政府支持下的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展之研究

寧君娥　柳世煜　柳輝林

摘要：農(nóng)民專業(yè)合作社以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代規(guī)范經(jīng)營為手段。以2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》為標(biāo)志，農(nóng)民專業(yè)合作社正式步入了制度化、法制化的道路。在政府的扶持、規(guī)范、調(diào)控作用下，農(nóng)民專業(yè)合作社已由少變多、由小變大，最終實(shí)現(xiàn)由弱變強(qiáng)。面對(duì)新形勢，需要進(jìn)一步發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)合作社健康有序發(fā)展，文章以瀏陽市為例，探討農(nóng)民專業(yè)合作社在政府支持下發(fā)展的政策措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作社;政府;支持;研究;瀏陽市

長期以來，瀏陽市大力發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，大力推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮了重要作用。

一、瀏陽市農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的基本情況、主要做法和成效

（一）瀏陽市農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的基本情況

農(nóng)民合作社發(fā)展迅速，整體數(shù)量多，至2019年5月底全市注冊(cè)農(nóng)民合作社5696家。經(jīng)營范圍廣，從產(chǎn)業(yè)門類來看，涉及種植業(yè)的合作社占54%，包括種植水稻、蔬菜、花卉苗木、水果、藥材等;涉及養(yǎng)殖業(yè)的合作社占31%，包括養(yǎng)殖生豬、雞、黑山羊等;涉及服務(wù)業(yè)等其他行業(yè)的合作社占15%。從行業(yè)業(yè)態(tài)來看，從事生產(chǎn)的合作社占56%，從事加工的占9%，從事服務(wù)的占35%（見表1）。全市入社成員11.1萬人，帶動(dòng)農(nóng)戶7.3萬戶。

（二）政府培育農(nóng)民專業(yè)合作社的主要做法

1. 實(shí)行分類定級(jí)

出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)農(nóng)民合作社實(shí)行分類管理的通知》和《瀏陽市規(guī)范與扶持家庭農(nóng)場農(nóng)民合作社等發(fā)展的實(shí)施辦法》，每兩年進(jìn)行一次分類定級(jí)。2014年首次進(jìn)行合作社分類定級(jí)，全市農(nóng)民合作社劃分為一、二、三、四類。2016年第二次分類定級(jí)，全市評(píng)定一類合作社114家，二類合作社376家。2018年第三次分類定級(jí)，確定全市一類合作社100家，二類合作社389家。瀏陽市307家農(nóng)民合作社獲長沙市定級(jí)，其中AAA級(jí)45家，AA級(jí)128家，A級(jí)134家。結(jié)果應(yīng)用上：一類、二類農(nóng)民合作社和AA及以上農(nóng)民合作社可以申報(bào)市本級(jí)及以上農(nóng)民合作社示范社，其他類別的合作社不予推薦申報(bào)各級(jí)示范社。

2. 開展示范創(chuàng)建

全市國家級(jí)農(nóng)民合作社示范社11家、省級(jí)示范社22家、聯(lián)合社18家。每年重點(diǎn)建設(shè)40家瀏陽市示范合作社、5家長沙市示范合作社、2家省級(jí)示范合作社、1家國家級(jí)示范農(nóng)民合作社和2家土地股份合作社、2家農(nóng)民合作社聯(lián)合社建設(shè)。2016～2018年，扶持示范農(nóng)民合作社164家，每家補(bǔ)助3萬元;示范家庭農(nóng)場100家，每家補(bǔ)助2萬元。扶持資金692萬元。

3. 加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)

