臺灣地區(qū)廢舊家電處理基金制度運行及對大陸的啟示

摘 要： 借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗，2012年大陸地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度正式實施，但實施效果并不理想。對臺灣地區(qū)廢舊家電處理基金制度運行情況分析發(fā)現(xiàn)，廢舊家電基金由專職部門負(fù)責(zé)管理，專業(yè)金融機構(gòu)負(fù)責(zé)基金運營，建立征補標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，加大對非正規(guī)處理企業(yè)管理，是臺灣地區(qū)廢舊家電處理基金制度得以有效運行的重要保障，對大陸地區(qū)進一步完善廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度具有重要參考意義。

關(guān)鍵詞： 臺灣廢舊家電基金 廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金 生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（Extended Producer Rresponsibility，簡稱EPR）是一項環(huán)境保護策略，它主要通過讓產(chǎn)品的生產(chǎn)者承擔(dān)產(chǎn)品全生命周期的環(huán)境責(zé)任，特別是報廢產(chǎn)品的回收、循環(huán)再利用和最終處置階段的環(huán)境責(zé)任，以實現(xiàn)產(chǎn)品總的環(huán)境影響最小化目標(biāo)。目前，該制度已成為發(fā)達國家和地區(qū)應(yīng)對廢棄物治理問題的重要政策選擇，并被國際社會廣泛應(yīng)用在廢電器電子產(chǎn)品、報廢汽車、廢舊輪胎、廢舊電池、廢包裝物等領(lǐng)域。

臺灣地區(qū)于1997年7月修訂了《廢棄物清除法》，在廢電視機、廢洗衣機、廢電冰箱、廢空調(diào)器以及廢計算機領(lǐng)域正式實施廢舊家電回收處理基金制度，并建立了以“政府”管理為主導(dǎo)的基金制度體系。大陸地區(qū)于2011年和2012年相繼頒布了《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》和《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》，在實施品種、管理方式、運行機制等方面主要借鑒了臺灣地區(qū)的做法，建立了大陸地區(qū)的廢舊家電回收處理基金制度。但近年來大陸地區(qū)基金制度運行效果并不理想，基金出現(xiàn)嚴(yán)重的收不抵支、延期撥付的現(xiàn)象，拆解企業(yè)出現(xiàn)了普遍的經(jīng)營困境，新增品種至今無法正式推行。對臺灣地區(qū)廢舊家電處理基金制度運行情況進行全面分析，將為大陸地區(qū)進一步完善廢舊家電基金制度提供重要的借鑒和啟示。

一、臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度概況

20世紀(jì)60年代，臺灣地區(qū)環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻。1986年，由電器電子垃圾引發(fā)的“綠牡蠣事件”引起當(dāng)局和社會各界廣泛關(guān)注。1988年，臺灣“環(huán)保署”修訂《廢棄物清理法》，納入EPR理念，明確規(guī)定物品及其包裝以及容器的制造、進口和銷售者，應(yīng)負(fù)有清除處理責(zé)任。1997年，臺灣地區(qū)再次修訂《廢棄物清理法》，規(guī)定電器電子產(chǎn)品制造及其進口者必須按照核定費率繳納回收清除處理費，并成立“資源回收管理基金”。1998年，資源回收管理基金納入“政府”預(yù)算管理，并成立“資源回收基金管理委員會”。自此，臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度逐漸完善，成為廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理的重要制度保障。

