“十四五”時期我國財政可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

福建師范大學經(jīng)濟學院 福建江夏學院會計學院 謝 冰

一、引言

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》重點提出了“將財政赤字和政府債務控制在可承受范圍內，確保財政的可持續(xù)性”的要求。2016年以來，全國財政工作會議持續(xù)強調“確保地方財政可持續(xù)”(見表1)。全國財政工作會議將“確保地方財政可持續(xù)”列為2019年十大重點任務。2020年新冠肺炎疫情沖擊疊加經(jīng)濟下行風險，給包括中國在內的各國經(jīng)濟帶來極大挑戰(zhàn)，更給財政收支平衡和可持續(xù)發(fā)展帶來巨大壓力。在“積極的財政政策要更加積極有為”的大背景下，減稅降費政策將進一步落實，以養(yǎng)老保險潛在資金缺口為代表的民生財政支出壓力增大，財政調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入等存量資源的空間也在收窄，土地財政需要轉型，大規(guī)?；A設施建設期的政府債務難解。2020年《政府工作報告》指出：當前和今后一個時期，我國發(fā)展面臨的風險和挑戰(zhàn)前所未有。中國的財政可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)到了一個需要高度重視的時刻。

表1 2016年以來全國財政工作會議關于“財政可持續(xù)”的表述

在相當長的一段時間里，學者們對財政可持續(xù)問題的研究均圍繞政府是否有能力償還債務來展開(Keynes，1923；Buiter，1985，鄧子基，2001；Charles，2007)。隨著關于財政可持續(xù)的理論研究和各國實踐不斷取得的進展，財政可持續(xù)的概念外延不斷擴大。余永定(2000)從財政收支平衡的角度分析了如果政府能夠長期保持財政收支平衡或通過發(fā)行國債彌補財政赤字，財政也可以實現(xiàn)可持續(xù)。高培勇(2009)從財政職能和財政運行的角度認為財政可持續(xù)應立足于經(jīng)濟的可持續(xù)，經(jīng)濟可持續(xù)不僅可以彌補市場失靈，也可有效控制財政風險。鄧曉蘭等(2013)從政府債務和財政收支結構的關系角度分析，認為適當保持政府的債務規(guī)模和合理的財政收支結構將持續(xù)促進經(jīng)濟增長與財政可持續(xù)發(fā)展。國家發(fā)改委經(jīng)濟研究課題組(2012)從公共資源與財政支出責任之間的關系角度認為政府未來所擁有的公共資源足以履行其未來承擔的支出責任和義務，可以保證財政的可持續(xù)。Burnside(2005)發(fā)現(xiàn)要實現(xiàn)財政可持續(xù)性，不僅要保證政府具有較強的償債能力，還需要保持財政政策和貨幣政策的穩(wěn)定性。

隨著財政可持續(xù)的理論研究逐漸深入和各國實踐不斷取得新的進展，財政可持續(xù)的概念也在新的理論基礎和現(xiàn)實條件下被重新認識，這也說明財政可持續(xù)性是一個動態(tài)的過程，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段和宏觀財政政策調控下，財政的可持續(xù)狀態(tài)并不相同?！笆奈濉睍r期中國將進入飽和型財政需求階段，資本邊際回報率遞減，正外部性的邊際回報也在遞減，民眾和企業(yè)對公共品的需求上升。與此同時，政府融資成本遞增，債務存量積累，債務風險遞增。在這樣的關鍵時點，持續(xù)跟蹤研究，打好財政可持續(xù)發(fā)展的各項制度基礎，尤為重要。這種變化迫切需要財政兼具公共性和發(fā)展性。因此，當前對于財政可持續(xù)的認識應概括為：財政運行平穩(wěn)順暢、財政職能有效實現(xiàn)、財政政策兼顧穩(wěn)定靈活、財稅體制科學完善，通過提供公共產(chǎn)品和服務以滿足人民群眾需求，充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

二、“十三五”以來我國財政發(fā)展的主要成就

“十三五”時期，全國各級財政部門按照“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的要求，堅持以新發(fā)展理念為指導，以供給側結構性改革為主線，以保障和改善民生為重點，不斷推進財稅體制改革，為促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步提供了堅實的財力保障。

