中國環(huán)境損害司法鑒定體制形成與發(fā)展

（1.司法鑒定科學(xué)研究院 上海市法醫(yī)學(xué)重點實驗室 司法部司法鑒定重點實驗室 上海市司法鑒定專業(yè)技術(shù)服務(wù)平臺，上海 200063；2.華東師范大學(xué)生態(tài)與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，上海 200241；3.上海市城市化生態(tài)過程與生態(tài)恢復(fù)重點實驗室，上海 200241；4.崇明生態(tài)研究院，上海 202162）

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，然而隨著人口迅速增長和經(jīng)濟迅猛發(fā)展，人類現(xiàn)代化進程中對資源的需求不斷膨脹，加之工業(yè)文明主導(dǎo)下大量生產(chǎn)、大量消費、大量棄置等人類社會不合理的生產(chǎn)生活方式，引發(fā)眾多環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，造成生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重受損、功能極度退化，長久延續(xù)的人類-自然平衡和諧受到了猛烈沖擊，人類面臨著嚴(yán)酷的生態(tài)環(huán)境惡化乃至社會經(jīng)濟失衡的重大挑戰(zhàn)[1]。1972年“聯(lián)合國人類環(huán)境會議”和1992年“聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會”提出的“保護生態(tài)環(huán)境”以及“可持續(xù)發(fā)展”成為全球共識，為人類指明了共同發(fā)展新路徑。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來現(xiàn)代化生活的同時，生態(tài)環(huán)境問題也日益凸顯[2]，資源約束和生態(tài)環(huán)境的污染及破壞已成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重要瓶頸。

繼黨的十六大提出科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)后，十八大進一步將生態(tài)文明建設(shè)融于國家建設(shè)發(fā)展各方面與全過程，并提出健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，中國生態(tài)文明建設(shè)由此進入法律化、制度化的軌道，有望從源頭扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，國家還相繼制定頒發(fā)了相關(guān)法律條文及辦法措施等?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》等相繼提出建立獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并通過健全相關(guān)法律制度、評估方法和實施機制嚴(yán)格落實，強化環(huán)境保護法律責(zé)任，使生態(tài)環(huán)境損害賠償從理念逐步邁向?qū)嵺`。2015年最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》等系列文件，將環(huán)境損害鑒定納入司法管轄范圍，實行統(tǒng)一規(guī)范管理，傳統(tǒng)司法鑒定門類擴充為“四大類”[3]，環(huán)境損害賠償從行政處罰躍入司法判罰的新階段，拓展了我國司法鑒定的新領(lǐng)域，開啟了我國環(huán)境損害司法鑒定事業(yè)新篇章。

然而，作為一項新進司法鑒定類別，環(huán)境損害司法鑒定亟須建立自身獨有的體制，本文通過梳理國內(nèi)外環(huán)境損害司法鑒定相關(guān)領(lǐng)域的歷史發(fā)展脈絡(luò)，借鑒國外較成熟的體制和較先進的經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況，聚焦我國環(huán)境損害司法鑒定實踐中亟待解決的問題，提出針對性對策和建議，以期為保障具中國特色的環(huán)境損害司法鑒定工作順利推進提供重要參考。