（一）實施范圍涵蓋低再利用價值廢舊產(chǎn)品

基金制度在臺灣地區(qū)廣泛推行。根據(jù)臺灣“環(huán)保署”的公告，目前基金制度實施范圍包含13大類33個具體品種，多屬于再利用價值較低的產(chǎn)品，手機等高再利用價值產(chǎn)品并不在實施范圍內(nèi)。具體包括：廢一般物品及容器、農(nóng)藥廢容器、廢機動車輛、廢輪胎、廢鉛蓄電池、廢電子電器物品及廢資訊物品。其中，廢電子電器類主要包括：冷氣機、CRT電視、液晶電視、洗衣機、電冰箱、電風(fēng)扇、電腦主機、CRT監(jiān)視器、筆記本電腦、平板（平板電腦）、打印機、鍵盤、液晶屏幕等13個具體產(chǎn)品（具體征收和補貼標(biāo)準(zhǔn)如表1所示）。為了鼓勵家電制造商生產(chǎn)環(huán)保型家電，臺灣地區(qū)還制定了綠色產(chǎn)品費率優(yōu)惠政策，通過給予回收處理費率優(yōu)惠，鼓勵生產(chǎn)業(yè)者研發(fā)環(huán)保、低碳的電子電器產(chǎn)品，對符合環(huán)保表彰、節(jié)能表彰或者節(jié)水節(jié)能表彰的產(chǎn)品，可以享有不同幅度的繳費優(yōu)惠。

（二）構(gòu)建了以“環(huán)境署”為主導(dǎo)的管理運行機制

首先，負(fù)有回收責(zé)任的家電制造商、進口商和銷售商向“環(huán)保署”登記申報自身的營業(yè)量，并依據(jù)費率審議委員會公布的費率標(biāo)準(zhǔn)，向“環(huán)保署”設(shè)立的資源回收管理基金委員會指定的金融機構(gòu)支付廢舊家電回收處理費用。按照臺灣當(dāng)局廢棄物清理法的規(guī)定，家電制造商、進口商和銷售商需按期申報當(dāng)期營業(yè)量或進口量，在每期營業(yè)稅申報繳納后的15日內(nèi)按照核定的費率繳納回收清除處理費用，并作為資源回收管理基金，?？顚Ｓ糜诟黝悘U棄家電的回收清理工作。其次，稽核認(rèn)證公正團體評選委員會依據(jù)制定的稽核認(rèn)證制度，對廢舊家電的資源回收系統(tǒng)和處理機構(gòu)的實際回收數(shù)量進行稽核認(rèn)證。然后，將廢舊家電回收商從“地方政府”、社區(qū)學(xué)校、民間團體和銷售場所回收的廢舊家電送到資源回收工廠進行處置。最后，資源回收管理基金委員會通知金融機構(gòu)依據(jù)基金支付標(biāo)準(zhǔn)、實際回收種類與數(shù)量向廢舊家電回收商撥付補貼資金。

（三）形成了靈活的費率制定和調(diào)整機制

臺灣地區(qū)廢舊家電回收清除處理費率，由臺灣“環(huán)保署”邀請家電制造商、運輸業(yè)者和相關(guān)學(xué)者成立費率審議委員會，在綜合考慮回收處理成本、環(huán)境影響成本、稽核征收成本、資源回收效益、基金結(jié)余、以及生產(chǎn)數(shù)量、應(yīng)報廢量、處理量等，依據(jù)現(xiàn)行回收市場概況共同研討制定。由于回收市場處于不斷波動之中，為保持基金制的靈活性，費率的制定會根據(jù)回收市場變動情況在一定范圍內(nèi)進行彈性調(diào)整（如圖2所示）。首先，由回收基金管理委員會提出征收費率或補貼費率調(diào)整方案，由費率審議工作組審議，審議后提交費率審議委員會表決，結(jié)果經(jīng)過公示后由“環(huán)境署”署長核定并公告執(zhí)行。

（四）費率測算充分考慮各種成本和收益影響

臺灣地區(qū)廢舊家電回收清除處理費率計算，充分考慮到了回收清除處理成本、稽征成本、資源回收效益和基金結(jié)余等指標(biāo)，具體計算如公式（1）所示。其中，H代表回收清除處理成本，L為稽征成本，V為資源回收收益，F(xiàn)為信托基金結(jié)余修正數(shù)，S為營業(yè)量。

費率= H+L-V-F /S （1）

回收處理成本H的核算如公式（2）-（5）。其中，D為已回收已清理成本;T為未回收已清理成本，即垃圾費;E為未回收待清理成本，含環(huán)境影響成本;C為單位回收處理成本;G為殘余物最終焚化或掩埋處理的單位加權(quán)成本;E為殘余物清理的單位外部環(huán)境影響成本;W為應(yīng)報廢量，即當(dāng)年度島內(nèi)可能產(chǎn)生之報廢數(shù)量，利用消費者調(diào)查、計算報廢比率、使用年限法等方式計算;α1為已回收已清理率;α2為未回收已清理率;α3為未回收待清理率;且α1+α2+α3=1。則有：

