中國電力市場建設(shè)中的電價(jià)改革誤區(qū)與建議

文 | 吳疆

作者系人大應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

作為電力體制改革一個部分，電價(jià)改革同樣可以適當(dāng)放權(quán)給下級價(jià)格部門，鼓勵其更多參與市場，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，積累正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

電價(jià)改革，是中國“電力體制改革”的一部分。一方面，價(jià)格改革具有基礎(chǔ)性、前置性，沒有獨(dú)立的輸配電價(jià)，電力市場難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有電價(jià)部門參與，電改進(jìn)程中的混亂勢難避免；另一方面，硬件決定軟件，沒有合理的企業(yè)運(yùn)營模式，市場競爭格局、行業(yè)監(jiān)管體系，電價(jià)改革亦難以到位，或者說失去意義。

新一輪電改以來，電價(jià)改革是態(tài)度最積極、行動最果斷的，大范圍的輸配電價(jià)格核算工作成果沛然，早已成為本輪電改乃至發(fā)改委階段性改革工作的重要亮點(diǎn)，無須從專家層面再過多贅述。但需要指出的是，電價(jià)改革盡管取得了相當(dāng)?shù)某煽?，回顧改革歷程，仍然存在一些發(fā)展中的誤區(qū)。

電價(jià)改革的幾個誤區(qū)

1.電價(jià)改革決不是終點(diǎn)

如果輸配電價(jià)格核算之后，不能夠盡快進(jìn)入9號文所要求的“改革和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式”，將使前期輸配電價(jià)格核算的意義大打折扣并逐漸失效。

其次，如果一味表揚(yáng)而諱言當(dāng)下電價(jià)改革的困境，諱言交叉混淆的業(yè)務(wù)模式、過度集中的市場格局、勉為其難的監(jiān)管能力，則無法形成電價(jià)改革與其它相關(guān)電改領(lǐng)域的良性互動、自身亦行之不遠(yuǎn)。

第三，如果電價(jià)改革始終糾結(jié)于成本，糾結(jié)于“所看到的”與“能看到的”，則其天花板僅僅達(dá)到“透明”的低標(biāo)準(zhǔn)，而永遠(yuǎn)無法達(dá)到“合理”的高標(biāo)準(zhǔn)。

電價(jià)改革本身不是目標(biāo)，而必須融入國家電力能源管制或經(jīng)濟(jì)社會治理的大棋局。電價(jià)改革決不是終點(diǎn)，必須在經(jīng)濟(jì)社會大局中尋找方向，在電改大框架內(nèi)找到合適著力點(diǎn)，并將電價(jià)改革作為促進(jìn)相關(guān)改革的助推器。

2.管制工具運(yùn)用不到位

改革開放以來，電價(jià)改革發(fā)揮了極其重要的作用。例如，針對建國以來長期的電荒困局，八十年代實(shí)施了燃運(yùn)加價(jià)、還本付息電價(jià)，從一廠一價(jià)甚至到一機(jī)一價(jià)，將“全成本個別定價(jià)”運(yùn)用到極致。

又如，到九十年代中期之后電力供需逐漸平衡，又逐步推行經(jīng)營期電價(jià)、標(biāo)桿電價(jià)、競爭性電價(jià)，從個別成本，到平均成本，再到先進(jìn)成本定價(jià)。

這樣的歷史輪回充分說明，電價(jià)改革從來不是會計(jì)核算層面的問題，而是必須作為一類管制工具來服務(wù)大局的問題。它是一個內(nèi)容豐富的大工具包，可以適應(yīng)不同歷史時(shí)期的治理需求。

在新的歷史時(shí)期，除了價(jià)格形成機(jī)制以外，對于電價(jià)水平該不該管？近年來李克強(qiáng)總理多次提出降低社會用電用能成本問題，發(fā)改委作為國家宏觀調(diào)控部門，即使在市場經(jīng)濟(jì)框架以內(nèi)，顯然依然需要對電價(jià)水平具有干預(yù)能力。

其次，管的抓手在哪里？9號文明確提出本輪電改“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，多項(xiàng)研究亦表明近年來中國電價(jià)之下降主要由發(fā)電環(huán)節(jié)提供。那么顯然，進(jìn)一步壓減社會用電成本的抓手就在電網(wǎng)環(huán)節(jié)。

再者，管的目的是什么？顯然不應(yīng)是單純保障相關(guān)企業(yè)集團(tuán)的效益穩(wěn)定，而應(yīng)是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，是在政府-電力企業(yè)-電力用戶的三角關(guān)系中調(diào)節(jié)利益，或予或奪。