1 環(huán)境損害司法鑒定理念及其概念形成

由于各國在發(fā)展中面臨的環(huán)境問題不同，環(huán)境損害鑒定在應(yīng)對機制上亦有差異。20世紀(jì)50年代后期，日本爆發(fā)的四大公害事件震驚世界，日本環(huán)境保護方面的法律開始關(guān)注人體健康和生活環(huán)境，將對此造成的環(huán)境損害稱為“公害”，并根據(jù)環(huán)境介質(zhì)不同分為大氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染、噪聲污染、震動污染、地面下沉及惡臭七類典型公害[4]。與日本不同，在美國環(huán)境損害評估被稱為“自然資源損害評估”（natural resource damage assessment，NRDA），主要源于環(huán)境污染引起環(huán)境侵權(quán)的司法實踐及相關(guān)研究[5]，《石油污染法案》（Oil Pollution Act，OPA，1990年）中將“自然資源損害”界定為：自然資源的毀壞、破壞、損失或失去用途而遭受的損害，包括土地、魚類、野生生物、空氣、水等資源，包括各類生物和非生物資源且沒有地域限制和地域保護主義[6-7]。與其他國家不同，90年代以前歐盟主要關(guān)注環(huán)境損害發(fā)生后對人身及財產(chǎn)權(quán)益的鑒定評估，關(guān)注點在環(huán)境侵權(quán)行為，稱之為“傳統(tǒng)環(huán)境損害”，90年代以后歐盟開始注重環(huán)境損害及修復(fù)評估等內(nèi)容，關(guān)注點在對自然環(huán)境的損害，強調(diào)環(huán)境責(zé)任，并于2000年的《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》中明確提出“環(huán)境損害”有別于傳統(tǒng)以環(huán)境為媒介的人身與財產(chǎn)損害，認為“環(huán)境損害指對受保護的物種或自然棲息地的順利保育狀況的延續(xù)或保持產(chǎn)生重大不利影響，包括可測量的自然資源的不利變化或可能直接、間接出現(xiàn)的可測量的自然資源服務(wù)功能的損傷”[4]。

我國在吸收日美歐等國家經(jīng)驗的同時，不同專業(yè)背景的學(xué)者對于環(huán)境損害也有不同角度的認識。法學(xué)專業(yè)學(xué)者多從環(huán)境權(quán)出發(fā)，提出“環(huán)境損害”主要指因污染、破壞環(huán)境而損害他人應(yīng)享有的正常環(huán)境質(zhì)量或環(huán)境舒適度，對環(huán)境的侵害行為致使人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等民事權(quán)益遭到損害[8-10]，接近歐盟早期的“傳統(tǒng)環(huán)境損害”。生態(tài)環(huán)境類專業(yè)學(xué)者則多強調(diào)“生態(tài)環(huán)境損害”，不僅包括對人、財產(chǎn)和場所的損害，也包括對自然環(huán)境本身的損害。生態(tài)指生之存在狀態(tài)和生之發(fā)展態(tài)勢，從“生態(tài)三觀”（系統(tǒng)觀、生命觀、動態(tài)觀）視角理解生態(tài)環(huán)境損害指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成由生物體及其賴以生存的周圍環(huán)境兩大要素組成的生態(tài)系統(tǒng)的不利改變，制約其正常存在和發(fā)展的各種影響[11]。2016年我國環(huán)境保護部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》中將生態(tài)環(huán)境損害定義為“因環(huán)境污染、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”，包括環(huán)境污染型損害和生態(tài)破壞型損害兩類。環(huán)境污染型損害主要指人類向環(huán)境排入超過環(huán)境自凈能力的物質(zhì)或能量，造成環(huán)境性質(zhì)發(fā)生改變，并影響人類和其他生物正常生存和發(fā)展的現(xiàn)象；生態(tài)破壞型損害則指人類不合理地開發(fā)利用自然環(huán)境，使生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)受損、功能退化，導(dǎo)致自然環(huán)境的恢復(fù)和增殖能力受到破壞的現(xiàn)象。