H=D+T+E （2）

D=C×W×α1 （3）

T=G×W×α2 （4）

E=E*×W×α3 （5）

稽征成本L是指，資源回收基金非營業(yè)基金預(yù)算中，稽核認(rèn)證、查核、人事、行政、宣傳、研發(fā)及其他相關(guān)支出，以每單位廢棄物繳納費率的固定比例計算而得。

資源回收收益V由單位資源化價值r和稽核認(rèn)證回收量g計算而得，如公式（6）所示。其中，單位資源化價值r為廠商實際調(diào)查值。

V=r×g （6）

信托基金結(jié)余修正數(shù)F的核算如公式（7）所示。其中，f為累計信托基金結(jié)余;q為基金安全存量，參考前兩年信托基金支出額的平均值給出;y為基金攤銷年數(shù)，可視實際基金盈虧狀況進行調(diào)整。

F=（f-q）/y （7）

（五）由專業(yè)金融機構(gòu)負(fù)責(zé)基金運營和管理

為有效管理和使用回收管理基金，臺灣“環(huán)保署”資源回收管理基金委員會指定金融機構(gòu)對基金進行專業(yè)化的運營管理。基金分為信托基金和非信托基金兩個部分?！稄U棄物清理法》明確規(guī)定，業(yè)者繳納的回收清除處理費至少70%需要劃入信托基金，其余撥入非營業(yè)基金。信托基金主要用于支付回收商、處理廠經(jīng)稽核認(rèn)證的實際回收清除處理補貼費用，非營業(yè)基金則主要用于支付配合回收清除處理工作的各項補助、獎勵、倡導(dǎo)、行政和應(yīng)急費用等。自從業(yè)者繳納資源回收基金以來，目前每年約可收入65億-70億元新臺幣，其中80%為信托基金，信托基金年均支出45億-50億元用于支持處理企業(yè)對廢舊家電進行回收處理和資源化利用，成效十分顯著。

二、臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度實施效果

臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度實施以來，基金收支狀況良好，在推動廢舊家電規(guī)范回收，提高規(guī)范化回收量和回收率等方面發(fā)揮了重要作用。

（一）規(guī)范回收量、回收率達到較高水平

2018年，臺灣地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理量已達143萬公噸，回收率達644%，已超過2016年德國449%的回收率。其中，臺灣地區(qū)廢電視機、廢電冰箱、廢洗衣機、廢冷氣機等廢舊家電類產(chǎn)品在1998年回收總量僅有416萬臺，到2018年總回收量就達到了28883萬臺，20年增長了694倍。加上后期增加的電風(fēng)扇，回收總量達到30089萬臺。

在廢資訊類產(chǎn)品回收拆解方面，2018年，臺灣地區(qū)電腦主機、液晶屏幕、打印機、筆記本電腦、平板電腦拆解總量達到27876萬臺。其中，平板電腦從2017年才開始正式納入基金制度范圍，所以處理量只有7225臺。

（二）基金收支基本平衡并略有結(jié)余

根據(jù)臺灣地區(qū)信托基金部分收支保管及運用辦法第5條及非營業(yè)基金部分收支保管及運用辦法等4條規(guī)定，基金收入主要以征收回收清除處理收入為主要來源，其余來源包括利息收入及其他相關(guān)收入等。目前，臺灣“環(huán)保署”已公告納入基金征收范圍的有13大類33項，包括：廢一般物品及容器、農(nóng)藥廢容器、廢機動車輛、廢輪胎、廢鉛蓄電池、廢電子電器物品及廢資訊物品7大類，?？顚Ｓ?。2018年，臺灣地區(qū)回收清除處理基金收入合計8042億元，支出合計7432億元，年度結(jié)余61億元。