(一)財政收入持續(xù)增長，國家財政實力日益壯大

一是財政收入連續(xù)上新臺階。在經(jīng)濟快速發(fā)展的基礎上，實施積極的財政政策，推動供給側結構性改革，依托“一帶一路”倡議和擴大對外開放等重大措施，“十三五”時期財政收入總體保持了平穩(wěn)較快的增長態(tài)勢，2019年全國一般公共預算收入為190382億元，為2015年的1.25倍，年均增長6%。但由于結構性減稅、養(yǎng)老金降率等舉措以及新冠疫情的影響，根據(jù)《關于2019年中央和地方預算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預算草案的報告》統(tǒng)計，2020年全國一般公共預算收入180270億元，較2019年將下降5.3%(見圖1)。

圖1 “十三五”期間全國一般公共預算收入增長情況

二是財政收入質量趨于穩(wěn)定。在積極推進“營改增”和減稅降費政策的背景下，2016～2019年全國稅收收入占一般預算收入的比重仍均保持在80%以上(見圖1)，2020年1～4月甚至高達86%左右，主體稅種稅收收入占2/3(見表2)。同時，2020年第一季度全國一般預算總收入占GDP的比重達到22%，比2015年提高了2個百分點。

表2 2020年1～4月全國地方一般公共預算收入構成和主要稅種

三是稅收產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化。三次產(chǎn)業(yè)中，第三產(chǎn)業(yè)稅收占比和增收貢獻逐年提高，稅收主角地位愈加強化，全省第三產(chǎn)業(yè)稅收占全部稅收總收入比重在2016年首次超過第二產(chǎn)業(yè)后，2017年、2018年和2019年第三產(chǎn)業(yè)稅收比重分別高于第二產(chǎn)業(yè)6.9個、7.4個和7.9個百分點。其中，房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)稅收占稅收總量的比重提高較多，分別比2015年提高6.3個和5.5個百分點(見表3)。

表3 2015～2019年全國三次產(chǎn)業(yè)稅收占稅收總收入比重 單位：%

(二)財政支出規(guī)模持續(xù)擴大，支出結構進一步優(yōu)化

1.財政支出規(guī)?？傮w不斷擴大。

隨著國家財政實力的不斷增強，財政對國家基礎設施建設、經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的保障能力不斷提高。“十三五”時期全國一般公共預算支出規(guī)模從2015年的175768億元增加到2019年的238874億元，增長率為36%。2020年全國一般公共預算支出安排達到247850億元，比2019年增長3.8%(見圖2)，支出總量總體仍保持擴張態(tài)勢，財政支出總體向地方傾斜，并更注重發(fā)揮財政政策逆周期調節(jié)的作用時機。

圖2 “十三五”期間全國一般公共預算支出情況

2.財政支出結構持續(xù)優(yōu)化。

(1)政府帶頭過緊日子，大力壓減一般性支出。一是在支出結構安排上，嚴控“三公”經(jīng)費及各類行政事業(yè)經(jīng)費，把財政支出更多用在保障與百姓生活息息相關的領域。2016年、2017年、2018年的“三公”經(jīng)費預算數(shù)分別為6146.48萬元、6067.87萬元、5697.54萬元，逐年遞減且均低于2015年的6146.48萬元，同時2019年安排對地方轉移支付超過7.5萬億元，增長9%，除剛性和重點項目外，其他項目支出平均壓減幅度達到10%。二是將基本支出納入財政績效管理，加強對財政支出的精細化管理，進一步加大項目預算的公開力度。2017年，10個部門將重點項目的文本和績效目標隨部門預算一并向社會公開，2018年增加至36個部門的36個項目，2019年在之前的基礎上繼續(xù)增加了14個部門的14個項目。

(2)財政保障民生效果彰顯，公共服務水平顯著提升。按照“十三五”規(guī)劃的工作部署，不斷調整和優(yōu)化支出結構，加大重點支出的結構調整力度以及對公共服務領域的投入，增加對脫貧攻堅、“三農”、結構調整、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生以及基礎設施建設等重點支出(見表4)。以2020年1～4月財政支出為例，與民生直接相關的支出占財政支出比重保持在70%以上(見圖3)。

