用對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的正性影響。第二，在城中村改造上，采用土地+資金模式、政府主導(dǎo)模式、建設(shè)單位主導(dǎo)模式等，提高土地利用效率，加快舊城改造速度。第三，在企業(yè)搬遷上，獲得中央、省屬單位的理解和支持，推動搬遷改造工程順利實施。第四，完善基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施，營造良好的發(fā)展環(huán)境，包括道路拓寬、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)院和學(xué)校擴(kuò)建等，提高區(qū)域人口的承受數(shù)量。

六、結(jié)語

綜上所述，在現(xiàn)代社會不斷發(fā)展的背景下，人們逐漸意識到土地的重要性，特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)加快的現(xiàn)階段，土地面積直接決定著建設(shè)進(jìn)程。我國的土地管理需要相關(guān)部門從提高公民土地法律意識，明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，健全土地管理體系，構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制等方面，提高土地資源的利用水平，滿足人們生活、生產(chǎn)的用地需求。

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（作者單位：南通天一置業(yè)有限公司）