三、臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度實施經(jīng)驗

臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度在最初的運行過程中，也遇到了諸如企業(yè)造假騙補、短期內(nèi)基金收支不平衡等問題，借鑒臺灣地區(qū)應(yīng)對上述問題的典型經(jīng)驗和做法，有助于完善大陸地區(qū)的廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度。

（一）不斷加強對廢棄電器電子產(chǎn)品回收市場的規(guī)范

與其他地區(qū)類似，臺灣地區(qū)的基金制度在運行初期也遭遇了造假騙補等問題，以及合法處理企業(yè)與非法處理企業(yè)并存的二元現(xiàn)象的困擾。針對造假騙補問題，臺灣地區(qū)相關(guān)管理部門視情節(jié)輕重對處理廠給予相應(yīng)處罰，開展調(diào)查起訴并計入相關(guān)檔案。隨著近些年臺灣“環(huán)保署”不斷強化監(jiān)管，各種造假騙補等不規(guī)范現(xiàn)象已有了明顯改善。而對于合法處理企業(yè)與非法處理企業(yè)并存的二元現(xiàn)象，同樣也是大陸地區(qū)面臨并亟待解決的問題。臺灣地區(qū)法律規(guī)定儲存空間低于1000平方米以下的回收企業(yè)不需登記，相比于合法企業(yè)，非法處理企業(yè)不存在高額的環(huán)保成本，因而存在一定的市場競爭力，至今仍未被完全取代。近些年來，臺灣“環(huán)保署”開始推動“逆向回收”制度，鼓勵消費者或消費商以三聯(lián)單方式，從產(chǎn)生源頭加強管理，確保廢棄電器電子產(chǎn)品進入合法處理體系，增加回收率。

（二）市場在制度運行過程中發(fā)揮決定作用

雖然生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度中強調(diào)政府和法律的制約作用，但畢竟政府行政管理和稽核審查存在一定的成本。因此，臺灣“環(huán)保署”鼓勵采取“利伯維爾場”機制，即在統(tǒng)一的稽核認(rèn)證制度規(guī)定之下，鼓勵處理企業(yè)在合理、合法的情況下，根據(jù)各企業(yè)核定處理能力進行市場化競爭。但由于廢棄電器電子產(chǎn)品保有量和產(chǎn)生量固定，各拆解企業(yè)為求達成其最低損益平衡處理量，勢必以回收價格、回收速度及回收服務(wù)爭取貨源。而為求提高其回收價格，勢必需提升產(chǎn)出物的售價、降低最終廢棄物的處理成本。這樣，將刺激廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)，不斷提高自己的處理技術(shù)與技術(shù)裝備水平。但隨著技術(shù)普及，進入門檻降低，在穩(wěn)定獲利驅(qū)使下，從事廢棄電器電子產(chǎn)品回收利用的企業(yè)日益增多，對廢棄家電的競爭日益激烈，造成各拆解企業(yè)出現(xiàn)貨源不足、營收下降等現(xiàn)象，迫使一些企業(yè)走向降低成本，甚至違法違規(guī)道路，增加了社會成本和區(qū)域環(huán)境壓力。

（三）對基金征收和補貼費率及時進行動態(tài)調(diào)整

基金盈虧不平衡是當(dāng)前各國在實施基金制的過程中普遍存在的問題，這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因之一是費率調(diào)整的靈活性不高。臺灣地區(qū)的基金制能夠持久地發(fā)揮作用的重要原因之一便在于費率制定的動態(tài)調(diào)整機制。臺灣地區(qū)基金征收和補貼標(biāo)準(zhǔn)每年都會進行重新核算和適時調(diào)整，但不一定每項產(chǎn)品都會有變動。至今，臺灣地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金收費標(biāo)準(zhǔn)共調(diào)整了8次，在制度實施的前5-6年幾乎每年調(diào)整。其中，資訊類產(chǎn)品基金收費標(biāo)準(zhǔn)共調(diào)整過10次，在制度實施的前8年每年調(diào)整。家電類產(chǎn)品和咨詢類產(chǎn)品補貼標(biāo)準(zhǔn)大約各調(diào)整過5次。從臺灣地區(qū)基金制實施效果來看，基金征收額和補貼數(shù)額基本相近，基本能夠做到收支平衡。這種費率動態(tài)調(diào)整機制有利于解決基金短缺或結(jié)余過大的問題，從而有助于提高基金征收和使用效率，為基金制的可持續(xù)運行提供重要保障。