一是開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)。對(duì)合作社負(fù)責(zé)人和社員開展種養(yǎng)技術(shù)培訓(xùn)，組織去中國農(nóng)業(yè)大學(xué)等參加培訓(xùn)。三年來共有650名新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負(fù)責(zé)人參加了各級(jí)培訓(xùn)。二是創(chuàng)新賬務(wù)代管。引導(dǎo)組建瀏陽市鴻泰商務(wù)策劃咨詢中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)，代管全市有一定生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民合作社賬務(wù)，500多家農(nóng)民合作社實(shí)行了賬務(wù)代管，促進(jìn)了合作社賬務(wù)規(guī)范化建設(shè)。三是指導(dǎo)服務(wù)。對(duì)農(nóng)民合作社章程和制度不規(guī)范和土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的情況提出建議，提供土地流轉(zhuǎn)合同范本。

4. 實(shí)行動(dòng)態(tài)管理

2018年對(duì)8家國家級(jí)農(nóng)民合作社示范社進(jìn)行了監(jiān)測，對(duì)34家省級(jí)示范社開展清理認(rèn)定工作，對(duì)分類評(píng)級(jí)的農(nóng)民合作社進(jìn)行了動(dòng)態(tài)監(jiān)測。動(dòng)態(tài)監(jiān)測結(jié)果：22家農(nóng)民合作社認(rèn)定為合格省級(jí)示范社，12家省級(jí)示范社認(rèn)定為不合格;2家長沙市AAA級(jí)合作社、10家長沙市AA級(jí)合作社、20家長沙市A級(jí)合作社被監(jiān)測為不合格;96家瀏陽市一類和二類農(nóng)民合作社為不合格。全市1432家農(nóng)民合作社沒有按時(shí)向工商部門報(bào)送年度報(bào)告，被列入經(jīng)營異常名錄。

（三）農(nóng)民專業(yè)合作社所取得的主要成效

1. 參與產(chǎn)業(yè)扶貧，帶動(dòng)了貧困戶脫貧

產(chǎn)業(yè)扶貧的方式主要有兩種形式：一是帶動(dòng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民合作社直接幫扶貧困戶發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)，負(fù)責(zé)對(duì)貧困戶進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)，為貧困戶提供蔬菜種子、幼苗和肥料等生產(chǎn)資料。2018年帶動(dòng)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民合作社有27家，幫扶貧困戶1383戶，產(chǎn)業(yè)扶持資金301.7萬元。二是吸納貧困戶就業(yè)。2018年32家農(nóng)民合作社參與就業(yè)扶貧，發(fā)放工資324.8萬元。

2. 開展社會(huì)化服務(wù)，降低了生產(chǎn)成本

一是合作社根據(jù)社員的生產(chǎn)計(jì)劃，統(tǒng)一為社員采購所需要的種子、化肥、農(nóng)藥、設(shè)備等，實(shí)行批量采購。二是提高生產(chǎn)效率，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社，開展代耕地、代育秧、代機(jī)插、代病蟲防治、代收割、代烘干等“六代服務(wù)”，提高社會(huì)化服務(wù)程度，解決農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺問題。專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)組織602家，2018年完成專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)面積578.67km2，共減少農(nóng)藥用量33.60t，占總量15%，提高防治效果10%，增加經(jīng)濟(jì)效益3696萬元，降低了生產(chǎn)成本，減輕了農(nóng)業(yè)面源污染，保護(hù)了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

3. 發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提高了土地利用率

實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，有效地解決了農(nóng)村土地拋荒與用地需求緊缺現(xiàn)象并存的矛盾。解除了部分農(nóng)戶因農(nóng)轉(zhuǎn)非、外出經(jīng)商務(wù)工等，無力耕種原有土地的煩惱;同時(shí)滿足了部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擴(kuò)大特色種養(yǎng)面積、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的要求，從而“放開了掙錢的，穩(wěn)住了種田的”。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中，土地耕作從散戶經(jīng)營的一季稻為主轉(zhuǎn)變?yōu)榈居?、稻稻、稻菜等多季，耕地?fù)種指數(shù)成倍提升，土地資源得到充分利用，農(nóng)作物產(chǎn)量大幅增加。全市經(jīng)營面積2.00km2以上的5家、0.67km2～2.00km2的16家、0.33km2～0.67km2的37家，全市規(guī)模經(jīng)營占比35%。

