美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)的動(dòng)向、特征及影響：2017—2020年

郭永虎 熊小艷

摘??要：美國第115—116屆（2017—2020年）國會(huì)干涉中國新疆事務(wù)的立法活動(dòng)進(jìn)入一個(gè)新階段，呈現(xiàn)出新特征：一是涉疆法案數(shù)量急劇增多，二是涉疆立法活動(dòng)進(jìn)入新的階段，三是涉疆立法主題和訴求更加明確，四是更加強(qiáng)調(diào)涉疆法案的干涉力度和可操作性，五是核心議員在推動(dòng)涉疆立法方面的作用凸顯。美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)的主要訴求是打著所謂人權(quán)問題的幌子強(qiáng)勢介入新疆事務(wù)，并對(duì)新疆維穩(wěn)人員和部分涉疆企業(yè)提出制裁措施。美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)對(duì)中國新疆地區(qū)穩(wěn)定帶來一定破壞作用，涉疆制裁也將對(duì)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、人員以及部分企業(yè)產(chǎn)生一定負(fù)面影響。美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)還在國際上引起了負(fù)面的連鎖反應(yīng)，不僅助長了海外涉疆反華活動(dòng)氣焰，而且對(duì)中國國家形象產(chǎn)生了消極影響。我國相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)、個(gè)人要提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，有效應(yīng)對(duì)美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)的影響。

關(guān)鍵詞：美國國會(huì);新疆;特朗普;中美關(guān)系

中圖分類號(hào)：D871.2 ??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ??文章編號(hào)：2096-3378（2020）05-0052-08

涉疆問題關(guān)涉中國領(lǐng)土與主權(quán)完整，關(guān)涉中國核心利益。美國是干涉中國新疆事務(wù)最主要的外部因素，而美國國會(huì)又是干涉新疆事務(wù)最活躍的主體之一。自特朗普上臺(tái)以來，美國國會(huì)通過立法活動(dòng)干涉新疆事務(wù)的頻率和力度為中美建交以來所罕見。第115—116屆國會(huì)期間（2017—2020），美國國會(huì)針對(duì)中國新疆事務(wù)開展了一系列立法新動(dòng)作。2020年6月，所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”被特朗普簽署成法。這是美國第一部涉疆“法律”，其負(fù)面影響極大。它將美國制裁的對(duì)象瞄向了中國政府涉疆維穩(wěn)部門和相關(guān)企業(yè)，將給新疆地區(qū)安全穩(wěn)定帶來一系列隱患。

從國內(nèi)外研究現(xiàn)狀來看，從美國國會(huì)視角研究美國干涉中國新疆事務(wù)的成果較少，截至目前只有一篇專題文章《美國國會(huì)對(duì)中國新疆問題的干涉》^[1]。該文梳理了2010年之前美國國會(huì)干涉新疆事務(wù)的活動(dòng)。學(xué)界尚未對(duì)特朗普時(shí)期美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)的動(dòng)向以及影響進(jìn)行專門探討。已有的相關(guān)研究成果主要從美國政府視角研究該問題。《美國介入“新疆問題”的考察與分析》^[2]和《20世紀(jì)40年代美國在新疆地區(qū)的滲透活動(dòng)》^[3]主要從歷史視角探討美國政府的涉疆政策?！睹绹慈A勢力的干涉與滲透對(duì)新疆地區(qū)主流文化安全的威脅與破壞》^[4]主要從文化視角研究美國反華勢力對(duì)新疆的滲透。國外相關(guān)研究主要來自美國國會(huì)下屬的國會(huì)研究服務(wù)部撰寫的《中國人權(quán)與美國政策：第115屆主要議題》和《中國人權(quán)與美國政策：第116屆主要議題》系列研究報(bào)告，其中部分章節(jié)提及了涉疆問題^[5]。因此，對(duì)特朗普上臺(tái)以來美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)的最新動(dòng)向、趨勢特征及其影響進(jìn)行探討具有重要意義。