中國的大型國有企業(yè)集團(tuán)，橫有發(fā)改委/國資委、中央/地方的政策蹺蹺板，縱有三層四層五層的擰毛巾擠海綿。不僅大而不能倒，亦早低而不能倒，是最體現(xiàn)中國制度優(yōu)勢的治理工具之一。新冠疫情突降，高速公路主動免費(fèi)，電網(wǎng)公司宣傳減利，既然企業(yè)層面都懂得政治正確，價(jià)格部門有何顧慮不動用管制工具？

3.治理手段缺乏系統(tǒng)性

發(fā)改委作為國家宏觀調(diào)控部門，宏觀部門需要宏觀手段；包括價(jià)格領(lǐng)域，單純定價(jià)權(quán)是不足以支撐宏觀治理的，（基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域）至少需要價(jià)格-稅收-補(bǔ)貼-監(jiān)管的組合聯(lián)動，而目前顯然是并不到位的。

以當(dāng)前中國電價(jià)中的可再生能源附加為例，從2006年開始，已連續(xù)5次提高提取額度，從每千瓦時(shí)1厘提高到1分9厘，已占平均銷售電價(jià)3%左右，但實(shí)際效果呢？

其一是投資拉動效果顯著，但能源替代效果遜色。2004-2019年，年度電源投資結(jié)構(gòu)中新能源提高了至少40個百分點(diǎn)，但在年度發(fā)電量結(jié)構(gòu)中僅僅提高了不足9個百分點(diǎn)。

其二是規(guī)模拉動效果顯著，但技術(shù)進(jìn)步效果遜色。2019年中國風(fēng)電和光伏裝機(jī)規(guī)模均超過2億千瓦（分別占全球風(fēng)電及光伏裝機(jī)的33%及36%以上）。但技術(shù)上風(fēng)電剛剛實(shí)施平價(jià)、光伏依然需要補(bǔ)貼。而在中國電力的海外發(fā)電資產(chǎn)中，新能源依然缺乏競爭力（僅占13%），國際業(yè)務(wù)中仍僅傳統(tǒng)火電/水電技術(shù)被市場認(rèn)可。

三是政績拉動效果顯著，但社會經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)積重難返。2012年、2016年中國風(fēng)電和光伏裝機(jī)規(guī)模相繼達(dá)到世界第一，代價(jià)則是累計(jì)超過6000億的可再生能源電價(jià)附加（與此同時(shí)賬面上竟然還倒欠企業(yè)大約1000億）；2020年可再生能源電價(jià)附加預(yù)計(jì)提取884億、支出924億，但此時(shí)此刻高達(dá)4.1億千瓦（占全國21%）的存量風(fēng)電、光伏機(jī)組卻仍然還將繼續(xù)吃補(bǔ)貼10-25年。

特別是在新冠疫情時(shí)代，全球經(jīng)濟(jì)衰退、政府財(cái)政維艱、影響深遠(yuǎn)難料，這種盲目追求規(guī)模速度、忽視技術(shù)進(jìn)步的濫發(fā)補(bǔ)貼模式，不論在政治倫理上，還是在政績觀念上，均亟待扭轉(zhuǎn)！

如果說張國寶時(shí)代，尚可拿風(fēng)電三峽、以激進(jìn)補(bǔ)貼做為亮點(diǎn)；那么自“十四五”起始，是否應(yīng)以壓減補(bǔ)貼、力促技術(shù)進(jìn)步來彰顯新意與進(jìn)步呢？

對電價(jià)改革的幾點(diǎn)建議

1.對存量風(fēng)電/光伏盡快壓減、取消補(bǔ)貼

從控制社會經(jīng)濟(jì)成本角度看，不宜再輕易上調(diào)可再生能源電價(jià)附加。上世紀(jì)八九十年代的“兩分錢”政策曾一舉扭轉(zhuǎn)中國長期缺電局面。而以當(dāng)前新能源的尷尬局面，不宜再突破歷史上的“兩分錢”紅線。政策上，應(yīng)大力推進(jìn)政策轉(zhuǎn)型，從盲目追求規(guī)模速度，盡快轉(zhuǎn)型到全力推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，將更多補(bǔ)貼資金用于技術(shù)環(huán)節(jié)，而非建設(shè)環(huán)節(jié)。

在技術(shù)上，對所有增量風(fēng)電/光伏及其它新能源項(xiàng)目，進(jìn)一步明確安全性、電網(wǎng)友好性等相關(guān)技術(shù)要求。對增量光伏項(xiàng)目，盡快宣布平價(jià)時(shí)間表。

在補(bǔ)貼上，對高達(dá)4.1億千瓦的存量風(fēng)電/光伏機(jī)組，盡快研究提出補(bǔ)貼退坡及平價(jià)上網(wǎng)規(guī)劃，可將節(jié)約出來的一定比例補(bǔ)貼資金用于鼓勵企業(yè)技術(shù)改造、上新壓舊以提高資源利用率。

