縣級行政事業(yè)單位實施新政府會計制度的困境與對策

彭澎

摘要：縣級行政單位作為重要的新政府會計制度執(zhí)行主體，存在會計人員素質不高、“雙報告”體系不完善、實務操作趨于復雜和工作量大等問題。在全面深化改革的背景下，以新政府會計制度改革為契機，梳理縣級行政事業(yè)單位實施新會計制度存在的問題，提出推進會計隊伍建設、規(guī)范會計操作、加快財務系統(tǒng)開發(fā)和系統(tǒng)化建設以及完善綜合財務報表體系等建議，這對于順利完成新舊制度銜接過渡，全面提升政府會計財務與預算管理水平具有關鍵意義。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;新政府會計制度;困境;對策

一、新政府會計制度基本內涵

政府會計，在我國主要包含預算會計與財務會計兩大部分，具體是指對政府部門的財務狀況、現金流量、預算執(zhí)行等方面進行連續(xù)全面地核算、監(jiān)督、報告的一種經濟管理活動。政府會計制度，是就如何對政府部門財政收支進行全面而準確地記錄與整理的具體程序和操作方法。本文所指新政府會計制度，是指2017年10月由財政部頒發(fā)的《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》中所述內容。

（一）執(zhí)行主體

顧名思義，新政府會計制度的執(zhí)行主體主要涉及各級政府、各級部門與各級單位，具體來說包括各級財政部門、以及與本級財政部門的預算撥款有間接或者直接關系的各類國家機關、社會團體和事業(yè)單位等。

縣級各行政事業(yè)單位是指縣市區(qū)一級政府的財政局，及與財政局有預算撥款關系的各行政主管部門和各事業(yè)單位，例如：民政局、衛(wèi)健局、人設局、學校等?？h級政府是落實惠民惠農政策的關鍵一環(huán)，是促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要力量，更是進行深化改革、落實會計制度改革的不可或缺的部分，作為財政資金的使用者、監(jiān)督者和管理者，是新政府會計實施不可缺少的關鍵主體。

（二）發(fā)展歷程

為適應全面深化改革，滿足政府會計核算日趨精細且會計業(yè)務愈加復雜的需要，我國政府會計制度改革勢在必行。2014年我國首次提出《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，意味著我國政府會計基礎由原始單一的收付實現制向權責發(fā)生制綜合報告制度轉變;2015年財政部《政府會計準則——基本準則》，于2017年1月1日起實施，并接連頒布公共基礎設施、固定資產、存貨等多項政府會計具體準則，細化地規(guī)范了政府會計各項相關要素，對各單位的報表編制、列報也提出了更高要求;在政府會計改革的有序推進中，新政府會計制度實施時機成熟，我國財政部在2017年10月份頒發(fā)印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，同時廢止《行政單位會計制度》《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準測》等十多種舊會計政策，提出先試點再全面貫執(zhí)行的方案，由點及面逐步實施。2019年1月1日起在全國范圍內啟用新政府會計制度，標志政府會計制度改革的全面鋪開與落地。

（三）主要內容

新政府會計制度在主體、內容和形式上實現了核算體系的統(tǒng)一。新政府會計制度不再區(qū)分事業(yè)單位、行政單位和其他，通過新增會計科目、調整收支分類等方法對全國上下的會計制度進行整合，如新增資產基金科目、調整資產負債核算等，很大程度上規(guī)范了我國會計核算體系，有利于政府會計標準化，實操性更是大有提升。

新政府會計制度在實際操作中，要求實現“雙基礎、雙功能、雙報告”的功能。首次提出平行記賬的概念，對政府各部門的部分經濟活動做“雙分錄”核算，通過以權責發(fā)生制為基礎對經濟活動進行財務核算，同時對已納入預算管理并涉及現金收支的經濟活動，還要相應做預算會計分錄，其中預算會計分錄使用收付實現制原則。此外在會計年度結束后，應當根據財務會計核算出具財務報告，以及預算收支情況為基礎出具決算報告。

二、縣級行政事業(yè)單位實施新政府會計制度的必要性

新政府會計制度的定制與落實，是我國在探索會計改革史上的里程碑。縣級行政事業(yè)單位在財政資金的使用過程中，執(zhí)行新政府會計制度能夠降低財務風險，提高資金使用效率;對于上級管理部門，統(tǒng)一的制度和體系有利于財務報表信息的可比性和真實性，能夠提高財務管理水平;對于資金的受益者來說，如人民群眾，新會計制度比以往披露的信息更全面和公開透明，也更能實現有效的監(jiān)督。