表4 2015年與“十三五”時期一般性公共預算支出及部分類級、項級科目支出額對比 單位：億元

圖3 2020年1～4月全國一般公共預算支出構成情況

一是教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展?！笆濉逼陂g，全國各級財政不斷加大教育方面的投入，從2015年的26205萬元提高到2019年的34913萬元，占當年一般公共預算支出的19.2%。并實施新一輪學前教育發(fā)展三年行動計劃，建立健全義務教育經(jīng)費保障機制，支持現(xiàn)代職業(yè)教育和高等教育發(fā)展，促進各類教育事業(yè)協(xié)同發(fā)展。

二是社會保障水平不斷提升。2014年城鄉(xiāng)養(yǎng)老金并軌以來，國家連續(xù)五年按照平均5%的幅度提高基本養(yǎng)老金，2015年月平均水平達到2209元，是2015年2209元的1.73倍。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準由每人每月70元提高至88元。城市和農村低保平均標準分別由2015年底的411元/月和2777元/年元提高到2020年的624元/月和5336元/年，兜底保障能力顯著增強。

三是醫(yī)藥衛(wèi)生投入持續(xù)加大。醫(yī)療保障水平大幅提高，將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療政府補助標準從2015年的380元提高到每年每人不低于540元。基本公共衛(wèi)生服務人均經(jīng)費從2015年的40元提高到2019年的69元。“十三五”期間，全國醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出提高到2019年的16797億元，為2015年的1.41倍。切實推進了全國實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險政策一體化和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度設區(qū)市統(tǒng)籌。

四是強農惠農精準扶貧力度加大。中央預算內投資持續(xù)加大“三農”投入力度，確保財政投入與補上全面小康“三農”領域突出短板相適應，有序擴大用于支持鄉(xiāng)村振興的專項債券發(fā)行規(guī)模，推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。“十三五”期間，全國一般公共預算農林水支出預計達到97684億元，為“十二五”時期66265億元的1.47倍。

五是生態(tài)環(huán)境建設成效顯著。黨的十九大以來，我國全面推動綠色發(fā)展，對環(huán)境污染治理的投資快速增加，加大天然氣、水電、核電、風電等清潔能源的投入比重，目前有將近1萬億元，比21世紀初增長了近7倍，這讓城鎮(zhèn)的環(huán)境基礎設施建設水平進一步提高。

(三)財政宏觀調控能力增強，公共財政體系不斷健全

“十三五”時期，財政宏觀政策持續(xù)創(chuàng)新，加強逆周期調節(jié)，更好發(fā)揮政策組合效應，提高精準性、有效性和科學性，逐步完善公共財政體系。

一是相機實施積極財政政策和適度寬松貨幣政策，護航經(jīng)濟平穩(wěn)前行。“十三五”時期，財政部門實現(xiàn)了由被動調控向主動調控轉變，由直接調控向間接調控轉變，由單一手段調控向綜合運動工具調控轉變，建立了適應不同經(jīng)濟運行形態(tài)需要，包括目標定位、政策取向、工具組合、時機選擇、組織實施等一系列要素在內的財政宏觀調控體系。

二是推進供給側結構性改革，支持經(jīng)濟轉型升級。細化落實財稅配套政策，深度參與制定促進創(chuàng)新轉型、培育高新企業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)升級、外貿穩(wěn)定增長等一系列政策措施，推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長和產(chǎn)業(yè)轉型升級。統(tǒng)籌各類財政性資金，大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，積極擴大有效投資，持續(xù)加大對內外貿的扶持力度。

三是著力深化財稅體制改革，釋放制度紅利。積極推進“營改增”稅制改革，落實結構性減稅和普遍性降費政策，嚴格執(zhí)行促進小微企業(yè)、高新技術企業(yè)發(fā)展等稅收優(yōu)惠政策，取消、減免、暫停征收部分行政事業(yè)性收費和政府性基金，適當降低失業(yè)、工傷、生育保險費率，有效減輕了企業(yè)和居民的稅費負擔。落實企業(yè)研發(fā)費用加計扣除政策，改進科研項目和資金管理，推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新。