總之，對已規(guī)模超大、技術(shù)趨近成熟的新能源，必須盡快斷奶，督促其接受電力市場的考驗(yàn)，在公平競爭中進(jìn)一步茁壯成長。

我也喜歡跑步。多年來，跑步成了我生活中愉快美妙的一部分，我也感受到跑步帶來的好處，不僅強(qiáng)身健體，更愉悅了身心，自由，陽光，期待，驚奇，奔跑，在路上。不論酷暑還是嚴(yán)寒，每當(dāng)晨曦初現(xiàn)，我都會攜一縷晨風(fēng)，舒展著雙臂沿著河濱水畔奔跑，在汗水涔涔中開始新一天的旅程。一路輕吟低唱，一路顧盼流連，鳥兒清脆的啁啾在耳畔響起，心情無比愜意，有一種說不出的暢快和輕松。

2.積極推進(jìn)電力造價(jià)及運(yùn)營情況調(diào)研

推進(jìn)電力造價(jià)及運(yùn)營情況摸底，不僅是9號文第25條的要求，其實(shí)也是做好電價(jià)工作的內(nèi)在需要。對于現(xiàn)代大電網(wǎng)來說，某種角度上其實(shí)并不存在絕對合理的邊際成本。但即便如此，仍需努力把握其建設(shè)與運(yùn)營狀態(tài)，以作為定價(jià)、調(diào)價(jià)及其它管制工作的基本參照。

因此，有關(guān)部門及專業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)積極推進(jìn)電力造價(jià)及運(yùn)營情況調(diào)研，及時(shí)掌握電力造價(jià)、能耗、設(shè)備利用率等方面的基本狀況與發(fā)展態(tài)勢。輸配電價(jià)格核算，低標(biāo)準(zhǔn)是透明，高標(biāo)準(zhǔn)是合理。

單純的審計(jì)查賬，連透明都不易解決，更不可能實(shí)現(xiàn)合理，只有通過持續(xù)、海量的價(jià)格、造價(jià)、運(yùn)營數(shù)據(jù)的積累與分析，才可能從被動的會計(jì)核算，提高到主動而有效的管制與調(diào)控。

3.結(jié)合形勢要求適時(shí)調(diào)減輸配電價(jià)

如前所述，從歷史到當(dāng)下，電價(jià)都是一種有效的、國家層面從未放棄的管制工具，或者吸引投資，或者抑制過熱，或者降低負(fù)擔(dān)，或者引導(dǎo)節(jié)能。公器慎用，亦需善用。不論政府，還是市場，追求“剛剛好”都是荒謬的，唯逆調(diào)節(jié)是永恒的，高下僅差別于波動幅度而已。

在9號文“放開兩頭”的體制架構(gòu)中，“管住中間”是政府理所當(dāng)然的管制抓手，定價(jià)僅是基礎(chǔ)，調(diào)價(jià)的權(quán)與責(zé)不可廢棄。習(xí)近平總書記關(guān)于能源四個革命講話中“價(jià)格調(diào)整滯后于市場變化，客觀上成為屢屢出現(xiàn)的油荒、氣荒、電荒的推手之一”即此意也。

顯然，輸配電價(jià)的定價(jià)與調(diào)價(jià)是政府價(jià)格調(diào)控的主戰(zhàn)場（當(dāng)然，亦不排除稅收補(bǔ)貼等更多調(diào)控手段之組合拳）。另外，適度調(diào)減輸電價(jià)格，也有利于推進(jìn)跨省跨區(qū)送電，釋放資源配置空間，提高輸電設(shè)備利用率。

4.著力推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式的改革

按照9號文“改革和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式。電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)價(jià)差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi)”的要求，在基本完成輸配電價(jià)格核算工作之后，應(yīng)及時(shí)推進(jìn)開展此項(xiàng)改革。而且要求大型電網(wǎng)企業(yè)集團(tuán)中，不同業(yè)務(wù)單獨(dú)核算，禁止相互補(bǔ)貼、隨意挪移成本。

特別是電網(wǎng)購銷業(yè)務(wù)必須與輸電業(yè)務(wù)分離，明晰各自的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)；同時(shí)，市場化的購銷業(yè)務(wù)與“居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)”的供電業(yè)務(wù)，也必須各自單獨(dú)核算。

顯然，如果電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式的改革不到位、業(yè)務(wù)不清晰、信息不透明，輸配電價(jià)格核算在根本上其實(shí)并無法保證質(zhì)量，下一步9號文要求的“配套改革不同種類電價(jià)之間交叉補(bǔ)貼”更無從下手。與此同時(shí)，這一步改革不到位，前期輸配電價(jià)格核算的成果也難以及時(shí)運(yùn)用到電力市場建設(shè)之中，亦將極大削減電價(jià)改革的效果與影響力。

5.積極而審慎參與當(dāng)前電力市場建設(shè)