為進一步規(guī)范我國環(huán)境損害司法鑒定管理并指導(dǎo)具體鑒定工作有序開展，2019年司法部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合組織制定了《環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》，明確對“環(huán)境損害司法鑒定”進行了定義，是指在訴訟活動中鑒定人運用環(huán)境科學(xué)專門知識，采用現(xiàn)場勘驗、檢測、實驗?zāi)M或者綜合分析等技術(shù)方法，對環(huán)境污染或者生態(tài)破壞案件中涉及的專門性問題進行鑒別、判斷并提供鑒定意見的活動，并提出環(huán)境損害司法鑒定解決的專門性問題包括確定環(huán)境損害性質(zhì)、程度和范圍，因果關(guān)系分析，損害量化及生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案制定等。環(huán)境損害司法鑒定七大類鑒定事項的細化，更加清晰地界定了環(huán)境損害司法鑒定的執(zhí)業(yè)類別和范圍，其中生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境損害鑒定事項主要為生態(tài)破壞型環(huán)境損害鑒定，其余六類鑒定事項包括污染物性質(zhì)鑒定、地表水和沉積物環(huán)境損害鑒定、空氣污染環(huán)境損害鑒定、土壤與地下水環(huán)境損害鑒定、近海海洋與海岸帶環(huán)境損害鑒定以及噪聲輻射等其他環(huán)境損害鑒定主要為環(huán)境污染型環(huán)境損害鑒定。我國環(huán)境損害司法鑒定在相關(guān)工作推進過程中，相關(guān)規(guī)范因制定部門不同而側(cè)重點不同，在名稱上亦存在差異，鑒于不同定義中內(nèi)涵基本相同，本文中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害等同于環(huán)境損害。

2 環(huán)境損害司法鑒定制度與技術(shù)體系

從18世紀(jì)中葉西方工業(yè)革命開始，科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力得到了迅猛發(fā)展，城市化進程隨之加快，城市無序擴張以及城市人口爆炸性增長致使城市問題日益尖銳與復(fù)雜。長期以來，受“人類中心論”價值導(dǎo)向，資源無限、環(huán)境無價的觀念植根于人類思維，并滲透于社會與經(jīng)濟活動體制和政策中。隨著生態(tài)環(huán)境破壞的日益加劇，人們逐漸認識到自然資源雖然有限，但可通過其供給、調(diào)節(jié)、文化等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為人類提供各種惠益，具有極高甚至無法估量的價值。COSTANZA等和聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估（Millennium Ecosystem Assessment，MA，2001年）的研究在這方面起到了劃時代的作用[12-14]，并成為推動生態(tài)補償機制建立的重要基礎(chǔ)。

因海上事故所引起的油污損害責(zé)任于1969年簽訂的《國際油污損害民事責(zé)任公約》是開啟有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償最早的法律制度[15-17]，而美國自20世紀(jì)70年代以來就開始構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害補償制度，針對不同類型環(huán)境污染事件相繼出臺了《資源保護和恢復(fù)法案》（Resource Conservation and Recovery Act，RCRA，1976年）、《聯(lián)邦水污染控制法案》[Federal Water Pollution Control Act，修訂后為《清潔水法案》（Clean Water Act，CWA），1972年]、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（Comprehensive Environmental Response， Compensation and Liability Act，CERCLA，也稱《超級基金法》，1980年）和《石油污染法案》等[18]，成為世界上第一個建立完備環(huán)境損害評估和賠償制度的國家。美國的生態(tài)環(huán)境損害賠償具有顯著的公益性和強制性特征，公益性體現(xiàn)在美國環(huán)境訴訟制度中的規(guī)定，提起損害賠償?shù)脑娉鷳B(tài)環(huán)境損害的直接受害者以外，還有以保護環(huán)境為目的但無直接利害關(guān)系的公民或機構(gòu)；強制性主要體現(xiàn)在為及時修復(fù)生態(tài)環(huán)境和保障受損人權(quán)益，建立了強制性保險、超級基金制度和環(huán)境公共基金等社會化賠償相結(jié)合的賠償基金制度[19]。經(jīng)過多年的實踐深入，美國已經(jīng)建立完備的環(huán)境損害評估制度，美國內(nèi)政部制定了NRDA相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則和評估工作手冊，主要包括4個階段：預(yù)評估期（確定是否存在損害、是否需要進行評估等），評估計劃期（制定評估方案等），評估期（損害因果關(guān)系評定、損害程度量化、恢復(fù)方案制定、賠償金估算等）和后評估期（出具評估報告等）。NRDA常用方法包括資源對等法、服務(wù)對等法和替代等值分析法等[20]。

