污水處理績效審計研究

劉軍偉

摘要：污水處理績效審計作為環(huán)境績效審計的子項，是指審計部門通過經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評價指標(biāo)，對政府或者企業(yè)等負(fù)有環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體在污水處理效果上所進(jìn)行的綜合評價。近些年來，我國的空氣、土地、水源都遭到了非常嚴(yán)重的破壞，尤其是水資源，更是受到來自工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等方方面面的污染，給人們的健康生活帶來了巨大的負(fù)面影響。意識到水污染問題的嚴(yán)重性后，我國政府開始對污水問題進(jìn)行大量人力物力的投入，而要使政府的污水處理投入能夠發(fā)揮更大的效用，就必須充分的發(fā)揮審計機(jī)關(guān)的作用，需要建立完善的政府環(huán)境績效審計評價體系，運(yùn)用完善的環(huán)境績效審計評價體系對污水處理進(jìn)行績效審計工作，以提高污水處理的效率和達(dá)到污水處理的效果。

關(guān)鍵詞：績效審計;研究

一、污水處理績效審計的理論依據(jù)

（一）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論是針對原來的國民生產(chǎn)總值理論而提出的，可持續(xù)發(fā)展理論比原來的國民生產(chǎn)總值理論具有進(jìn)步性和持續(xù)性。可持續(xù)發(fā)展理論是指，在滿足當(dāng)代人發(fā)展的需求的同時，要對資源、環(huán)境等進(jìn)行保護(hù)，不對后代人發(fā)展造成效益損失的一種先進(jìn)的理論?？沙掷m(xù)發(fā)展理論在污水處理績效審計理論依據(jù)中占最重要的地位，也是污水處理績效審計首先要堅持的原則。在對污水進(jìn)行處理時，依據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，要考慮到社會、環(huán)境、效益三方面的因素。不能在污水處理的同時，造成其他方面的污染，并且要用小的投入，換得大的污水處理成果。

（二）環(huán)境資源價值理論

環(huán)境資源價值理論是由兩部分組成的。環(huán)境管理的資金投入、技術(shù)設(shè)備組成了環(huán)境資源價值的一部分，天然的環(huán)境資源組成了環(huán)境資源價值理論的另一部分。在二十世紀(jì)中葉，由于環(huán)保意識的淡薄，人們沒有意識到盲目的開采資源會對環(huán)境造成無法彌補(bǔ)的創(chuàng)傷。隨著環(huán)境的破壞和環(huán)境資源價值理論的出現(xiàn)，使得人們意識到了在環(huán)境資源中有一大部分屬于不可再生資源，不可再生資源用完之后，便無法在短時間內(nèi)重新出現(xiàn)，是與人們的生活密不可分的財富。而像水資源這種可再生資源，遭到污染后，人們的生活也將受到很大的負(fù)面影響。所以人們開始重視環(huán)境資源的價值，通過對環(huán)境資源的量化，發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）受托責(zé)任理論

該理論指出，接受了某些特定權(quán)利或使用了某些資源的主體（一般是政府和企業(yè)），需要向公眾和有關(guān)政府部門履行環(huán)境管理的職責(zé)。在受托責(zé)任理論產(chǎn)生之前，某些企業(yè)在單純的追求企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益而不顧其對環(huán)境造成的破壞，使得環(huán)境污染的惡果由社會公眾所承受，這是極為公平的現(xiàn)象。所以受托責(zé)任理論應(yīng)運(yùn)而生，目的就是使那些消耗了資源，取得經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)，承擔(dān)對環(huán)境造成污染的責(zé)任，這種責(zé)任由政府來監(jiān)督實施。

（四）新公共管理理論

“管理主義”“企業(yè)型政府”是對新公共管理理論的另一種稱呼，這種新公共管理理論是一種新的行政管理模式，是在國外率先被倡導(dǎo)起來，用來代替?zhèn)鹘y(tǒng)公共行政學(xué)的一種新興理論。新公共管理理論倡導(dǎo)政策的制定和施行應(yīng)該是分開的，要對實施后的效果進(jìn)行準(zhǔn)確的績效審計，理論對責(zé)任和績效的高度重視打造了優(yōu)良的管理環(huán)境及政治環(huán)境，這也是開始進(jìn)行績效審計的開端，也為環(huán)境績效審計的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