四是加強債務管理，防范和化解財政金融風險。完善債務管理制度，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，對政府債務實行限額管理。開展存量債務清理甄別及核查工作，摸清債務底數(shù)，為政府債務分類納入預算管理奠定基礎。順利完成政府債券自發(fā)自還工作。通過發(fā)行新增債券和置換債券，有效降低政府融資成本，緩解融資壓力，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

三、“十四五”時期我國財政可持續(xù)發(fā)展的制約因素

影響財政可持續(xù)性的因素非常復雜，不僅與財政收支是否平衡、是否有能力償還債務有關，還受到本國各種制度因素以及外部經(jīng)濟環(huán)境的影響。

(一)赤字缺口長期化，國債余額不斷積累

一方面，財政收入增速明顯下滑。近年來我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，國內生產(chǎn)總值(GDP)與財政收入開始呈現(xiàn)中低速增長，由于大宗商品進口價格下跌、工業(yè)生產(chǎn)放緩、企業(yè)效益下滑等經(jīng)濟因素的影響，以及為實施逆周期經(jīng)濟調節(jié)，較大幅度降低了增值稅的基準稅率和企業(yè)承擔的關鍵性社保費率的結構性政策調整。2019年我國一般公共預算收入增長僅為3.8%，為1988年以來的歷史最低值。同時，2019年僅減稅降費就達到2.36萬億元，2020年國家繼續(xù)執(zhí)行下調增值稅稅率和企業(yè)養(yǎng)老保險費率等制度，新增減稅降費約5000億元，預計全年為企業(yè)新增減負超過2.5萬億元。同時，由于房地產(chǎn)市場不景氣以及土地出讓金急劇減少，全國性基金收入的降幅達到了9.2%，進一步加劇了財政窘境。

另一方面，財政支出剛性需求增加。我國經(jīng)濟社會已正式進入“新常態(tài)”，正面臨著人口老齡化程度加深、刻不容緩的環(huán)境治理以及新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進等問題，加重了財政社會保障支出與基礎設施投資的責任。2016～2020年財政支出總量及速度持續(xù)增長(見圖2)，這說明國家為推動供給側結構性改革而選擇實施了更加積極的財政政策，支持各項改革的穩(wěn)步推進以及民生的持續(xù)改善，但同時也不可避免地加大了財政壓力。

在財政收入增長減緩、支出剛性增加的背景下，財政收入與支出的赤字缺口由2010年的0.67億元增加到2020年的6.76億元，發(fā)行國債的規(guī)模越來越大，尤其是2020年的《政府工作報告》、中央和地方預算草案公布了對沖疫情影響的更加積極有為的財政政策方案：發(fā)行抗疫特別國債1萬億元、地方政府專項債券3.75萬億元，2020年赤字率擬按3.6%以上安排，赤字約3.76萬億元，國債余額達到230402萬元。2010年與2019年相比，GDP增長率從10.6%降到6.8%，一般公共預算收入增長率從21.4%降為3.8%(見表5)，經(jīng)濟增長率下滑，財政收入增長乏力，居高不下的財政赤字和國債負擔率給財政可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的壓力。

表5 2010～2019年我國財政可持續(xù)發(fā)展有關指標

(二)地方政府債務問題嚴峻，局部存在嚴重債務風險

地方債務風險已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段最大的財政風險之一。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年4月，全國地方政府債務余額為230402億元，比2015年增加了56%，雖然控制在全國人大批準的限額內，地方債務負債率也明顯低于《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%的政府負債上限，但地方政府的債務率長期高達80%左右，潛在的風險依然不可小覷(見圖4)。