20世紀(jì)60年代，環(huán)境公害問題大肆泛濫，在日本已成為最尖銳的社會和政治問題，民眾高漲的環(huán)保運動推動日本環(huán)境立法進入了高潮。1967年日本《公害對策基本法》出臺，開創(chuàng)了世界上環(huán)保入法的先河，并于1971年設(shè)置環(huán)境廳，以《環(huán)境基本法》、《公害糾紛處理法》、《公害健康被害補償法》和《環(huán)境影響評價法》等為立法支撐[21]，通過多部法律的頒布與實施對健康損害進行規(guī)范和處置。在國家層面根據(jù)不同環(huán)境問題，分門別類，對相關(guān)部門進行詳細分工、明確職責(zé)，分別牽頭制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、公害認定標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測計劃等，地方主要負責(zé)補充制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與細則。經(jīng)過多年實踐，日本已形成了完善的司法救濟機制，并將工作重點逐漸從事后救濟向事前預(yù)防發(fā)展，建立了健全、成熟、快捷的環(huán)境權(quán)益維護制度和生態(tài)環(huán)境保育理念。為最大程度地確保環(huán)境損害評估工作順利推進，1973年發(fā)布的《公害健康損害補償法》中，日本政府將傳統(tǒng)由政府為環(huán)境污染買單改為“污染者付費”原則，對實施污染的企業(yè)強制征收高額稅金建立環(huán)境損害補償基金，企業(yè)實在無力承擔(dān)時，再使用公害基金制度進行社會化賠償[22]。

歐盟的環(huán)境損害相關(guān)制度主要借鑒美國等國家的經(jīng)驗，20世紀(jì)90年代起陸續(xù)頒布了一系列法律來規(guī)范環(huán)境損害賠償相關(guān)實踐，主要以90年代的《環(huán)境責(zé)任綠皮書》和《歐洲理事會關(guān)于對環(huán)境有危險的活動造成損害的民事責(zé)任公約》（簡稱《羅加諾公約》）以及21世紀(jì)初頒布的《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》、《歐盟水框架指令》和《關(guān)于預(yù)防和補救生態(tài)環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》（Environmental Liability Directive with Regard to the Prevention and Remedying of Environmental Damage，ELD）為主。意大利在歐盟中較早提出環(huán)境損害評估，1986年成立環(huán)境部并于當(dāng)年發(fā)布349號法令嚴(yán)格限定環(huán)境責(zé)任，且需責(zé)任方承擔(dān)恢復(fù)費用，在ELD出臺后較早將其轉(zhuǎn)化為本國法律，并針對損害不同自然資源后的修復(fù)或恢復(fù)，分別于1997年和1999年頒布了更為細化的法規(guī)。目前，ELD已成為指導(dǎo)歐盟環(huán)境損害評估全局領(lǐng)導(dǎo)性的法規(guī)，以損害預(yù)防與環(huán)境恢復(fù)為理念，對環(huán)境污染行為進行了嚴(yán)格的責(zé)任規(guī)定和強制執(zhí)行。為不斷完善鑒定評估體系，歐盟針對ELD執(zhí)行效果會定期向社會公眾廣泛征求意見，并于2008年推出了環(huán)境污染損害鑒定評估資源等值法分析工具包（Resource Equivalency Methods for Assessing Environmental Damage in the E U，REMEDE），包括初始評估、損害確認、損害量化、制定補充和補償性修復(fù)方案等內(nèi)容[4]。在資金保障制度方面歐盟吸收了美國的成功經(jīng)驗，但因各個國家實際情況有差別，具體執(zhí)行中略有不同。