一、美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)的動(dòng)向

特朗普上臺(tái)以來，美國國會(huì)共提出15項(xiàng)涉疆法案。其立法的核心領(lǐng)域集中在要求美國政府全面干涉新疆事務(wù)、對(duì)華涉疆制裁、形成涉疆報(bào)告制度、為美國政府爭奪涉疆話語權(quán)等四個(gè)方面。

（一）要求美國政府全面干涉新疆事務(wù)

從干涉主體來看，美國國會(huì)要求美國政府多個(gè)行政部門從不同方面對(duì)涉疆事務(wù)進(jìn)行干涉。美國國會(huì)的要求包括：美國總統(tǒng)介入新疆事務(wù)，指示美國駐聯(lián)合國代表利用美國的話語權(quán)和投票權(quán)介入涉疆人權(quán)事務(wù)，并建議美國政府制定相關(guān)戰(zhàn)略;要求美國國務(wù)卿探索建立詳細(xì)記錄維吾爾族裔美國公民及其家屬信息的數(shù)據(jù)庫，以此為依據(jù)對(duì)中國政府采取“必要措施”;要求美國國務(wù)院設(shè)立“美國新疆事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”，負(fù)責(zé)在政府內(nèi)部協(xié)調(diào)外交、政治、公共關(guān)系、財(cái)政援助、反恐、安全等資源，并向國會(huì)提交涉疆人權(quán)報(bào)告;要求美國聯(lián)邦調(diào)查局和美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取措施追究部分中國官員的“責(zé)任”。美國國會(huì)在相關(guān)涉疆法案中要求美國政府在國際政治舞臺(tái)干涉新疆事務(wù)，包括：美國總統(tǒng)指示美國駐聯(lián)合國代表利用美國的話語權(quán)和投票權(quán)干涉新疆事務(wù);要求國務(wù)卿在會(huì)見中亞國家有關(guān)政府代表時(shí)，應(yīng)敦促這些政府向居住在中亞的中國籍維吾爾族人提供適當(dāng)?shù)脑?，包括安全保證;在不違反美國法律的情況下，敦促其他國家不將其維吾爾族人遣返或引渡到中華人民共和國^[6]。

（二）對(duì)華涉疆制裁

特朗普上臺(tái)以來，美國國會(huì)干涉新疆事務(wù)的一個(gè)重要變化是采取實(shí)質(zhì)性活動(dòng)，而非只停留在表達(dá)自身的立場和意見，這集中表現(xiàn)在以涉疆問題對(duì)華進(jìn)行制裁。在所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”出臺(tái)前，由于沒有專門的涉疆法律，美國國會(huì)主要通過所謂“全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法”對(duì)中國部分涉疆工作人員與企業(yè)進(jìn)行制裁。制裁方式包括：取消被制裁者領(lǐng)取美國簽證的資格、撤銷已有美國簽證、凍結(jié)其在美資產(chǎn)、禁止其資產(chǎn)在美國境內(nèi)交易等。對(duì)中國相關(guān)涉疆企業(yè)，美國國會(huì)主要通過雙邊外交渠道、多邊機(jī)構(gòu)簽證、出口限制、進(jìn)口管制，以及列入美國商務(wù)部管制的“實(shí)體清單”等措施進(jìn)行制裁。除此以外，美國國會(huì)還大力主張美國應(yīng)與盟國合作，鼓勵(lì)盟國在涉疆問題上采取與美國類似措施，在針對(duì)性制裁和簽證限制等領(lǐng)域緊密協(xié)調(diào)合作。

