特朗普氣候政策再評(píng)述
——評(píng)《美國(guó)氣候外交研究》

文 | 張瀟然

作者供職于上海國(guó)際問(wèn)題研究院

在努力擺脫新冠疫情危機(jī)的時(shí)候，需要警惕氣候變化問(wèn)題以及進(jìn)行更好的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，新增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)是可持續(xù)的、包容性的、低碳的以及市場(chǎng)導(dǎo)向型的增長(zhǎng)。

氣候和能源問(wèn)題是全球性問(wèn)題，需要全球治理和大國(guó)合作，因此理解和分析世界大國(guó)美國(guó)的氣候外交政策及其背后原因至關(guān)重要。于宏源教授新作《美國(guó)氣候外交研究》嘗試對(duì)包括政黨基礎(chǔ)、外交體制、經(jīng)濟(jì)因素、能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民意變化、地方政府、學(xué)術(shù)界和社會(huì)組織，以及全球地緣政治變化等因素在內(nèi)的多種動(dòng)因進(jìn)行綜合考量。

國(guó)際氣候談判是全球氣候治理的主要機(jī)制，也日益成為大國(guó)合作提供公共產(chǎn)品的重要場(chǎng)所。美國(guó)氣候能源決策的基本制度和結(jié)構(gòu)是基本維持不變的，但是決策者和利益相關(guān)者的力量對(duì)比在發(fā)生變化，而他們所受到的國(guó)內(nèi)外因素的影響也在發(fā)生變化。

縱觀歷史經(jīng)驗(yàn)的決策動(dòng)因分析，美國(guó)政府對(duì)氣候變化的相關(guān)政策總是出現(xiàn)反復(fù)，體現(xiàn)出很強(qiáng)的“周期性”和“易變性”。特朗普就任以來(lái)，以“美國(guó)第一能源計(jì)劃”為基礎(chǔ)頒布了一系列與奧巴馬政府政策基調(diào)完全相反的氣候政策。其中，特朗普宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》的決策引發(fā)了激烈討論，考慮到這一決策將對(duì)美國(guó)本土及世界氣候治理以及中美氣候能源合作帶來(lái)的巨大影響，了解特朗普政府制定該決策的背景原因、理順其氣候政策背后的邏輯至關(guān)重要。

特朗普于2017年初就任美國(guó)總統(tǒng)之后，出臺(tái)并實(shí)施了一系列重大舉措與政策行動(dòng)，旨在全面調(diào)整奧巴馬時(shí)期的政策方向并逐一兌現(xiàn)其競(jìng)選承諾。在能源與氣候領(lǐng)域，特朗普政府也動(dòng)作不斷，特朗普2017年6月1日發(fā)表的關(guān)于巴黎氣候協(xié)定的聲明清晰表明美國(guó)的選擇：“美國(guó)將退出巴黎氣候協(xié)定”，并且“美國(guó)將停止一切關(guān)于沒有約束力的巴黎協(xié)定的實(shí)施以及該協(xié)定強(qiáng)加于美國(guó)之上的苛刻的金融和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”。并聲稱該協(xié)議是對(duì)美國(guó)的不公平待遇，對(duì)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和就業(yè)率而言將帶來(lái)諸多負(fù)面影響。

事實(shí)上，該聲明表明特朗普政府同時(shí)選擇了兩個(gè)選項(xiàng)（退出和違背），公開宣稱美國(guó)將不實(shí)行巴黎協(xié)定。一個(gè)國(guó)家通常不會(huì)正式宣稱自己將不再遵守“游戲規(guī)則”，考慮到條約當(dāng)事國(guó)有義務(wù)尊重國(guó)際義務(wù)（即便其決定退出）直到其完成退出程序?yàn)橹?，特朗普宣言的?nèi)容是違反國(guó)際法的。特朗普的退出聲明引發(fā)國(guó)際輿論嘩然。

美國(guó)特朗普政府編織了一張“以《美國(guó)優(yōu)先能源計(jì)劃》為核心，以總統(tǒng)行政命令和備忘錄為重要支撐，具體包括能源部（DOE）、內(nèi)政部（DOI）和環(huán)境保護(hù)署（EPA）相關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)章和指導(dǎo)”的政策網(wǎng)。特朗普對(duì)美國(guó)能源和氣候變化政策的一系列調(diào)整給全球氣候治理帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