二、污水處理績效審計的必要性

（一）水污染嚴(yán)重

根據(jù)央視的調(diào)查指出，全國的31個大型湖泊水質(zhì)有17個被污染;國控的重點湖泊水質(zhì)有四成被污染;十大水系水質(zhì)有一半被污染，在我國主要城市中有接近三分之一的人口的飲用水不達(dá)標(biāo)。這些事實告訴我們，水源被污染的問題十分嚴(yán)重，加強(qiáng)污水處理工作勢在必行。一方面能夠減少污水污染其他干凈的水源，另一方面可以對處理過的污水再利用，節(jié)約水源。

（二）績效審計具有優(yōu)越性

在二十世紀(jì)末，環(huán)境審計被正式地列入到審計的職能之中，在政策上環(huán)境審計得到了支持。對污水處理進(jìn)行績效審計，可以有效的監(jiān)督政府或者企業(yè)對污水投入資金的使用情況以及能夠直觀的反映污水處理的效果。

三、污水處理績效審計存在的問題

任何處于新生階段的事物都是不完善的，它需要一個成長與發(fā)展的過程，環(huán)境績效審計亦然。雖然我國的環(huán)境績效審計吸收了西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)理論成果，但是如何將西方的理論成果與我國的具體實踐相結(jié)合，這需要一個過程，而在這個過程中，便存在著一些問題。

（一）現(xiàn)有審計法律沒有明確環(huán)境績效審計評價體系

評價標(biāo)準(zhǔn)的完善，是環(huán)境績效審計能夠順利進(jìn)行的前提條件，而完善的評價標(biāo)準(zhǔn)的制定，則是需要法律的大力支持。全國人大常委會頒布并從2006年開始實施《中華人民共和國審計法》以及后來的《審計條例》等法律法規(guī)并沒有關(guān)于環(huán)境績效審計的內(nèi)容。這就導(dǎo)致了在實踐中進(jìn)行環(huán)境績效審計的時候，沒有準(zhǔn)確的法律依據(jù)，不同的審計人員在對污水處理進(jìn)行績效審計時，難以對污水處理工作的效果進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)性衡量。

（二）環(huán)境績效審計理論缺少系統(tǒng)性深入研究

良好的理論是保證實踐正確運(yùn)行的前提，要使得污水處理績效審計發(fā)揮更大的價值與作用，就必須對污水處理的績效審計理論進(jìn)行更為深入的研究。由于我國的環(huán)境績效審計理論出現(xiàn)的較晚，其理論的內(nèi)容主要是以西方的環(huán)境績效審計為主。到目前為止，我國尚未形成一個權(quán)威的、健全的環(huán)境績效審理研究理論體系，作為環(huán)境績效審計研究子項的污水處理績效審計，也沒有一個完善的理論依據(jù)。缺乏統(tǒng)一的環(huán)境績效評價方法和體系，對于我國績效審計研究的發(fā)展造成了阻礙。

（三）審計人員的專業(yè)能力有待進(jìn)一步提升。

由于環(huán)境績效審計屬于一個新興的理論，我國的審計部門尚未專門培養(yǎng)環(huán)境績效審計研究的人才，再加上我國傳統(tǒng)的審計只是應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)效益方面，所以現(xiàn)階段我國的審計人員主要是財經(jīng)類專業(yè)的科班出身，這就導(dǎo)致了審計人員不太懂得環(huán)境方面的內(nèi)容。而環(huán)境績效審計工作對審計人員的要求很高，它不僅要求審計人員懂得審計學(xué)和會計學(xué)方面的知識儲備，而且還應(yīng)當(dāng)具備環(huán)境治理方面的知識。但是在目前我國現(xiàn)階段這種具備審計、會計、環(huán)境等專業(yè)在一起綜合人才是非常稀有的，這就造成實踐過程中審計工作人員由于業(yè)務(wù)不熟練而導(dǎo)致在污水處理績效審計過程中的消耗時間長，投入資金大而最終效果不盡如人意的情況。