我國環(huán)境損害司法鑒定相關(guān)工作雖起步較晚，但發(fā)展較為迅速。在借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，從政策到實踐為推進我國生態(tài)保護偉大事業(yè)積累了寶貴經(jīng)驗。改革開放以來，我國政府在防治環(huán)境污染方面做了許多工作，成立了環(huán)境保護部，陸續(xù)頒布實施多項相關(guān)政策法規(guī)（表1，部分后續(xù)有修訂），為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了重要支撐。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海洋等部門針對環(huán)境損害也陸續(xù)出臺了生態(tài)補償評估相關(guān)技術(shù)文件（部分后續(xù)有更新），如《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》（HY/T 095—2007）、《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故損失評價技術(shù)準(zhǔn)則》（NY/T 1263—2007）、《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟損失計算方法》（GB/T 21678—2018）、《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》（第Ⅰ版）等，開啟了我國生態(tài)環(huán)境損害評估工作。

而我國環(huán)境損害司法鑒定相關(guān)工作則是在2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”之后才開始走進公眾視野。為保障環(huán)境損害司法鑒定工作順利開展，國家和相關(guān)職能部門在發(fā)展實踐中不斷探索，逐步頒布實施了一系列管理規(guī)定（表2）。2015年司法部商最高人民法院、最高人民檢察院，將環(huán)境損害鑒定納入司法行政機關(guān)登記管轄范圍內(nèi)實行統(tǒng)一規(guī)范管理。至此，環(huán)境損害司法鑒定成為《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》頒布以來第一個經(jīng)過商“兩高”程序?qū)嵭械怯浌芾淼蔫b定事項。為推進生態(tài)環(huán)境損害鑒定與司法實踐的有效銜接，2016年6月環(huán)境保護部組織制定了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 損害調(diào)查》，規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的一般性原則、程序、內(nèi)容和方法，為環(huán)境損害司法鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化邁出了關(guān)鍵一步。之后，司法部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合推動相關(guān)工作，對環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、鑒定人資格要求以及環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類作出嚴(yán)格規(guī)范，至此我國環(huán)境損害司法鑒定邁入穩(wěn)步發(fā)展階段。

表1 我國與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的主要政策法規(guī)Fig.1 Major policies and regulations related to ecological environmental protection in China

表2 我國環(huán)境損害司法鑒定主要政策及規(guī)定Fig.2 Major policies and regulations of environmental damage appraisal in China

3 我國環(huán)境損害司法鑒定實踐中存在的主要問題

目前，我國相關(guān)部門為推進環(huán)境損害司法鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、制度化、體系化做出了巨大貢獻，但與美國、歐盟、日本等國家相比，在立法、鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、鑒定人才、資金保障等方面還處于起步階段，亟須在實踐中不斷完善。

3.1 法律法規(guī)不健全

中國近40年的相關(guān)立法實踐，不同部門、不同領(lǐng)域相關(guān)政策法規(guī)的陸續(xù)出臺，推動了環(huán)境損害司法鑒定工作的開展，然而，《民法通則》、《環(huán)境保護法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等上位法主要對生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任進行了一般原則性的規(guī)定，對于生態(tài)環(huán)境損害專項事項的統(tǒng)一規(guī)范性法律文件尚屬空白。其次，目前我國生態(tài)環(huán)境損害處罰力度較低，且主要依靠開展環(huán)境突擊檢查、風(fēng)險隱患排查等行政手段，缺少事前預(yù)防等科學(xué)應(yīng)對的長效機制[4]，另外，實踐中往往還是以懲罰為主要手段，且以事后被動損害賠償為主，更為有效的、創(chuàng)新的、主動的生態(tài)恢復(fù)機制尚顯不足，難以對生態(tài)環(huán)境的保護和恢復(fù)發(fā)揮有效作用，也無法起到有效的震懾作用，總體存在專項法不足、操作性差、較為分散、法律效力存在差異等問題，嚴(yán)重影響環(huán)境損害司法鑒定的權(quán)威性。

