論堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度

杜瑞峰

摘 要： 在分析民生的概念和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)必須始終堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生保障制度的優(yōu)勢，即堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路。堅(jiān)持和鞏固統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度的顯著優(yōu)勢，必須與時(shí)俱進(jìn)地完善和發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，將著力點(diǎn)放在完善和發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)、教育、社會(huì)保障、健康等基本民生制度上。

關(guān)鍵詞： 統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 民生保障 社會(huì)保障

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中的一大亮點(diǎn)，就是將“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路”，作為我國國家制度和治理體系十三個(gè)“顯著優(yōu)勢”之一，將“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，作為十三個(gè)“堅(jiān)持和完善”之一，旗幟鮮明地宣示了中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，使人民對美好生活需要有了更加堅(jiān)實(shí)的制度保障，充分彰顯了制度自信。

一、民生概述

（一）民生和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生指向

民生一詞最早見于《左傳·宣公十二年》：“民生在勤，勤則不匱?！泵裆袕V義和狹義之分，廣義的民生是指同民生有關(guān)的事物，包括直接相關(guān)和間接相關(guān)的事情。這個(gè)概念的優(yōu)點(diǎn)是充分強(qiáng)調(diào)民生問題的高度重要性和高度綜合性，但其明顯的不足在于概念范圍太大。狹義的民生就是指民眾的基本生存和基本生活狀態(tài)，是人民群眾的基本發(fā)展能力、基本發(fā)展機(jī)會(huì)和基本權(quán)益保護(hù)狀況等，涉及就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房、收入分配等方面。黨的十九屆四中全會(huì)將涉及老百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的一系列基本民生問題概括為就業(yè)、教育、社會(huì)保障、健康、住房、養(yǎng)老、扶貧等方面，強(qiáng)調(diào)要健全國家基本公共服務(wù)制度體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生是指改變“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元思維方式，將城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合起來，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，全面考慮，形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的發(fā)展格局，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

（二）民生的特點(diǎn)

一是層次性。民生由低到高呈現(xiàn)出一種遞進(jìn)狀態(tài)，包含三個(gè)層面：第一個(gè)層面主要是民眾基本生存狀態(tài)的底線，即社會(huì)要保證每一個(gè)社會(huì)成員“能夠有尊嚴(yán)地生存下去”;第二個(gè)層面主要是指民眾基本的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力;第三個(gè)層面主要是民眾基本生存線以上的社會(huì)福利狀況，這一層面的民生問題主要側(cè)重民眾基本的“生活質(zhì)量”問題。二是廣泛性。民生不僅包括物質(zhì)上的，還包括精神上的，民生的內(nèi)涵是物質(zhì)生活與精神文化生活的高度統(tǒng)一?；久裆鷦t側(cè)重實(shí)現(xiàn)民眾基本生存和發(fā)展所需的就業(yè)、教育、社會(huì)保障、健康等社會(huì)權(quán)利。三是剛性需求性。所謂剛性需求是指民生水平具有不可逆性，民生的標(biāo)準(zhǔn)和水平上去了，就不會(huì)降低。四是不宜泛化性。雖然民生的內(nèi)涵和外延隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷變化，但是不宜將之泛化。

二、堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度的優(yōu)勢

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《決定》將“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路”，概括為民生保障制度的顯著優(yōu)勢。在新時(shí)代，做好民生保障工作，必須始終堅(jiān)持這一顯著優(yōu)勢。

（一）堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想

中國共產(chǎn)黨在自己的章程里開宗明義寫道：黨代表中國最廣大人民的根本利益。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在治國理政實(shí)踐中始終踐行這一思想，提出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”。夙夜在公，勤勉工作，出臺(tái)一系列重大方針政策，推出一系列重大舉措，推進(jìn)一系列重大工作，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動(dòng)黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革。這些歷史性變革，對黨和國家事業(yè)發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的影響，贏得了人民群眾的衷心擁護(hù)和愛戴。

黨的十九大報(bào)告指出，一大批惠民舉措落地實(shí)施，人民獲得感顯著增強(qiáng)。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點(diǎn)二下降到百分之四以下。教育事業(yè)全面發(fā)展，中西部和農(nóng)村教育明顯加強(qiáng)。就業(yè)狀況持續(xù)改善，城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均一千三百萬人以上。城鄉(xiāng)居民收入增速超過經(jīng)濟(jì)增速，中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人民健康和醫(yī)療衛(wèi)生水平大幅提高。堅(jiān)持和完善民生保障制度，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民群眾關(guān)心的事當(dāng)作大事，多謀民生之利、多解民生之憂，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求，回應(yīng)群眾現(xiàn)實(shí)需求，順應(yīng)人民對美好生活的新期待。