圖4 2015～2019年我國地方政府顯性債務余額及債務指標

分地區(qū)看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的債務余額相對較高，僅重慶和湖北的債務余額有所減少，多數(shù)省份債務增速超過了全國水平，寧夏、廣西、山東、福建四省份的增速均超過了100%；由于經(jīng)濟增長和財政收入的放緩降低了地方的償債能力，局部地區(qū)仍存在發(fā)生風險的可能性，如貴州、遼寧、云南和內蒙古的債務率都超過了100%的警戒線，分別達到120.20%、197.47%、111.23%、104.70%。

地方政府還存在一定數(shù)量的隱性債務。2014年修正的《中華人民共和國預算法》正式賦予地方政府發(fā)行政府債券的權力，同時規(guī)定發(fā)行債券作為地方政府融資的唯一途徑，但由于前期地方政府為了追求發(fā)展速度進行違規(guī)融資、承諾和擔保，我國目前還存在大量的隱性債務。根據(jù)李麗珍和安秀梅(2019)的測算，隱性債務與顯性債務比趨于1∶1。因此，整體上看，2020年地方政府債務規(guī)模預計超過50萬億元，但考慮到100萬億元的國內生產(chǎn)總值目前僅有11萬億元的公共財政收入，地方政府的債務負擔率和償債壓力可想而知。

同時受到新冠疫情的影響，2020年第一季度，除西藏之外，全國其他省份財政收入全部負增長，其中多達21個省份的財政收入降幅超過10%，湖北、海南、新疆、重慶、黑龍江、內蒙古的財政收入降幅更是分別達到了47.60%、31.80%、23.40%、23.23%、21.70%和20.60%，地方政府債務率將達到更高的水平，因此從地方政府債務角度觀察，我國財政的可持續(xù)發(fā)展同樣受到一定的威脅，而基層地方政府的財政情況更加令人擔憂。

(三)地區(qū)間財政經(jīng)濟不平衡不充分發(fā)展成為常態(tài)

由于受經(jīng)濟基礎、區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦和管理理念等因素的影響，我國地區(qū)間財政經(jīng)濟不平衡不充分發(fā)展的趨勢愈發(fā)明顯，也給財政可持續(xù)發(fā)展帶來影響。

一方面，經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大。從經(jīng)濟總量來看，2020年第一季度廣東省排名第一，達3023.96億元；排名靠后的有寧夏、青海和西藏，分別為101.20億元、65.93億元和50.12億元。廣東省的經(jīng)濟總量分別是上述三省的30倍、46倍和60倍。從人均GDP來看，排名第一位的是天津，達到11.56萬元；第二位的是北京，為11.47萬元；廣東省排名第8位，為7.33萬元；云南省排名第30位，為3.14萬元；甘肅省排在末位，僅有2.75萬元(以上數(shù)據(jù)根據(jù)各省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)測算而得)。經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，影響不同地區(qū)的聚財能力，影響財政可持續(xù)發(fā)展的后勁。

另一方面，地方政府財政實力不平衡。從財政收入總量來看，2019年一般公共預算收入排名前三位的有：廣東省(12651億元)、江蘇省(8802億元)、上海市(7165億元)；排名后三位的有：寧夏(444億元)、青海(272億元)、西藏(230億元)。從財政自給率來看，上海市為88.01%，北京市為83.04%，江蘇省為77.00%，甘肅省為24.66%，青海省為16.08%，西藏為11.05%。地方財政實力的不同，其自給能力將有差異，必然會給財政可持續(xù)發(fā)展帶來負面影響。