所謂“強(qiáng)迫維吾爾族勞動(dòng)”問題是美國國會(huì)涉疆制裁的另一個(gè)借口。國際勞工組織《強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》第2條指出：“強(qiáng)迫勞動(dòng)，是指一個(gè)人處于懲罰的威脅下、被迫從事非本人意愿的一切勞動(dòng)或者服務(wù)工作。”中國新疆根本不存在所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”問題。2020年3月11日，中國外交部發(fā)言人表示，新疆各族公民合法勞動(dòng)權(quán)益依法受到保護(hù)，根本不存在某些別有用心的人所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”的現(xiàn)象^[7]。美國國會(huì)以毫無依據(jù)的所謂“證據(jù)”捕風(fēng)捉影，先后提出了多項(xiàng)涉疆勞動(dòng)制裁法案。其主要內(nèi)容包括：禁止從中國進(jìn)口全部或部分通過“強(qiáng)迫勞動(dòng)”生產(chǎn)的商品，尤其是此類進(jìn)口商品產(chǎn)自新疆維吾爾自治區(qū);鼓勵(lì)國際社會(huì)減少進(jìn)口來自中國的“強(qiáng)迫勞動(dòng)”商品，特別是產(chǎn)自新疆維吾爾自治區(qū)的商品;要求通過中美雙邊外交渠道、多邊國際機(jī)構(gòu)以及美國政府當(dāng)局，實(shí)施金融制裁、進(jìn)出口和簽證制裁等措施，解決新疆維吾爾自治區(qū)所謂嚴(yán)重侵犯人權(quán)的行為^[8]。

（三）形成涉疆報(bào)告制度

美國國會(huì)在多項(xiàng)涉疆法案中要求美國政府職能部門提交各類涉疆報(bào)告。通過這些報(bào)告，美國國會(huì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)美國行政部門關(guān)于新疆政策實(shí)施情況的監(jiān)督，因?yàn)樯娼畧?bào)告不僅是陳述性的流水賬，還要求美國行政部門匯報(bào)其干涉新疆事務(wù)的具體措施。所謂“2019年維吾爾人權(quán)政策法案”要求美國相關(guān)部門提交四份報(bào)告：一是美國國務(wù)院要向國會(huì)提交年度報(bào)告，匯報(bào)所謂“新疆人權(quán)狀況”，重點(diǎn)匯報(bào)其干涉新疆事務(wù)的進(jìn)展;二是國家情報(bào)局局長要向有關(guān)國會(huì)委員會(huì)提供一份機(jī)密和非機(jī)密報(bào)告評(píng)估整個(gè)新疆局勢;三是聯(lián)邦調(diào)查局局長要向適當(dāng)?shù)膰鴷?huì)委員會(huì)提交涉疆報(bào)告;四是美國全球媒體機(jī)構(gòu)的首席執(zhí)行官應(yīng)向相關(guān)國會(huì)委員會(huì)提交一份報(bào)告，匯報(bào)美國涉疆媒體的基本狀況，加強(qiáng)對(duì)新疆事務(wù)的報(bào)道力度。美國所謂“防止強(qiáng)迫維吾爾人勞動(dòng)法案”就新疆維吾爾自治區(qū)是否存在所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”問題，要求美國國務(wù)卿向相關(guān)國會(huì)委員會(huì)提交一份報(bào)告。美國所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”以法律的形式繼續(xù)要求政府提交四份涉疆報(bào)告：由國務(wù)卿提交關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)所謂“人權(quán)”狀況的報(bào)告，由聯(lián)邦調(diào)查局局長提交所謂保護(hù)美國公民和居民免于恐嚇和脅迫的涉疆報(bào)告;由情報(bào)局局長評(píng)估中國政府涉疆政策對(duì)美國和地區(qū)安全“威脅”的報(bào)告;由國家情報(bào)局局長提交評(píng)估美國政府收集和分析涉疆情報(bào)能力的報(bào)告。

（四）為美國政府爭奪涉疆話語權(quán)