（二）不斷保障和改善民生，增進(jìn)人民福祉

人民福祉最終體現(xiàn)在民生、體現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展上。黨的十八大報(bào)告提出保障和改善民生，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。習(xí)近平總書記指出“在整個(gè)發(fā)展過程中，都要注重民生、保障民生、改善民生，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及廣大人民群眾，使人民群眾在共建共享發(fā)展中有更多獲得感?！北Ｕ虾透纳泼裆仨氂幸欢ǖ呢?cái)力、物力、人力來支撐和保證，前提是通過發(fā)展生產(chǎn)力創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富來實(shí)現(xiàn)。發(fā)展有多方面的含義，首先是指經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生產(chǎn)力的發(fā)展、財(cái)富的創(chuàng)造和增長。但是，僅僅有生產(chǎn)力的發(fā)展是不夠的，還必須不斷完善生產(chǎn)關(guān)系，不斷完善各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，在創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)搞好財(cái)富分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。通過生產(chǎn)力的發(fā)展為保障和改善民生提供物質(zhì)基礎(chǔ)，通過生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展為保障和改善民生提供社會(huì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)之上，還應(yīng)當(dāng)提高思想認(rèn)識(shí)水平，完善意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的工作，通過人民群眾思想水平的提高、思想覺悟的提升，為保障和改善民生提供堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。因此，保障和改善民生必須堅(jiān)持在發(fā)展中進(jìn)行，必須以發(fā)展的成果做后盾。對于保障和改善民生中所遇到的問題，也應(yīng)當(dāng)通過不斷地發(fā)展加以解決，在發(fā)展中解決矛盾，在解決矛盾中得到發(fā)展。特別要注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活，增進(jìn)人民福祉。

（三）走共同富裕道路

社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。我國目前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡問題依然十分突出，實(shí)現(xiàn)共同富裕的任務(wù)依然十分艱巨，但我們充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，特別是集中力量辦大事的優(yōu)勢，采取了多種靈活有效的措施。比如，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，不落下一個(gè)貧困地區(qū)、一個(gè)貧困群眾，留出緩沖期，在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)行摘帽不摘政策，努力全面建成小康社會(huì)。在今后發(fā)展中，我們要始終堅(jiān)持走共同富裕的道路，通過協(xié)調(diào)發(fā)展逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的發(fā)展差距;通過相應(yīng)的政策和制度鼓勵(lì)依法致富，縮小收入分配差距。確保人民收入水平提高、生活質(zhì)量提升，確保各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到較大提升，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展成果。

三、完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度的路徑

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《決定》最大的歷史貢獻(xiàn)是全面回答了在我國國家制度和國家治理上，應(yīng)該“堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個(gè)重大政治問題。堅(jiān)持和鞏固統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度的顯著優(yōu)勢，就必須與時(shí)俱進(jìn)地完善和發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，著力點(diǎn)就是完善和發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)、教育、社會(huì)保障、健康等基本民生制度上。

（一）完善和發(fā)展就業(yè)民生

就業(yè)是民生之本，是人民群眾改善生活的基本前提和基本途徑。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出“健全有利于更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制”。完善和發(fā)展就業(yè)民生，就是要促進(jìn)“更充分”“更高質(zhì)量”的就業(yè)?！案浞帧本蜆I(yè)就是要不斷擴(kuò)大就業(yè)、創(chuàng)造更多崗位;“更高質(zhì)量”就業(yè)，就是讓勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要大力實(shí)施積極的就業(yè)政策;提供全方位公共就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)高校畢業(yè)生等青年群體、農(nóng)民工多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè);健全終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，培養(yǎng)大批專業(yè)的技術(shù)工人，特別是會(huì)精細(xì)操作的技術(shù)工匠;鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，健全多渠道靈活就業(yè)機(jī)制，優(yōu)化雙創(chuàng)環(huán)境，降低創(chuàng)業(yè)成本，形成政府激勵(lì)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)支持創(chuàng)業(yè)、勞動(dòng)者勇于創(chuàng)業(yè)的格局;破除妨礙勞動(dòng)力、人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制弊端，包括戶籍限制、入學(xué)限制、社會(huì)保障等方面的障礙;注重解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，即一方面大量的就業(yè)崗位無人問津，另一方面大量的人就業(yè)困難，比如大學(xué)生就業(yè)難的問題，不是大學(xué)生找不到工作，而是他們存在自愿性失業(yè)的心態(tài)，對于不愿做的工作不會(huì)去做;大量農(nóng)民工由于缺乏專業(yè)技能、受教育程度低找不到工作;完善政府、工會(huì)、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，化解就業(yè)中的勞資沖突，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。