對于“電力體制改革”來說，電力市場建設(shè)不必作為首要目標(biāo)，而更應(yīng)看作一種結(jié)果。上世紀(jì)80年代以來，全球很多國家都實(shí)施了不同模式不同程度的電力市場化改革，其中輸配電獨(dú)立定價(jià)、電力市場競價(jià)交易等均已是一種普遍的常態(tài)，不論觀念接受，還是技術(shù)實(shí)現(xiàn)，都并非高難度之事。

中國電改之復(fù)雜與困境，并不在于市場建設(shè)本身多么難，而在于政府行為方式、市場格局設(shè)置、企業(yè)利益機(jī)制等前置條件長期不到位。如果“電力體制改革”到位，電力市場很容易水到渠成；而若前者長期無實(shí)質(zhì)進(jìn)展，則電力市場建設(shè)勢必亂象延續(xù)。

因此，電價(jià)改革目前只能積極而審慎參與電力市場建設(shè)，一是積極參與電力市場的頂層設(shè)計(jì)，例如容量市場/電量市場的設(shè)計(jì)，例如順價(jià)結(jié)算的有關(guān)規(guī)則（交易機(jī)構(gòu)即使不直接收錢，但至少要出賬單），例如參與市場競價(jià)與保留政府定價(jià)的隔離與銜接機(jī)制。二是積極參與電力市場有關(guān)規(guī)則體制的審定，特別是在電價(jià)形成機(jī)制方面，電價(jià)部門應(yīng)參與把關(guān)，避免電力市場在搭建或運(yùn)行中走偏。三是完成有關(guān)電價(jià)改革任務(wù)、并與電力市場建設(shè)良好銜接，例如及時(shí)將輸配電價(jià)核算成果推進(jìn)運(yùn)用于電力市場順價(jià)結(jié)算。四是依據(jù)電力市場建設(shè)進(jìn)程的需要，配合進(jìn)行電價(jià)體制有關(guān)改革與調(diào)整，例如目錄電價(jià)應(yīng)用范圍的適時(shí)調(diào)整，由于市場推進(jìn)預(yù)計(jì)漫長，這種配合工作可能也是漸進(jìn)而繁瑣的。五是加大對地方政府行政干預(yù)電價(jià)行為的查處力度；六是積極研究在未來對沖市場波動的有關(guān)管制措施，例如電價(jià)水平監(jiān)測/預(yù)測/預(yù)警，例如輸配電價(jià)調(diào)節(jié)的相關(guān)手段與機(jī)制。

6.進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)及信息公開工作

建國以來中國長期施行計(jì)劃體制，電價(jià)管理最終形成了現(xiàn)在這樣覆蓋廣泛且繁瑣多變、形同“補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁”的復(fù)雜體系。電改及電力市場建設(shè)中，對于原有電價(jià)體系勢必帶來較大的壓力。

空間上，市場化定價(jià)并非全面替代原有價(jià)格體系，而是局部挖洞式。未來價(jià)格體系中既有競爭性定價(jià)，也有管制性定價(jià)（例如輸配電價(jià)）、計(jì)劃性定價(jià)（例如居民農(nóng)業(yè)及公益電價(jià)），這就相當(dāng)于要求價(jià)格部門不斷“給被撞破的蜘蛛網(wǎng)鎖邊兒”，破一塊、補(bǔ)一圈。

這就要求進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)性工作，尤其重視界定工作，各類數(shù)據(jù)內(nèi)涵明確、外延清晰，隨時(shí)可以拎得出來，而又不能隨意調(diào)串。另外，有關(guān)信息公開，涉及價(jià)改成果的運(yùn)用與推廣，涉及對價(jià)改工作的理解與評價(jià)，也應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。

7.適當(dāng)放權(quán)下級價(jià)格部門更多參與市場

時(shí)間上，電改包括電力市場建設(shè)顯然將是漫長的、分步的、無計(jì)劃的。但價(jià)格這項(xiàng)基礎(chǔ)工作本身肯定還是要不斷不亂，避免陷入長時(shí)間被動追隨、為人作嫁、吃力難討好的情勢。類似輸配電價(jià)核算這種能出彩的“改革任務(wù)”之外，更多繁瑣的“配合工作”可能貫穿始終。

建議借鑒9號文的出臺過程，在國家層面——發(fā)改委/能源局/國家電網(wǎng)難以決斷的情況下，最終下放到地方去分散試錯。試想，中國電力市場的終極情景怎么可能是34個省34個樣呢？中國的股市才有幾個？

因此當(dāng)前顯然僅是戰(zhàn)術(shù)層面培訓(xùn)+戰(zhàn)略層面歸謬的歷史階段，前路肯定還漫漫呢。因此，作為電力體制改革一個部分的電價(jià)改革，同樣可以適當(dāng)放權(quán)給下級價(jià)格部門，鼓勵其更多參與市場，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，積累正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。