4. 加速產(chǎn)業(yè)集聚，調(diào)優(yōu)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整中起主導(dǎo)作用。在水稻種植方面，以北區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)北盛、永安、淳口、沙市為主，種植0.07km2以上的生產(chǎn)大戶90%成立了合作社。北盛鎮(zhèn)的眾益農(nóng)機(jī)服務(wù)專業(yè)合作社種植水稻2.00km2。在蔬菜種植方面，蔬菜種植集聚區(qū)的官渡、沿溪、古港、達(dá)滸、普跡等鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立蔬菜合作社共246家，種植蔬菜19.33km2，產(chǎn)量21.70萬噸，產(chǎn)值達(dá)43.50萬元。水果種植集聚區(qū)大圍山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立水果合作社135家，種植水果20.67km2，產(chǎn)量1.50萬噸，產(chǎn)值達(dá)1.80億元。西區(qū)的養(yǎng)豬大鎮(zhèn)鎮(zhèn)頭、葛家等養(yǎng)殖生豬的合作社共120家，年出欄生豬120萬頭，產(chǎn)值達(dá)15億元。

5. 推廣新技術(shù)新品種，增加了農(nóng)業(yè)效益

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)揮設(shè)施和技術(shù)等優(yōu)勢，采取集約經(jīng)營，比較完善的設(shè)備設(shè)施，較高的生產(chǎn)技術(shù)，應(yīng)用新品種和新技術(shù)，農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量與品質(zhì)有較大提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對(duì)效益明顯提高。沙龍村萬畝蔬菜示范區(qū)，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，種植大棚蔬菜，提早上市填補(bǔ)淡春蔬菜空缺，通過調(diào)控光、水、肥、溫度、濕度，減少病蟲害的發(fā)生，減少農(nóng)藥和化肥的使用量，生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量更好，更安全，價(jià)格也更高，耕地每666.67m2產(chǎn)值由以前農(nóng)戶散戶種植水稻的2000元左右提升到現(xiàn)在的10000元以上。

二、瀏陽市農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中存在的制約因素

瀏陽市農(nóng)民合作社發(fā)展很快，分布很廣，但總體質(zhì)量不高。普遍存在產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、經(jīng)營不規(guī)范的問題。

（一）進(jìn)入門檻不高，缺乏退出機(jī)制

合作社注冊(cè)門檻低，合作社只需5個(gè)以上成員提供身份證和戶口本，就可全權(quán)辦理登記相關(guān)事宜。退出動(dòng)力機(jī)制缺乏，農(nóng)民合作社一般不會(huì)主動(dòng)到工商部門辦理注銷登記。按照合作社法規(guī)范經(jīng)營運(yùn)作的僅占三分之一左右，一半左右的合作社實(shí)際上是家庭農(nóng)場或者是合伙農(nóng)場。

（二）產(chǎn)業(yè)鏈延伸短，產(chǎn)品產(chǎn)值低廉

從目前農(nóng)民合作社的經(jīng)營效果看，有60%處于無利潤或虧損的狀況，多數(shù)合作社只是進(jìn)行農(nóng)業(yè)初級(jí)生產(chǎn)，產(chǎn)品加工很少，初級(jí)產(chǎn)品價(jià)值低，難以做大做強(qiáng)。

（三）資格不被認(rèn)同，融資貸款困難

合作社法人資格不被認(rèn)同，合作社融資困難。由于合作社資產(chǎn)歸全體社員所有，合作社法人與公司企業(yè)法人資格存在差異，金融機(jī)構(gòu)不予承認(rèn)。又由于合作社缺少必要的抵押物，金融機(jī)構(gòu)只對(duì)合作社成員個(gè)人貸款，不對(duì)合作社貸款，合作社融資貸款難。