3.2 司法鑒定體系不完善

目前《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 損害調(diào)查》主要針對生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估總體的工作程序和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行了一般原則性規(guī)定，但對于環(huán)境損害司法鑒定七大類事項在鑒定實踐過程中有關(guān)評估技術(shù)、量化方法、恢復(fù)方案等階段的具體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚顯不足，操作性受限。其次，環(huán)境相關(guān)部門在解決環(huán)境科學(xué)相關(guān)技術(shù)問題方面取得了豐碩成果，積累了豐富經(jīng)驗，但因在司法鑒定程序、證據(jù)審查、質(zhì)量管理等方面意識薄弱，往往成為精準(zhǔn)的結(jié)果在法律上被質(zhì)疑的重要原因。再次，環(huán)境相關(guān)行政執(zhí)法部門雖已具備較為成熟的環(huán)境監(jiān)測相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但各部門因側(cè)重點不同，針對相同環(huán)境介質(zhì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也略有差異。并且，目前已有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)多偏向因環(huán)境污染或生態(tài)破壞直接造成生態(tài)環(huán)境資源損害的鑒定，而對于上述行為致整個生態(tài)系統(tǒng)的損害鑒定因其復(fù)雜性成為《環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》中綜合性最強、技術(shù)難度最高的鑒定類別，對于其損害空間和時間范圍的界定、損害系數(shù)及損害程度的確定、損害對象的定量化及貨幣化、生態(tài)恢復(fù)方案的制定等均缺乏健全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。上述問題導(dǎo)致目前各地方在環(huán)境損害司法鑒定具體實踐中層次不同、標(biāo)準(zhǔn)不一，具體表現(xiàn)在現(xiàn)場勘驗不規(guī)范、損害調(diào)查不準(zhǔn)確、因果分析不扎實、損害量化隨意性大、鑒定意見不一致，甚至出現(xiàn)多頭鑒定、重復(fù)鑒定等亂象，嚴(yán)重影響了司法鑒定的客觀公正。如對于非法電捕魚案件，往往只能簡單地對已捕生物資源進行損害量化并以此估算生態(tài)賠償費用，而事實上，此生態(tài)破壞行為對整個生態(tài)系統(tǒng)包括食物鏈中其他生物資源的損害遠遠超過已鑒定內(nèi)容。又如非法采砂類案件，因缺乏采砂對生物資源及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的損害系數(shù)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致?lián)p害量化難等問題。目前環(huán)境損害司法鑒定工作尚處于起步階段，從勘驗取證到鑒定評估等亟須建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范，才能捍衛(wèi)司法公正，確保生態(tài)環(huán)境真正得以保護。

3.3 司法鑒定人才不充足

目前我國生態(tài)環(huán)境損害案件仍處于不斷上升階段，但真正進入司法程序的比例卻不高，其中環(huán)境損害司法鑒定人員嚴(yán)重短缺，且鑒定機構(gòu)及鑒定人員分布不均勻是重要原因之一，有些地方能夠開展的鑒定項目不齊全，鑒定業(yè)務(wù)推進受限。其次，司法鑒定人遴選機制門檻較高，但目前對于鑒定人尚缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)機制。另外，國內(nèi)高校尚未開設(shè)相關(guān)專業(yè)或研究方向，學(xué)科理論體系尚未建立，這在一定程度上也制約著環(huán)境損害司法鑒定人隊伍的壯大。目前全國登記在冊的環(huán)境損害司法鑒定人員不足2000人，隨著環(huán)境損害司法鑒定步入規(guī)范化進程，鑒定業(yè)務(wù)量會進一步增加，鑒定人員不足和鑒定需求加大的矛盾會愈發(fā)突出。

3.4 資金制度不健全

環(huán)境損害司法鑒定作為新進鑒定門類，相比傳統(tǒng)的“三大類”，因鑒定對象復(fù)雜、橫跨范圍廣、涉及領(lǐng)域多等特點，導(dǎo)致鑒定內(nèi)容多、周期長、成本偏高，加之尚未出臺統(tǒng)一的鑒定收費指導(dǎo)性目錄，導(dǎo)致實際工作中鑒定費用收取隨意性大，一定程度上擾亂了司法鑒定管理秩序。其次，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償方面則仍然以損害者賠償和國家賠償為主，社會化的賠償渠道較少[19]。目前因我國生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估、賠償機制等相關(guān)制度的缺失，鑒定評估技術(shù)的不成熟，當(dāng)事人賠償能力不足等問題，導(dǎo)致當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害案件出現(xiàn)效率低、審判難、賠償不到位等問題，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費用及評估費用得不到保障，嚴(yán)重制約了環(huán)境公益訴訟制度的有效、有序、有力推進。