(四)財稅體制制度的不合理

從理論上講，健全的財稅體制是財政可持續(xù)性的重要保障。當前我國財政的可持續(xù)性是建立在不規(guī)范、不完善的財稅體制基礎上的，這些體制如果繼續(xù)存在，必然會對未來財政的可持續(xù)產(chǎn)生較大的影響。(1)在稅負結構方面。展望未來，盡管結構性減稅是我國稅制改革的主基調，但企業(yè)尤其是中小企業(yè)仍普遍感到稅負沉重，這主要是由于稅基窄、稅收負擔分布不均衡，企業(yè)尤其是中小企業(yè)成為稅收負擔主要承擔者。企業(yè)作為財政收入的主要貢獻者，必然影響其未來發(fā)展后勁，一旦經(jīng)濟的增長潛力受到抑制，自然影響到財政的可持續(xù)性。(2)在中央與地方財稅關系方面。新一輪積極財政政策實施過程中，地方政府債務規(guī)模急劇膨脹，這在一定程度上反映了中央與地方在財權與事權上存在不協(xié)調問題，地方政府負擔過重，各級政府之間事權與財權、財力相匹配的體制待完善。(3)在預算管理體制方面。當前財政預算沒有完全覆蓋所有的政府財政收支活動，未將全部國有資源的租金性收入和國有資產(chǎn)的經(jīng)營性收入納入財政管理，不同預算之間存在相互混用、挪用現(xiàn)象，加大了財政運行風險。同時，現(xiàn)行的年度預算，與經(jīng)濟波動周期、中長期戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏協(xié)調銜接，從而使現(xiàn)有預算不僅具有明顯的順周期作用，不利于宏觀調控，也不利于長期發(fā)展戰(zhàn)略實施。

(五)國際環(huán)境的不確定性對財政可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不良影響

作為一個外貿依賴度很高的國家，國際環(huán)境的變化對我國經(jīng)濟增長有著較大的影響。一方面，中美國際貿易爭端的不斷加劇，將對中國經(jīng)濟發(fā)展帶來難以估量的負面影響，不僅會給財政收入增長帶來不確定性，同時也增加了為應對貿易保護主義挑戰(zhàn)的財政支出新責任，從而給財政可持續(xù)發(fā)展造成新的困難。另一方面，隨著新冠疫情在全球的不斷蔓延，美國股市已持續(xù)三個月劇烈下挫，黃金和大宗商品市場高幅度波動，美國財政部已經(jīng)先后實施了四輪財政救助與經(jīng)濟刺激政策。亞洲開發(fā)銀行5月15日發(fā)布的估算數(shù)據(jù)顯示，受新冠肺炎疫情蔓延影響，全球經(jīng)濟損失最高或達8.8萬億美元。這相當于全球國內生產(chǎn)總值(GDP)的9.7%。國際貨幣基金組織于4月15日發(fā)布的《財政監(jiān)測報告》顯示，為應對疫情，各國已采取的財政措施共計約8萬億美元。報告預計，2020年全球公共債務占經(jīng)濟總量的比重將上升約13個百分點，達到96%以上。疫情的發(fā)生進一步加劇了本就疲軟的歐元區(qū)面臨的經(jīng)濟下行壓力和風險。歐盟委員會在其發(fā)布的2020年春季經(jīng)濟預測報告中提出，預計2020年歐元區(qū)整體政府赤字占GDP比重將從2019年的0.6%飆升至8.5%，而2020年歐盟整體政府赤字占GDP比重將從2019年0.6%上漲至8.3%。此外，自2014年以來一直呈下降趨勢的公共債務占GDP的比例也將上升，預計歐元區(qū)該數(shù)據(jù)將從2019年的86%增長到2020年102.7%，而歐盟的這一數(shù)據(jù)預計將從2019年的79.4%上升到2020年的95.1%。

四、“十四五”時期推動我國財政可持續(xù)發(fā)展的政策著力點

新常態(tài)下，我國的社會結構和經(jīng)濟形勢均發(fā)生了變化，諸多因素共同作用導致我國財政收支矛盾不斷加大，巨額的債務問題在短時間內難以化解，部分地區(qū)的財政可持續(xù)問題較為嚴重，如解決不妥有可能轉化為國家財政風險。財政政策一般圍繞著財政收入和財政支出展開，主要手段包括稅收、財政支出、財政投融資機制，也包括非稅收入、公債以及國庫現(xiàn)金管理等，面對新常態(tài)下財力約束趨緊，我們既要在財政投融資和稅費制度上做文章，提高財政資金的配置效率，更需要有效的財稅制度供給。