（四） 發(fā)展遇到瓶頸，難以取得突破

農(nóng)業(yè)用地矛盾突出，發(fā)展遇到“瓶頸”和障礙。合作社的產(chǎn)品初加工、倉儲(chǔ)、設(shè)施設(shè)備等均需要建設(shè)用地，按照有關(guān)文件規(guī)定附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模5%以內(nèi)，國土部門在審批農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地時(shí)，占用耕地的一般不批準(zhǔn)，合作社的正常生產(chǎn)用地需求無法滿足，導(dǎo)致合作社難以做大做強(qiáng)。

三、政府支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的措施

（一）開展“空殼社”清理

目前，瀏陽市經(jīng)營異常名錄的農(nóng)民合作社有1432家，給合作社整體社會(huì)形象造成不利影響。2019年中央農(nóng)辦等部門和湖南省開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項(xiàng)清理工作，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民成員不夠五戶（個(gè)）、無實(shí)質(zhì)性生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、因經(jīng)營不善停止運(yùn)行、涉嫌以合作社名義騙取套取國家財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和項(xiàng)目扶持資金、從事非法金融活動(dòng)以及有群眾舉報(bào)的其他違法違規(guī)線索的六類合作社開展清理。在清理空殼社工作中，要加強(qiáng)合作社規(guī)范化建設(shè)，指導(dǎo)農(nóng)民合作社完善規(guī)章制度，加強(qiáng)民主管理，嚴(yán)格依法辦社，恪守合作社宗旨原則。督促指導(dǎo)合作社按時(shí)完成年度報(bào)告，提高資信能力。繼續(xù)開展合作社分類定級(jí)和示范社監(jiān)測。

（二）加大財(cái)政扶持力度

瀏陽市每年財(cái)政安排200萬元扶持農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場發(fā)展。一是支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體注冊(cè)農(nóng)產(chǎn)品商標(biāo)，開展“三品一標(biāo)”認(rèn)證和知名品牌創(chuàng)建。二是支持建立農(nóng)民合作社聯(lián)合社，鼓勵(lì)農(nóng)民合作社入股或興辦龍頭企業(yè)，培育發(fā)展一批示范農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。三是支持財(cái)政資金特別是扶貧資金量化到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶后，自愿參股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營。四是支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展中產(chǎn)生的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，優(yōu)先予以培植和扶持。

（三）加強(qiáng)融資貸款支持

一是制定《瀏陽市新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款保證保險(xiǎn)工作實(shí)施方案》，在保留原有500萬貼息基金基礎(chǔ)上，由農(nóng)業(yè)銀行與湖南農(nóng)信擔(dān)保公司共同實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款工作。二是創(chuàng)新適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資的金融產(chǎn)品，推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，允許利用廠房、生產(chǎn)大棚、漁船、大型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)保單進(jìn)行抵押貸款，鼓勵(lì)使用成員聯(lián)保、訂單質(zhì)押、成員入股收益權(quán)質(zhì)押等擔(dān)保抵押方式，為農(nóng)民合作社提供貸款擔(dān)保。

（四）推行土地合作經(jīng)營

土地是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，發(fā)展土地合作經(jīng)營有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簡化土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，降低土地成本。繼續(xù)引導(dǎo)農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股組建土地合作社，實(shí)行土地經(jīng)營權(quán)合作，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，基本完成“一村一社”建設(shè)任務(wù)，全市土地合作經(jīng)營面積達(dá)到400.00km2以上，占承包耕地面積的70%以上。

（五）設(shè)法解決用地問題

支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依法依規(guī)盤活現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合建或與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共建倉儲(chǔ)烘干、晾曬、保鮮、農(nóng)機(jī)庫棚等農(nóng)業(yè)設(shè)施，節(jié)約用地。統(tǒng)籌安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展所需建設(shè)用地。

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（作者單位：寧君娥，瀏陽市荷花街道農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站;柳世煜，吉首大學(xué);柳輝林，瀏陽市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所）