4 環(huán)境損害司法鑒定發(fā)展策略

環(huán)境損害司法鑒定立法、技術(shù)體系、賠償制度等工作在國外一些國家取得了顯著成績，我國要借鑒相關(guān)有益成果，尤其是技術(shù)體系層面，但不能盲目照搬，要堅持從我國基本國情出發(fā)，以廣大人民根本利益為出發(fā)點，結(jié)合我國相關(guān)工作推進中出現(xiàn)的實際問題，推動制度創(chuàng)新，走具中國特色的環(huán)境損害司法鑒定之路。

4.1 健全環(huán)境損害司法鑒定管理制度

借鑒歐洲和美日等發(fā)達國家強調(diào)“預(yù)防為先、立法為主、執(zhí)法嚴(yán)格”的環(huán)境損害賠償相關(guān)法律體系，結(jié)合我國環(huán)境損害鑒定相關(guān)部門已有工作管理經(jīng)驗，堅持以人民根本利益為出發(fā)點，健全環(huán)境損害防控、環(huán)境損害鑒定評估、生態(tài)賠償與生態(tài)恢復(fù)等相應(yīng)的專門性法律法規(guī)或在上位法中增加相關(guān)內(nèi)容，從實體和程序方面得以規(guī)范鑒定評估工作的有效實施和監(jiān)督管理，切實扭轉(zhuǎn)我國生態(tài)環(huán)境管理中“違法成本低、生態(tài)環(huán)境保護紙上談兵”等局面。

建立系統(tǒng)完善的適合我國國情的環(huán)境損害鑒定管理制度和質(zhì)量監(jiān)督體系，將環(huán)境損害評估工作導(dǎo)入更加權(quán)威、法律效力更高的司法鑒定制度體系，推動生態(tài)環(huán)境相關(guān)專業(yè)人員積極向司法鑒定人的角色轉(zhuǎn)變，通過嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻、加強能力驗證和執(zhí)業(yè)監(jiān)管等保障鑒定評估過程具有堅實的科學(xué)性和合法性，確保評估結(jié)果不輕易被否定或被質(zhì)疑，避免弄虛作假、多頭鑒定及重復(fù)鑒定，充分展現(xiàn)環(huán)境損害司法鑒定的價值，切實保障環(huán)境公益訴訟的有效推進[23]。

4.2 健全環(huán)境損害司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)化體系

為保障目前國內(nèi)環(huán)境損害司法鑒定程序在證據(jù)審查中的規(guī)范性和合法性，與司法、執(zhí)法實踐充分接軌，使司法鑒定人高效、精準(zhǔn)地針對不同環(huán)境損害司法鑒定事項實施全過程、標(biāo)準(zhǔn)化科學(xué)評估，應(yīng)在《司法鑒定程序通則》、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》、《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》等現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)、方法及法規(guī)基礎(chǔ)上建構(gòu)環(huán)境損害司法鑒定通用規(guī)范，為鑒定人在環(huán)境損害司法鑒定全過程提供模塊化、體系化的統(tǒng)一規(guī)范性說明，使司法鑒定評估工作更為科學(xué)有序[24]，切實提升司法辦案質(zhì)量。