(一)財政收入政策的著力點：減稅清費

稅制因素是影響財政收入的重要關鍵因素。減稅降費是著眼于發(fā)展全局的財政政策措施，是有效應對宏觀經(jīng)濟形勢和培育經(jīng)濟轉型發(fā)展動力的重要手段。一方面降低企業(yè)稅負成本、增加企業(yè)利潤，增強其投資能力和創(chuàng)新激勵；另一方面通過對不同行業(yè)的差別減稅政策，優(yōu)先發(fā)展部分高新技術產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的進一步優(yōu)化，激發(fā)市場活力。此外，非稅收入也是財政收入的重要組成部分，且近幾年在財政收入中的占比增速較快，在推進結構性減稅過程中，要防止出現(xiàn)政府通過增加非稅收入彌補稅收增長乏力導致財政收入不足的現(xiàn)象。

相應的財政收入政策調整措施應該落腳于“可持續(xù)減稅降費”政策，以提升財政可持續(xù)為目標，讓市場主體的獲得感更加強烈。具體講，首先，要做好“營改增”改革的后續(xù)工作，按照“逐步提高直接稅比重”的要求，為增值稅的進一步減稅提供空間；推進消費稅改革，對于一些涉及高耗能、高標準的產(chǎn)品和服務應盡快納入征稅范圍，如對于煙草制品繼續(xù)提高消費稅稅率水平；加快推行“綜合與分類相結合”的個稅改革方案，提高個稅比重，有效提升高收入群體的稅收貢獻，確保大規(guī)模減稅降費的可持續(xù)性。其次，調整稅收優(yōu)惠政策，突出稅收優(yōu)惠調整的結構性，尤其是要取消部分已經(jīng)存在過剩產(chǎn)能、環(huán)境污染嚴重企業(yè)的稅收優(yōu)惠，而對創(chuàng)新型、環(huán)保型企業(yè)則要加大稅收優(yōu)惠力度，延長稅收優(yōu)惠年限，鼓勵企業(yè)的自主研發(fā)。最后，更好地規(guī)范地方政府的非稅收入行為，清理不規(guī)范的行政收費、基金等，適當擴大部分費用的免征標準，這也是提升財政可持續(xù)性的重要措施。

(二)財政投融資政策的著力點：融資模式創(chuàng)新

經(jīng)濟新常態(tài)下，我國財政面臨的最大不確定性是籌資，原有的土地財政模式已經(jīng)難以為繼，財源緊縮也已成為不爭的事實，如何利用有限的政府資金撬動更多的社會資本成為解決問題的關鍵，創(chuàng)新財政投融資模式應該作為供給側改革的重要突破口?？傮w思路是處理好財政存量資金、地方債券、PPP項目、城鎮(zhèn)化基金之間的比例關系和不同層級政府的分配關系，構建多元化的財政融資模式。

首先，要推進債務置換和債務重組，引入社會資本，優(yōu)化債務結構，平滑債務負擔，同時壓縮地方政府一般性支出，盤活土地等可變現(xiàn)資產(chǎn)和存量資金，針對“政府和社會資本合作”(PPP)模式，要明確地方政府對PPP模式的債務責任邊界，強化對政府承諾支出管理，實現(xiàn)全生命周期的風險防控，加強對PPP項目的預算管理能力。其次，完善地方債券市場，適時推出多層級地方市政債券?，F(xiàn)階段地方債券的發(fā)行規(guī)模還較小，且僅局限于省級政府，可以在地方債限額管理基礎上，增加地方發(fā)債的機會，試行省以下層級地方政府發(fā)行市政債券，同時規(guī)范債券評級工作，完善省以下層級公債的評級體系，盡快形成合理的發(fā)行定價機制。

(三)財政支出政策的著力點：投資結構與資金效率的優(yōu)化

財政投資政策作為財政支出政策的重要組成部分，如何提高投資效率成為財政供給側改革的關鍵。財政投資的作用主要體現(xiàn)在直接財政資金的投入方面，雖然政府投資多數(shù)時候被認為是需求側調控的手段之一，但投資形成的公共基礎設施、教育水平的提升等將作為供給側的改善，形成高效率的資本積累，優(yōu)化潛在總供給，為經(jīng)濟的長期發(fā)展提供動力。財政投資的作用還體現(xiàn)在財政補貼上，財政補貼政策的合理性、補貼資金的使用效率等是供給側改革的重點，要發(fā)揮其政策引導作用。因此，需要尋找高效率的財政投資和補貼方向，摒棄大規(guī)模、低效率的投資模式，更多地為實現(xiàn)基本公共服務均等化、改善民生和提高企業(yè)績效服務。