其一，國會(huì)立法建議美國官方與新聞機(jī)構(gòu)和媒體合作發(fā)表評(píng)論、文章，為美國政府官員公開涉疆“發(fā)聲”爭取機(jī)會(huì)。其二，推動(dòng)非政府組織媒體開展涉疆宣傳。美國國會(huì)在立法中要求政府設(shè)法保障美國非政府組織或新聞企業(yè)、自由亞洲電臺(tái)進(jìn)入新疆，進(jìn)行所謂收集相關(guān)新聞素材，進(jìn)行所謂宗教、學(xué)術(shù)、以及宣傳活動(dòng)。上述條款在所謂“2018年維吾爾人權(quán)政策法案”“2019年維吾爾人權(quán)政策法案”中均有體現(xiàn)。美國國會(huì)要求增加自由亞洲電臺(tái)對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)維吾爾語節(jié)目的播放量，采取技術(shù)和外交措施，加強(qiáng)自由亞洲電臺(tái)維吾爾族語廣播活動(dòng)。相關(guān)法案要求美國總統(tǒng)對(duì)中國政府在新疆維吾爾自治區(qū)等地的互聯(lián)網(wǎng)管理做法是否符合國際法提出質(zhì)疑。其三，美國國會(huì)要求國務(wù)卿盡力向美國政府涉疆官員提供維吾爾語培訓(xùn)，擴(kuò)大美國民眾接觸和掌握維吾爾語的機(jī)會(huì)，要求國務(wù)卿盡力向外交官員和美國國務(wù)院雇用的或隸屬于美國國務(wù)院的、涉及新疆維吾爾自治區(qū)的美國政府其他相關(guān)人員提供維吾爾語培訓(xùn)，要求在新疆維吾爾自治區(qū)最近的美國外交機(jī)構(gòu)或駐北京大使館附屬機(jī)構(gòu)建立維吾爾語網(wǎng)站，提供維吾爾語簽證服務(wù)^[6]。

二、美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)的特征

特朗普上臺(tái)以來，美國國會(huì)涉疆立法的數(shù)量顯著增加，僅在2017—2020年7月1日，不到兩屆國會(huì)任期內(nèi)，就提出了15項(xiàng)涉疆議案（表1），超過了此前17年美國國會(huì)涉疆提案數(shù)量的總和。美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)呈現(xiàn)出以下新特征。

（一）涉疆法案數(shù)量急劇增多

近年來，美國國會(huì)通過立法介入新疆事務(wù)的頻率為中華人民共和國成立以來所罕見。2000年之前，美國國會(huì)對(duì)新疆事務(wù)的關(guān)注較少，而把主要精力放到了涉藏、涉臺(tái)等其他涉華領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代末，涉疆問題開始進(jìn)入美國國會(huì)立法視野。美國國會(huì)以所謂“熱比婭案件”為開端，對(duì)中國新疆司法事務(wù)的干涉提案數(shù)量漸增，但總體數(shù)量不多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2016年，美國國會(huì)共提出14項(xiàng)涉疆議案。第115—116屆國會(huì)期間，美國國會(huì)涉疆立法數(shù)量創(chuàng)近20年來的新高。其中，僅116屆國會(huì)就提出了11項(xiàng)涉疆法案。造成這種狀況的直接原因是美國國會(huì)在人權(quán)問題上使用雙重標(biāo)準(zhǔn)，將人權(quán)作為維護(hù)自身霸權(quán)的工具。進(jìn)入新時(shí)代以來，新疆反恐斗爭和去極端化工作取得了重大階段性成果，各族群眾生活不斷改善、各項(xiàng)事業(yè)全面進(jìn)步，反恐維穩(wěn)的紅利初步得到釋放，而這正是美國反華議員不愿看到的。在美國“印太戰(zhàn)略”背景下，新疆地區(qū)已成為美國遏制中國的前哨陣地。美國國會(huì)與白宮均卷入“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略中，在利用涉疆問題打壓中國方面形成共識(shí)。