（一）滿足縣級行政事業(yè)單位的經濟活動

縣鄉(xiāng)兩級政府是我國的基層政府，隨著國家政策向基層傾斜，以及基層經濟的快速發(fā)展，縣級財政部門的財力明顯上升。從收入的角度來說，不論是上級轉移支付還是本級財政收入，收入的增加會帶來經濟活動的同步增加，即支出的增加與支出的細化;從資金監(jiān)督的角度來說，資金量越大，風險點就越多，完善的會計制度和合理的核算體系是資金規(guī)范使用的基本前提。因此經濟活動的日趨繁多與復雜，使得原本單一的、各地各部門分割的會計制度不再適用，新政府會計制度應運而生。

（二）理清縣級行政事業(yè)單位的資產負債

縣級行政事業(yè)單位在資產負債的清理、計量、核算等方面以及應對風險的能力上，明顯弱于上級政府部門。過去縣級行政事業(yè)單位的會計核算體系以收付實現制為原則，雖然操作簡單但并不能全面反映政府部門政府采購、資產負債、收支結余等真實情況。例如常見的固定資產的會計處理中，一般在購買時直接一次性計入費用類，在使用過程中不計其折舊，也不考慮受益期，使得年末報表上固定資產金額與實際并不匹配;而在負債方面，收付實現制只體現需要貨幣償還的部分，并沒有對預計負債進行測算與披露，這樣會導致低估負債，高估財政結余，增大財務風險。

（三）促進縣級行政事業(yè)單位財務報表體系的真實性與可比性

縣級行政事業(yè)單位，正如常言所說的“上有政策，下有對策”，在資金的處理往往存在較大的“自由”操作空間，在會計核算上比較隨意，在規(guī)范性上往往不如企業(yè)或者上級部門。如果在統(tǒng)一的政府會計制度基礎上，財務會計與預算會計通過平行記賬法相互銜接，通過標準化的科目設置和指導性的會計處理，縣級行政事業(yè)單位核算的可操作性受到約束，有利于提升會計核算的質量，確保會計目標的一致性，從而保障了“雙報告”內容的真實合法性和可比性。

三、縣級行政單位實施新政府會計制度的困境

（一）會計人員的素質不高

會計人才的綜合素質與業(yè)務能力往往決定了工作完成的質量。事實上在縣級行政事業(yè)單位中，會計人員缺乏、業(yè)務能力低下、學習觀念不強是“通病”。如今按照中央部署，全面實施新會計制度，對于縣級各行政事業(yè)單位來說，確實是一個巨大的挑戰(zhàn)。

一是縣級行政事業(yè)單位會計人才缺乏。相對于城市而言，基層對于人才的吸引力歷來都明顯不足。再者，會計部門雖然是各個單位的必備崗位，“掌握”單位的經濟大權，但在單位內部處于“弱勢”崗位，相比于組織、黨建等崗位，難以出眾，被提拔概率小。既不能靠有利的外部環(huán)境招到會計人才，又不能依靠內部激勵留住會計人才，縣級行政事業(yè)單位會計隊伍建設動力不足。一方面由于會計政策與時俱進，財務管理日趨精細化，另一方面會計人才缺乏，新鮮“血液”注入不夠，縣級行政事業(yè)單位會計改革工作陷入難以推動的局面。

二是縣級行政事業(yè)單位的會計人員業(yè)務能力還有待提升。從意識形態(tài)來說，正確的意識對于工作具有推動作用，由于會計崗位屬于業(yè)務崗，變動小，加之體制內工作多年，生活較穩(wěn)定且競爭小，往往會出現職業(yè)倦怠，因此縣一級單位的會計人員存在學習觀念不強、熱情不夠甚至根本不學的現象;從學歷和年齡層次來說，縣級行政事業(yè)單位和市級及以上部門相比，會計人員年齡和學歷都沒有優(yōu)勢，年齡偏大，高層次會計人才極少，容易出現電腦軟件使用吃力、會計學習的接受能力不足的情況;從組織培訓來說，縣級政府部門財務培訓開展較少且多流于形式，對財務會計的培訓重視不夠、經費投入少、培訓形式老套、培訓后未進行考核等都將導致培訓停留在表面，達不到預期效果。