（四）缺乏有效的監(jiān)管和問責(zé)制度

我國對于環(huán)境保護(hù)工作缺乏有效的監(jiān)管和問責(zé)制度。進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作的單位在不受有效的監(jiān)管時，審計工作很難得到真正的效果，由于環(huán)境保護(hù)是一種持續(xù)性的工作，如果污水處理廠在得知有審計工作人員前來時，便加大對于污水處理的力度，而審計工作結(jié)束后，又減少對于污水處理的投入，導(dǎo)致審計工作很難反映出實際的環(huán)保工作情況。而另一方面，環(huán)保工作在問責(zé)方面也有很大的欠缺，懲罰力度不夠或是沒有對違法亂紀(jì)的關(guān)鍵人物產(chǎn)生影響，所以才會出現(xiàn)這種寧愿被通報也要繼續(xù)超標(biāo)排污的現(xiàn)象出現(xiàn)。

綜上所述，完善法律法規(guī)的制定是污水處理績效審計發(fā)展的重點，讓審計人員“有法可依”，讓被審計單位“違法必究”，讓監(jiān)管部門擁有一套合理的監(jiān)管體系，加強(qiáng)監(jiān)管與問責(zé)力度，杜絕“查我我就干事，查完我就放肆”的現(xiàn)象出現(xiàn)。而另一方面要注重對于審計人員的培養(yǎng)，同時保證質(zhì)與量的提高，才能保證順利的進(jìn)行環(huán)境績效審計工作與制定出合理的法律法規(guī)。

四、政策建議與結(jié)論

基于上述研究結(jié)論，筆者試探索一些可行的政策建議。

（一）完善有關(guān)環(huán)境績效審計的立法

當(dāng)前污水處理績效審計工作所依據(jù)的重要法規(guī)之一就是水污染防治法與各省市的地方水污染防治相關(guān)條例。要真正的做好污水處理績效審計工作，不僅要對重要依據(jù)之一的水污染防治方面的法律進(jìn)行完善，還需要對污水處理績效審計進(jìn)行專門的法律立法，建立一個完整的污水處理績效審計的法律法規(guī)體系，規(guī)定好進(jìn)行審計工作的各個部門的相關(guān)工作，才能避免權(quán)責(zé)交叉問題，使相關(guān)審計工作在各方面得到完善。

（二）完善環(huán)境績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)的體系

要順利地進(jìn)行環(huán)境績效審計，科學(xué)的環(huán)境績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)必不可少。在認(rèn)真梳理國家審計關(guān)于環(huán)境績效審計成功案例并加以研究，明確環(huán)境績效審計評價指標(biāo)的選取原則。評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性和相關(guān)性和持續(xù)性。在涉及到污水處理的績效審計時，應(yīng)當(dāng)明確污水處理的規(guī)劃、決策、建設(shè)和運(yùn)營等多方面相關(guān)聯(lián)的事務(wù)，將“可持續(xù)發(fā)展”理念深入貫徹落實到評價指標(biāo)體系。如果在評價指標(biāo)的選取上就是不科學(xué)的，那么在進(jìn)行環(huán)境績效審計的時候?qū)绮诫y行。

（三）提升審計工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

審計工作人員的素質(zhì)是決定整個績效審計工作能否成功的關(guān)鍵，制度的設(shè)定再成功，而執(zhí)行的人員達(dá)不到相應(yīng)的水平，將會影響績效審計的效果，所以必須要對審計工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出較高的要求。一方面加大審計人員后續(xù)教育培訓(xùn)力度，積極開展審計相關(guān)的新技術(shù)理論與審計實踐研究，通過網(wǎng)絡(luò)授課、集中授課等多種方式開展培訓(xùn)，傳授實戰(zhàn)方法，對從事環(huán)境績效審計人員進(jìn)行脫產(chǎn)培訓(xùn)。另一方面定期對審計工作人員的工作能力和業(yè)務(wù)水平進(jìn)行考核。應(yīng)當(dāng)將考核的結(jié)果，作為審計工作人員獎懲的一個標(biāo)準(zhǔn)。對于考核優(yōu)秀的審計工作人員，在提拔任命與評優(yōu)評獎的過程中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮，對于考核不合格的審計工作人員，應(yīng)該給予口頭警告。

環(huán)境績效審計在環(huán)境保護(hù)處理方面有著天然的優(yōu)勢，對于污水處理效果有很好的監(jiān)督和促進(jìn)作用。但是由于我國的環(huán)境績效審計剛剛起步，相比其他國家來說還處于最初級的階段，可能存在著績效審計法律不健全、績效審計體系不完善等缺點。但是隨著時間的推移與社會的發(fā)展，相關(guān)法律的制定一定會愈加完善，環(huán)境績效審計體系也會越來越完善和健全。