（二）涉疆立法活動(dòng)進(jìn)入新的階段

與涉藏問題相比，美國國會(huì)通過立法對(duì)新疆事務(wù)的干涉起步相對(duì)較晚。在2000—2016年美國國會(huì)提出的15項(xiàng)涉疆議案中，從議案形式來看，幾乎都是清一色的決議案。這說明，美國國會(huì)在此階段不太重視推動(dòng)涉疆議案法律化，傾向表達(dá)其關(guān)于涉疆事務(wù)的立場。特朗普上臺(tái)以來，這種情況有了較大改變。美國第115—116屆國會(huì)涉疆提案全部為法案，決議案數(shù)量為零。這與2017年之前的做法形成了鮮明反差，說明當(dāng)前美國國會(huì)急欲通過制定所謂涉疆“法律”來干涉新疆事務(wù)。2020年6月17日，所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”被通過并被簽署，標(biāo)志著美國國會(huì)對(duì)新疆事務(wù)的干涉進(jìn)入了新的階段。

（三）涉疆立法主題和訴求更加明確

2000—2016年，美國國會(huì)涉疆提案涉及的領(lǐng)域集中在涉疆司法事務(wù)和宗教信仰自由等方面。例如，美國國會(huì)通過所謂“熱比婭案”干涉中國司法審判，指責(zé)中國“侵犯”人權(quán)，提出中國釋放犯罪人員和涉案人員等無理訴求。特朗普上臺(tái)以來，美國國會(huì)涉疆立法的主題鮮明，更多、直接地打著“人權(quán)問題”的幌子干涉中國新疆事務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，15項(xiàng)涉疆法案中直接與“人權(quán)與民主”相關(guān)的議案就達(dá)10項(xiàng)以上。其中五項(xiàng)法案名稱就是所謂的“維吾爾人權(quán)政策法案”。這說明當(dāng)前美國國會(huì)的涉疆訴求發(fā)生了重要轉(zhuǎn)向，所謂“人權(quán)問題”成為其涉疆立法的焦點(diǎn)。

（四）強(qiáng)調(diào)涉疆法案的干涉力度和可操作性

特朗普上臺(tái)以來，美國國會(huì)涉疆立法的訴求更加“務(wù)實(shí)”，逐漸摒棄了僅僅表達(dá)立場的“聲援式”立法。以所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”為例，該法的諸多條款都是要求美國行政部門采取實(shí)際的干涉措施，如要求美國政府明確將對(duì)華政策與新疆維吾爾自治區(qū)的情況掛鉤，要求美國總統(tǒng)和國務(wù)卿向國會(huì)相關(guān)委員會(huì)提交各類涉疆報(bào)告，旨在對(duì)其干涉新疆事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督等。這些制裁措施具有很強(qiáng)的操作性。此外，其涉疆立法還有鮮明的指向性，將新疆從事維穩(wěn)工作的國家公務(wù)人員和相關(guān)企業(yè)納入制裁對(duì)象，制裁的手段包括凍結(jié)在美資產(chǎn)、赴美簽證等。

（五）核心議員在推動(dòng)涉疆立法方面的作用凸顯

決定涉疆立法成敗的關(guān)鍵要素是“人”，即美國國會(huì)議員，特別是核心議員。通常來說，國會(huì)核心議員比一般議員無論在發(fā)起或聯(lián)署法案的數(shù)量、影響以及言行的引領(lǐng)和轄射效應(yīng)上都更為突出。在立法壓力巨大、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，國會(huì)投票中普遍存在“隨大流”現(xiàn)象，部分國會(huì)議員樂于借助那些值得信賴、具有專門知識(shí)且懂得利害關(guān)系的“提示者”來做出投票決定，因而在立法進(jìn)程中形成了一般議員追隨核心議員的現(xiàn)象。在涉疆立法方面，核心議員對(duì)國會(huì)立法活動(dòng)的引領(lǐng)作用非常明顯。第115屆國會(huì)以來，與涉疆立法密切相關(guān)且提案最多的國會(huì)核心議員是參議院的盧比奧。115—116屆國會(huì)期間，他共提出5項(xiàng)涉疆法案。盧比奧是美國參議員中最活躍的反華提案者之一。自正式就任參議員以來，其反華提案和言論一路上升，在國會(huì)上是“逢中必反”的強(qiáng)硬派。從呼吁關(guān)閉在美所有“孔子學(xué)院”到主張封殺中國高科技公司，從會(huì)見“藏獨(dú)”頭目到推動(dòng)所謂“維吾爾人權(quán)政策法案”，都有其身影。