（二）新舊銜接階段會計實務操作問題突出

會計制度新舊接替往往會暴露很多現實問題。第一，會計工作逐漸細化、復雜化，銜接有壓力。在過去縣級各單位的會計工作只需要采用收付實現制，沒有要求加入權責發(fā)生制、也不需要進行雙分錄處理，處理相對簡單，所以對會計軟件要求、外部硬件配備及人才素質都要求不高，例如很多單位還有許多會計人員不僅專業(yè)相差甚遠、甚至沒有會計從業(yè)證，本身就沒有受過財務方面系統(tǒng)的學習，在銜接轉換時期，會計工作會力不從心，甚至產生抵觸情緒。第二，新政府會計制度中有部分規(guī)定不夠具體明確，會計人員在執(zhí)行中不好界定與把握。比如規(guī)定中提到一般采用收付實現制，部分經濟事項應當按照權責發(fā)生制，但是具體如何選擇卻沒有指導性的說明。另外新規(guī)定中變動較大的固定資產方面，對于折舊年限和折舊方法都沒有規(guī)定很統(tǒng)一，也沒有給出建議的區(qū)間范圍，而是由單位自行決定，這使得會計操作中可自由量裁的權利變大，在操作中不好把握。

（三）雙會計報告更加細致復雜，工作量增大

對于“雙報告”報表體系要求，會計工作的量與質都顯著上升。其中財務報告要求深度披露縣級行政事業(yè)單位的資產負債、收入費用等情況，真實反應單位的運行情況和整體財務狀況，并需要做附注工作。另外要求預算會計、財務會計二者之間既要適當分離又需相互銜接，使得決算報告工作也趨于精細復雜?？傊?，“雙報告”的提出對于清理縣級各行政事業(yè)單位資產負債、增加政府資金使用的透明度、加強財務管理和監(jiān)督的效果顯著。但同時也極大地增加了行政事業(yè)單位會計工作的復雜性和會計人員的工作量，尤其是在摸索階段，對于報告的形式、內容不能以以往經驗和其他國家經驗做參考，若沒有統(tǒng)一的指導或模板參考，結果會千差萬別，因而無法實現報表信息的真實性以及可比性。

四、縣級行政事業(yè)單位實施新會計制度的對策

（一）推進縣級行政事業(yè)單位的會計隊伍建設

重視會計人才的驅動作用。新政府會計制度改革中，在全新的會計知識體系前，難免會在處理或操作中遇到無法預計的問題，尤其是縣級各單位，作為執(zhí)行主體，可求助資源和途徑較少，完全依靠過去會計人員的知識儲備難以應對。因此縣級行政事業(yè)單位：一是要引進會計人才。如今的會計制度在會計基礎、核算方法、報告披露等方面都有較大的變化，引進會計人才成為必要。特別是經濟基礎較薄弱、信息化發(fā)展程度不高的縣級各單位，為保證新政府會計制度改革的順利完成，要加大力度引進會計人才。二是完善財務培訓制度。財務培訓有很強指導性，能夠集中解答會計政策問題以及解決實務中部分操作問題?？h級行政事業(yè)單位要加大財政投入多開展財務培訓，豐富培訓形式，完善考核制度，全面提升本縣級各財務會計人員的業(yè)務素質。三是營造主動學習的氛圍。重視財務工作、尊重會計人才，引導會計工作人員主動學、帶頭學，運用最新技術、最新方法解決新會計制度改革中的難題。

（二）規(guī)范縣級行政事業(yè)單位的會計操作

縣級行政事業(yè)單位要結合當地實際，制定細化、有指導意義的相關文件?？h級各行政事業(yè)單位要樹立改革意識，加強區(qū)域內外的交流學習，促進改革落到實處;統(tǒng)一區(qū)域內會計口徑、計量標準、報表形式等方面，簡化會計實務操作;全面應用細化、調整后的會計科目，確保會計工作處理正確合理;提供標準化的操作實例，較少會計處理隨意、處理錯誤等現象。以此為契機，清理資產負債、規(guī)范會計操作、梳理單位賬務，進而降低財務風險，提高財政資金管理水平，推動本縣區(qū)域的新政府會計制度改革。

（三）完善“雙報告”報表體系

“雙報告”的要求與政府會計管理走向高效透明相互影響。為實現執(zhí)行“雙報告”財務綜合報表的預期目標，需要嚴格執(zhí)行新政府會計制度中各項要求，運用“雙分錄”進行平行記賬，做好會計計量、核算基礎工作和必要信息的披露工作。完善“雙報告”報表體系，要分階段推進，在過渡階段要對縣級行政事業(yè)單位要有容錯性，鼓勵單位會計人員在操作中糾錯、提建議、有創(chuàng)新，待穩(wěn)定階段形成指導性文件，完成新政府會計制度中最后一環(huán)節(jié)的貫通。

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