（二）完善和發(fā)展教育民生

教育是民生之基，百年大計(jì)，教育為本。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”。完善和發(fā)展教育民生，就是要構(gòu)建起“服務(wù)全民、終身學(xué)習(xí)”的教育體系，“服務(wù)全民”，就是教育要面向全體人民，體現(xiàn)公平性;“終身學(xué)習(xí)”，就是教育要覆蓋人的整個(gè)生命周期，體現(xiàn)持續(xù)性。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，重點(diǎn)要加強(qiáng)義務(wù)教育，為人的終身學(xué)習(xí)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)差距，辦好老百姓家門口的每一所學(xué)校，讓每一個(gè)孩子都能接受高品質(zhì)的教育。如果一個(gè)地方的學(xué)校有好壞之分，那么一些家長肯定會(huì)千方百計(jì)把孩子送進(jìn)所謂“好學(xué)校”，而在這一過程中就會(huì)出現(xiàn)“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”的問題。要標(biāo)本兼治解決這一問題，就要合理規(guī)劃城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)布局，完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置，大力提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，適度穩(wěn)定鄉(xiāng)村生源，增加城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校寄宿床位，推進(jìn)城鎮(zhèn)義務(wù)教育公共服務(wù)常住人口全覆蓋。鞏固和均衡發(fā)展九年義務(wù)教育，同步建設(shè)城鎮(zhèn)學(xué)校、努力辦好鄉(xiāng)村教育、科學(xué)推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、實(shí)施消除大班額計(jì)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置、改革鄉(xiāng)村教師待遇保障機(jī)制、改革教育治理體系、改革控輟保學(xué)機(jī)制、改革隨遷子女就學(xué)機(jī)制、加強(qiáng)留守兒童關(guān)愛保護(hù)。我們只有把這些好事做好、實(shí)事做實(shí)，才能讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育，才能為全民終身學(xué)習(xí)夯基壘臺(tái)，為每個(gè)人實(shí)現(xiàn)人生夢想插上騰飛的翅膀。

（三）完善和發(fā)展社會(huì)保障民生

社會(huì)保障是民生之盾，關(guān)系人民美好生活和國家長治久安，要織密織牢社會(huì)保障安全網(wǎng)。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出“完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系”。完善和發(fā)展社會(huì)保障民生，就是要實(shí)現(xiàn)“覆蓋全民”的社會(huì)保障體系。“覆蓋全民”，就是要把更多的群眾納入保障范圍，健全保障項(xiàng)目，努力做到全覆蓋。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可以在建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“一卡通”社會(huì)保障體系方面進(jìn)行探索，即在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、職工和居民之間對社會(huì)保障制度進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，確保社會(huì)保障權(quán)益順暢轉(zhuǎn)接，從而實(shí)現(xiàn)保障技術(shù)創(chuàng)新。當(dāng)前，我國建立了職工加居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。從當(dāng)前制度建設(shè)來看，經(jīng)過多年的改革，我們基本做到了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體和城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。但是，在實(shí)際執(zhí)行的過程中，由于發(fā)展不平衡，地區(qū)之間的收入水平差距較大，我們的統(tǒng)籌層次還比較低，在很多情況下還屬于地區(qū)級(jí)統(tǒng)籌或者縣級(jí)統(tǒng)籌，存在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不到位的問題，尤其是不同統(tǒng)籌地區(qū)的制度不夠匹配，地區(qū)之間社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)移接續(xù)不夠順暢，不能做到便捷、及時(shí)、無縫銜接。針對這些問題，我們要完善和發(fā)展相關(guān)制度：第一，提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，確保制度更加規(guī)范統(tǒng)一;第二，建立以國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為統(tǒng)一入口的全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái);第三，實(shí)現(xiàn)全國社會(huì)保障“一卡通”，在全國范圍內(nèi)共擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。此外，要以滿足所有老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求為方向，以失能老年人長期照護(hù)服務(wù)為重點(diǎn)，加快建立人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的制度，進(jìn)一步健全居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相銜接的養(yǎng)老服務(wù)體系。滿足老年人的生活照料、醫(yī)療康復(fù)、健康管理等各方面需求，讓老年人無論是在家里、還是在社區(qū)中、在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中都能得到較好服務(wù)，實(shí)現(xiàn)健康長壽、老有所養(yǎng)。

（四）完善和發(fā)展健康民生