（六）融入美國“全政府”戰(zhàn)略框架

特朗普上臺(tái)以來，隨著“印太戰(zhàn)略”的出臺(tái)和實(shí)施，美國政府將中國定性為所謂“戰(zhàn)略競爭對(duì)手”和“修正主義國家”，主張通過不斷對(duì)華極限施壓來應(yīng)對(duì)所謂“中國威脅”，從而維護(hù)其霸權(quán)地位，實(shí)現(xiàn)“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略目標(biāo)。美國國會(huì)的涉疆立法主旨與美國政府的涉疆政策目標(biāo)漸趨一致，形成了“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略。美國國會(huì)和政府在涉疆問題上呈現(xiàn)出互相合作的態(tài)勢。一方面，美國政府對(duì)中國進(jìn)行涉疆制裁時(shí)需要所謂的法律依據(jù)，而美國國會(huì)則為其提供了相關(guān)立法。所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”就是一個(gè)突出例證。另一方面，美國國會(huì)的立法訴求只有通過美國職能部門實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)。所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”明確要求調(diào)動(dòng)美國一切可以調(diào)動(dòng)的資源干涉新疆事務(wù)。涉疆問題成為美國運(yùn)用“全政府”戰(zhàn)略打壓中國的一張牌。由于二者的目標(biāo)一致，特朗普政府與國會(huì)在干涉新疆事務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)形成一套完整的配合體系。

概而觀之，2017—2020年間，美國國會(huì)涉疆法案兼具系統(tǒng)化與具體化，呈現(xiàn)出兩個(gè)顯著特征。其一，介入手段多元化。美國國會(huì)在涉疆法案中提出了多種要求美國政府干涉新疆事務(wù)的具體措施，包括支持聯(lián)合國介入，設(shè)置“美國新疆事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”，聯(lián)邦調(diào)查局涉疆調(diào)查、與盟國合作介入，公共外交和媒體宣傳、非政府組織參與，等等。其二，涉疆制裁措施可操作性強(qiáng)。美國國會(huì)提出了多種涉疆制裁手段，涵蓋了包括凍結(jié)資產(chǎn)、簽證、進(jìn)出口管制在內(nèi)的諸多措施。不僅如此，相關(guān)涉疆法案制裁目標(biāo)對(duì)象也十分“精準(zhǔn)化”，將目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)了新疆維穩(wěn)工作人員和相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)。盡管這些法案尚未成為法律，但是其給新疆帶來的潛在威脅和風(fēng)險(xiǎn)需要引起警惕。

三、美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)的影響

美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)對(duì)中美關(guān)系健康發(fā)展和我國新疆地區(qū)安全穩(wěn)定帶來了一定負(fù)面影響。美國國會(huì)的涉疆立法活動(dòng)影響是從法案中體現(xiàn)出來的，其影響力取決于法案的效力。其中那些被簽署為正式法律的涉疆法案具有實(shí)質(zhì)性影響，而那些沒有成為法律的法案作用也不容小覷。因?yàn)樗鼈冊(cè)谝欢ǔ潭壬洗砹藝鴷?huì)的主張和立場，美國行政部門在商討和制定政策時(shí)必須對(duì)此予以適當(dāng)顧及。