具體講，首先，要合理界定財政與市場的職能范圍，繼續(xù)加大對重大科技研發(fā)項目、各類扶貧支出以及教育、醫(yī)療和環(huán)境保護項目的財政投資，對基礎設施的建設則應該優(yōu)先支持落后地區(qū)、農村地區(qū)，適當減少對發(fā)達地區(qū)基礎設施建設的財政投資，避免重復建設。其次，對財政補貼進行結構性調整，引入財政補貼的競爭機制。在財政補貼政策的調整中，應該適當減少對國有企業(yè)的財政補貼，增加對創(chuàng)新型中小企業(yè)、民營企業(yè)的補貼力度，減少對已經(jīng)產(chǎn)生產(chǎn)能過剩企業(yè)的補貼力度，引入財政補貼的競爭機制，通過對企業(yè)發(fā)展績效的篩選，及時調整補貼范圍。

(四)財政制度供給側改革著力點：深化財稅體制改革

財政供給側改革還需要深化財稅體制改革，擺正政府與市場的地位關系，保障地方財政的可持續(xù)性。1994年實行分稅制以來，地方財權與事權不對等的問題逐漸暴露，隨著國家對“土地財政”和地方融資平臺的嚴格管控，再加上“營改增”的實施，進一步減少了地方稅源，地方財政的可持續(xù)性問題更為嚴重。供給側改革除了要求財政資金的供給之外，還要求財稅制度的供給創(chuàng)新，通過財稅體制的改革形成合理的政府與市場邊界定位的新的央地財政關系。

首先，進一步完善地方稅體系，加快開征環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等，增加地方政府的稅收分成比例，緩解對土地財政的依賴。其次，要加快落實中央與地方的支出責任，適度縮小地方財政的事權范圍，減少專項轉移支付資金比例，完善縱向一般轉移支付制度，緩解地方財政的支出壓力。再次，各級政府都應該建立中長期財政規(guī)劃，尤其是對債務發(fā)行、使用、償還進行長期規(guī)劃，重點加強債務的可持續(xù)性測度和風險控制。最后，加強財政與金融的協(xié)同配合，防范財政金融風險。雖然財政政策在供給側改革中能夠發(fā)揮其結構性的特點，但財政與金融存在互補的優(yōu)勢和協(xié)同作用，財政政策的作用發(fā)揮離不開金融的支持。例如，地方債務置換緩解了地方政府的債務風險，但置換過程需要銀行的配合以及寬松的貨幣環(huán)境，金融部門需要通過降準、降息等方式予以配合；PPP項目在供給側改革中被寄予厚望，除了財政部門，金融部門也可以通過直接融資和間接融資的方式推動PPP項目的開展；財政部門通過減稅和財政投資等手段，鼓勵企業(yè)擴大生產(chǎn)和投資，同時也需要金融機構將資金引導向實體經(jīng)濟，才能達到激活微觀主體的目的。

綜上，新常態(tài)下推進供給側改革的財政政策著力點在于結構性減稅與清費、創(chuàng)新投融資模式和優(yōu)化投資結構與效率，三者相互關聯(lián)，存在邏輯遞進的關系。減稅清費是要減輕企業(yè)和個人的稅負水平、釋放微觀主體的活力，但在短期內會減少財政收入，財政缺口的加大將威脅財政的可持續(xù)發(fā)展，進而倒逼財政融資模式的創(chuàng)新，一方面要通過提高赤字率、發(fā)行債券彌補稅收的減少，另一方面要激活“沉睡”的財政資金、利用PPP模式撬動更多的社會資金投資。盲目的大規(guī)模投資只會造成更大的財政風險，需要財政投資的精準發(fā)力，提高財政資金的效率。按照上述三條路徑推行財政供給側改革，可以理順財政收支關系，但同時還需要合理的財稅體制與制度保障。