首先，特朗普采取了以復(fù)興化石能源與核能為核心的國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)政策，以加強(qiáng)能源獨(dú)立、鼓勵(lì)能源出口為核心的國(guó)際能源貿(mào)易政策，以削減降低支持力度為核心的新能源開發(fā)政策，以革除減排約束為核心的氣候政策等等。作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體和第二大排放國(guó)，美國(guó)對(duì)全球氣候治理的進(jìn)程有著至關(guān)重要的影響。一方面，美國(guó)的低碳轉(zhuǎn)型是否成功關(guān)系到任何國(guó)際氣候協(xié)定和全球低碳發(fā)展的實(shí)際效果。另一方面，美國(guó)的消極態(tài)度也可能引發(fā)其他國(guó)家的動(dòng)搖，從而造成更大的破壞性影響。

其次，特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》的決策是在全球氣候治理積極發(fā)展的背景下做出的，其完全不同于前任政府的氣候外交政策是美國(guó)氣候政策周期變化的一部分，新政府參與全球氣候政策的意愿急速下降，處于歷史最低的“波谷”階段。

美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》后，歐盟對(duì)以中國(guó)為首的新興發(fā)展中國(guó)家的引領(lǐng)作用寄予厚望。自主貢獻(xiàn)減排模式作為《巴黎協(xié)定》的一大特色，歐盟2019年12月通過(guò)了《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal），該協(xié)議旨在將歐盟轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o(wú)溫室氣體凈排放”、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源利用脫鉤、資源高效且富有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體。承諾2050年在歐盟境內(nèi)實(shí)現(xiàn)溫室氣體零排放，并提出將全球氣溫升幅控制在1.5℃內(nèi)的新方案；南非、日本等國(guó)家也相繼出臺(tái)應(yīng)對(duì)全球變暖問(wèn)題的新政策。

新冠疫情給公共衛(wèi)生與全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)前所未有的威脅，迫切需要采取強(qiáng)有力的集體行動(dòng)，挽救世界經(jīng)濟(jì)，保護(hù)就業(yè)。在努力擺脫新冠疫情危機(jī)的時(shí)候，需要警惕氣候變化問(wèn)題以及進(jìn)行更好的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，新增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)是可持續(xù)的、包容性的、低碳的以及市場(chǎng)導(dǎo)向型的增長(zhǎng)。

百年未有之大變局應(yīng)作為全球攜手應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境危機(jī)的重要機(jī)遇期，利用各國(guó)出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，重新審視氣候環(huán)境因素對(duì)人類發(fā)展的影響并納入能源的重要考慮因素。盡管當(dāng)前疫情引起的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)放緩可能導(dǎo)致溫室氣體排放減少并在一定程度提高空氣質(zhì)量，但根據(jù)世界氣象組織最新數(shù)據(jù)，全球溫室氣體總量依然在增長(zhǎng)。

過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后的排放下降將伴隨報(bào)復(fù)性反彈。2008-2009年全球金融危機(jī)導(dǎo)致全球來(lái)自化石燃料燃燒和水泥生產(chǎn)的二氧化碳排放量下降了1.4%，而到2010年，二氧化碳排放量增長(zhǎng)了5.9%。為應(yīng)對(duì)疫情，二十國(guó)集團(tuán)將啟動(dòng)總價(jià)值5萬(wàn)億美元的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，美國(guó)總統(tǒng)特朗普亦已簽署了美國(guó)有史以來(lái)規(guī)模最大的刺激計(jì)劃。為避免未來(lái)幾十年人類社會(huì)因生態(tài)環(huán)境危機(jī)付出更為嚴(yán)重的代價(jià)，各國(guó)應(yīng)同等重視疫情防控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作，在經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中，考慮氣候變化、生物多樣性保護(hù)等因素，加大對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的支持，在航空公司救助計(jì)劃中督促其考慮溫室氣體排放，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展加快向氣候環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變。

從中美關(guān)系來(lái)看，現(xiàn)階段雙方對(duì)話空間越來(lái)越收緊，共同點(diǎn)似乎越來(lái)越少，環(huán)境和氣候變化問(wèn)題可作為雙方對(duì)話和釋放兩國(guó)關(guān)系壓力的重要平臺(tái)。盡管當(dāng)前特朗普政府對(duì)氣候變化等環(huán)境問(wèn)題依舊呈消極態(tài)度，但從民主黨重新掌控眾議院以來(lái)通過(guò)的第一個(gè)2020財(cái)年預(yù)算方案來(lái)看，美國(guó)對(duì)氣候環(huán)境國(guó)際合作的支持呈好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)。如果民主黨候選人當(dāng)選下一任美國(guó)總統(tǒng)，中美雙方在環(huán)境領(lǐng)域?qū)碛懈鼮閺V泛的對(duì)話平臺(tái)。