（一）對(duì)美國行政部門介入新疆事務(wù)的影響

美國國會(huì)的涉疆立法活動(dòng)作為其國內(nèi)立法活動(dòng)，雖然對(duì)中國政府不具有合法性和約束力，但是對(duì)美國行政部門來說卻具有剛性“約束力”。美國國會(huì)制定的涉疆法律不僅使美國政府的涉疆政策“有法可依”，而且要其“有法必依”。在特朗普政府之前，美國并沒有專門的涉疆法律。但是，2020年6月特朗普簽署的所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”對(duì)未來美國干涉新疆事務(wù)具有“指針性”意義。它對(duì)美國政府涉疆政策施加直接影響，對(duì)美國總統(tǒng)、國務(wù)卿、聯(lián)邦調(diào)查局和美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)在干涉新疆事務(wù)方面提出了具體要求。美國國會(huì)通過該法將對(duì)中國新疆事務(wù)產(chǎn)生了十分消極的負(fù)面影響。它使美國政府涉疆活動(dòng)“合法化”、常態(tài)化。在中美關(guān)系新形勢下，不排除美國涉疆法律被美國行政部門選擇性執(zhí)行及人為放大甚至濫用的可能。

（二）涉疆制裁產(chǎn)生的負(fù)面影響

其一，涉疆制裁對(duì)中國部分企業(yè)帶來消極影響。此前，美國國會(huì)主要通過所謂的“全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法”對(duì)中國政府涉疆工作人員和企業(yè)進(jìn)行制裁。2017年12月20日，依據(jù)該法，特朗普簽署第13818號(hào)行政令，已對(duì)中國部分企業(yè)的在美業(yè)務(wù)產(chǎn)生負(fù)面影響。美國商務(wù)部公布的文件顯示，被列入美方“實(shí)體清單”的包括新疆維吾爾自治區(qū)人民政府公安廳及其19個(gè)下屬單位。與此同時(shí)，還有8家中國公司同樣被列入“清單”當(dāng)中，包括?？低?、大華股份、科大訊飛、曠視科技、商湯科技、美亞柏科、溢鑫科技和依圖科技。這些企業(yè)在被列入“實(shí)體清單”后，美國政府即可限制對(duì)這些機(jī)構(gòu)出口、進(jìn)口或經(jīng)美國轉(zhuǎn)口在其“出口管制條例清單”上的項(xiàng)目。從事這些貿(mào)易活動(dòng)的機(jī)構(gòu)因此需要獲得美國政府的額外批準(zhǔn)。被美方納入“實(shí)體清單”的商湯、曠視、海康威視等都是中國著名的人工智能（AI）科技公司。?？低暿兄导s420億美元，是全球最大的視頻監(jiān)控設(shè)備制造商之一。其70億美元的營收中，近30%來自海外。

其二，對(duì)中國涉疆維穩(wěn)機(jī)構(gòu)及工作人員產(chǎn)生負(fù)面影響。依據(jù)第13818號(hào)行政令，2020年7月9日，美國國務(wù)院和商務(wù)部宣布對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)公安廳實(shí)施制裁，并對(duì)4名中國政府官員實(shí)施制裁和簽證限制。所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”要求美國商務(wù)部禁止向新疆維吾爾自治區(qū)各級(jí)黨委、公安局和黨委統(tǒng)戰(zhàn)部等黨政機(jī)構(gòu)提供任何美國商品和服務(wù)，將其列入美國商務(wù)部管制的“實(shí)體清單”。這意味一些高科技設(shè)備和軟件服務(wù)將受到不同程度的影響。

（三）助長國外涉疆反華勢力的囂張氣焰

美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)在國際上引起了負(fù)面連鎖反應(yīng)。在美國國會(huì)參議院通過所謂的“2019年維吾爾人權(quán)政策法案”不久，歐洲議會(huì)在2019年12月19日通過一項(xiàng)決議，對(duì)美國國會(huì)通過上述的所謂“法案”表示歡迎。美國國會(huì)還通過資金援助，為海外“疆獨(dú)”勢力提供物資保障。其具體運(yùn)作方式是美國國會(huì)先撥款給“美國國家民主捐贈(zèng)基金會(huì)”，然后再由該基金會(huì)將資金分發(fā)給各“疆獨(dú)”組織。該基金會(huì)資助的“疆獨(dú)”組織主要有3個(gè)，分別為“國際維吾爾人權(quán)和民主基金會(huì)”“維吾爾美國協(xié)會(huì)”和“世界維吾爾代表大會(huì)”。近年來，該基金會(huì)向“疆獨(dú)”組織提供的資助逐年增多。2018年該“基金會(huì)”對(duì)“疆獨(dú)”的援助有兩個(gè)項(xiàng)目：其中一個(gè)撥給“維護(hù)拓展維吾爾人權(quán)組織”，2018—2019年資助數(shù)額是每年31.5萬美元;另一個(gè)撥給“世界維吾爾代表大會(huì)”，2018年的撥款數(shù)額為35.4萬美元，2019年的撥款數(shù)額達(dá)到38萬美元。