結(jié)合環(huán)境相關(guān)部門已有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法，針對七大類不同鑒定事項分類對全過程適用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)方法等進行梳理后給予規(guī)定，完善并制定不同類別現(xiàn)場勘驗、分析檢測、量化評估、生態(tài)恢復(fù)等不同階段的標(biāo)準(zhǔn)化體系。積極引入不同專業(yè)領(lǐng)域如無人機、遙感測繪、數(shù)學(xué)模型構(gòu)建等關(guān)鍵技術(shù)，提高司法鑒定和法庭質(zhì)證質(zhì)量和效率。加強不同部門間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料共享，構(gòu)建環(huán)境損害司法鑒定數(shù)據(jù)庫，為損害程度的定量化尤其是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值量化評估提供重要支撐。從生態(tài)環(huán)境恢復(fù)全過程、全周期考慮，恢復(fù)目標(biāo)為基線水平有一定合理性，但考慮成本效益原則及避免再次損害發(fā)生，應(yīng)優(yōu)選生態(tài)修復(fù)技術(shù)并合理制定生態(tài)恢復(fù)方案，以恢復(fù)至接近基線水平為目標(biāo)，避免“一刀切”，如建設(shè)項目非法侵占農(nóng)用地等案件，在制定生態(tài)恢復(fù)方案時，需分析生態(tài)經(jīng)濟效益，可以適當(dāng)保留部分違法建筑用于養(yǎng)老院等公益項目，收入可納入政府專項基金。為生態(tài)環(huán)境損害事實創(chuàng)建一個可辯護的因果關(guān)系，形成司法鑒定意見的取證、鑒定評估方法與訴訟證據(jù)規(guī)則相一致的司法鑒定程序及標(biāo)準(zhǔn)化體系，可切實支撐檢察機關(guān)辦理環(huán)境公益訴訟案件的技術(shù)性證據(jù)審查指引。

4.3 健全鑒定人才遴選培養(yǎng)機制

環(huán)境損害司法鑒定是司法鑒定領(lǐng)域的一項重大新生鑒定類別，司法許可登記工作堅持高起點、高資質(zhì)、高標(biāo)準(zhǔn)，注重加強環(huán)境損害機構(gòu)和鑒定人系統(tǒng)培訓(xùn)和規(guī)范執(zhí)業(yè)。專業(yè)建設(shè)方面，借助相關(guān)學(xué)科力量，建議在生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、環(huán)境生態(tài)工程學(xué)、法學(xué)等專業(yè)設(shè)置環(huán)境損害司法鑒定研究方向，培養(yǎng)專業(yè)人才，并積極推進專項科學(xué)研究。將高校、科研院所培養(yǎng)的專業(yè)人才作為潛在司法鑒定人，通過健全環(huán)境損害司法鑒定人培訓(xùn)機制，形成學(xué)歷教育和職業(yè)教育相結(jié)合的人才培養(yǎng)模式，促使充實鑒定人隊伍，凸顯司法鑒定意見書不同于專家意見的法律地位，捍衛(wèi)環(huán)境損害司法鑒定的權(quán)威性。

4.4 完善環(huán)境損害司法鑒定評估資金保障機制

為切實有效推動受損的生態(tài)環(huán)境真正得以修復(fù)，并切實保障生態(tài)賠償費用以及鑒定評估費用的落實，鑒于我國特殊國情，在加強司法賠償?shù)幕A(chǔ)之上，建議吸取美國等發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，積極拓展多元賠償途徑，包括環(huán)境專項獨立基金制度、環(huán)境責(zé)任保險制度、環(huán)境共同基金制度和環(huán)境補償基金制度等。環(huán)境專項獨立基金制度主要以各級政府財政資金和專項資金為主要來源保障鑒定評估工作順利開展；環(huán)境責(zé)任保險通過強制或者自愿的形式購買相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任險，由保險公司對損害進行賠償，可采取循序漸進的方式推進該險種的強制執(zhí)行；環(huán)境共同基金主要由企業(yè)互助資金組建，一旦發(fā)生風(fēng)險，則由基金承擔(dān)賠償責(zé)任；環(huán)境補償基金制度則是由政府通過行政強制如稅收的方式來實現(xiàn)，環(huán)境補償基金除了用來支付責(zé)任人無力負擔(dān)的賠償外，還主要用于支付法律規(guī)定的免責(zé)事件發(fā)生以及責(zé)任人不確定時的賠償?shù)取?/p>