（四）對(duì)中國國家形象的負(fù)面影響

通過梳理近20年來的美國國會(huì)涉疆法案和決議案文本可以發(fā)現(xiàn)，其對(duì)中國治理新疆的政策是完全曲解的。美國國會(huì)無視新疆的穩(wěn)定發(fā)展，無視新疆各族人民團(tuán)結(jié)和諧、安居樂業(yè)的客觀事實(shí)，對(duì)新疆穩(wěn)定發(fā)展局面無端指責(zé)和肆意抹黑，對(duì)中國內(nèi)政蠻橫干涉。相反，美國國會(huì)在涉疆議案中罔顧事實(shí)、惡意攻擊中國新疆的人權(quán)狀況，歪曲抹黑中國去極端化和打擊恐怖主義的努力，抹殺新疆落實(shí)黨中央治疆方略取得的成績。美國國會(huì)炮制的所謂涉疆法案經(jīng)西方主流媒體報(bào)道，在國際社會(huì)產(chǎn)生了十分消極的輿論影響。近年來，幾乎美國國會(huì)每提出一項(xiàng)涉疆法案或決議案，西方主流媒體都會(huì)極盡渲染之能事。相關(guān)報(bào)道的輿論導(dǎo)向與美國國會(huì)的涉疆立法動(dòng)機(jī)如出一轍，充斥對(duì)中國治疆政策的污蔑、偏見和指責(zé)。這使國際社會(huì)對(duì)涉疆問題的真相產(chǎn)生了很深的誤解。

四、結(jié)??語

受新冠肺炎疫情等多種因素影響，中美關(guān)系未來走向帶有一定程度的不確定性。應(yīng)重視美國國會(huì)涉疆立法活動(dòng)對(duì)中美關(guān)系和新疆地區(qū)的破壞性影響。在涉疆問題上，應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，恪守底線思維，維護(hù)中國核心利益。由于所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”已成為美國第一部系統(tǒng)干涉中國新疆事務(wù)的專門法律，將對(duì)美國政府介入新疆事務(wù)施加“剛性”法律約束力。其提出的各項(xiàng)制裁措施比之前的手段更廣泛和嚴(yán)厲，將對(duì)新疆地區(qū)穩(wěn)定帶來極大消極影響。盡管由其產(chǎn)生的實(shí)際負(fù)面作用還需時(shí)間予以觀察和評(píng)估，但是當(dāng)前美國商務(wù)部已針對(duì)我國相關(guān)部門和企業(yè)啟動(dòng)制裁措施。我國相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)要提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，積極應(yīng)對(duì)被制裁危險(xiǎn);要密切關(guān)注美國制裁動(dòng)態(tài)，及時(shí)掌握最新制裁信息。必要的時(shí)候，中國政府應(yīng)與美國進(jìn)行外交交涉。在中美貿(mào)易磋商會(huì)談時(shí)，應(yīng)提及中國被制裁的企業(yè)合法權(quán)益問題。在新疆從事反恐維穩(wěn)工作的黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及其家屬，應(yīng)注意個(gè)人信息保護(hù)工作，在辦理赴美簽證時(shí)應(yīng)注意這方面風(fēng)險(xiǎn)。由于美國國會(huì)在多項(xiàng)涉疆法案文本中污名化“新疆職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心”，我國應(yīng)繼續(xù)向國際社會(huì)展示其真實(shí)面貌。

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