四、啟示

目前，大陸地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度在運行過程中出現(xiàn)了基金嚴(yán)重收不抵支、新增品種實施困難、非正規(guī)回收處理依然存在、規(guī)范回收利用率低等問題，嚴(yán)重制約了基金制度作用的發(fā)揮，給行業(yè)發(fā)展帶來沖擊，迫切需要借鑒臺灣地區(qū)的成熟經(jīng)驗和做法，加快完善現(xiàn)行廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度，為廢棄物長效處理機制建設(shè)奠定堅實的制度保障。

（一）加強對非正規(guī)回收處理企業(yè)的監(jiān)督管理

跟臺灣地區(qū)的情況類似，當(dāng)前大陸地區(qū)在實施廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度時，除了政府確定的109家享受基金補貼的“資質(zhì)企業(yè)”之外，還存在大量的自發(fā)從事廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理利用的個體和企業(yè)，客觀上形成了廢棄電器電子產(chǎn)品二元回收利用體系。根據(jù)中國家電研究院公布的數(shù)據(jù)，2017年，大陸地區(qū)廢舊電視機、廢舊洗衣機規(guī)范回收率均超過了80%，表明基金制度的實施對廢舊電視機、廢舊洗衣機的流向發(fā)揮了較好的引導(dǎo)作用，但電冰箱、房間空調(diào)器、微型計算機實際拆解量分別僅有理論報廢量的259%、96%和329% 數(shù)據(jù)來源：《中國廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理及綜合利用行業(yè)白皮書2017》，中國家用電器出版社。 ，仍有大量的廢棄產(chǎn)品流向了非正規(guī)回收處理企業(yè)。因此，必須加大對非正規(guī)拆解處理企業(yè)的監(jiān)管處罰力度。一方面要加強環(huán)境監(jiān)管，對所有廢舊家電回收利用企業(yè)執(zhí)行同樣嚴(yán)格的環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn);另一方面要加快完善廢舊電器電子產(chǎn)品回收利用標(biāo)準(zhǔn)體系，消除灰色利益鏈條，從而逐步消除二元市場體系結(jié)構(gòu)。

（二）推動廢棄電器電子產(chǎn)品回收利用一體化

目前，大陸地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品，在回收環(huán)節(jié)采取社會化回收方式，沒有準(zhǔn)入管理，由于進入門檻低，80%以上仍以個體流動回收為主;在拆解加工環(huán)節(jié)實施有限準(zhǔn)入管理，對享受基金補貼嚴(yán)格限定準(zhǔn)入條件，導(dǎo)致消費者在電器電子產(chǎn)品廢棄時，多數(shù)按照下游回收價格的高低決定銷售對象，導(dǎo)致大量的廢棄電器電子產(chǎn)品流向了非正規(guī)回收處理企業(yè)，形成廢棄電器電子產(chǎn)品回收和利用“兩層皮”的現(xiàn)象，回收秩序混亂成為制約行業(yè)規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵。因此，應(yīng)加大對廢棄電器電子產(chǎn)品回收的管理，在城市中積極探索回收企業(yè)資質(zhì)管理，逐步將流動回收人員納入規(guī)范的回收公司，鼓勵廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)加強與回收企業(yè)合作，推動廢棄電器電子產(chǎn)品回收和利用一體化經(jīng)營。鼓勵“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型回收模式，并對回收企業(yè)的經(jīng)營行為進行嚴(yán)格規(guī)范，從源頭上防止廢棄電器電子產(chǎn)品流向非正規(guī)處理渠道，理順廢棄電器電子產(chǎn)品價值鏈。

（三）及時調(diào)整征補標(biāo)準(zhǔn)建立基金動態(tài)平衡機制

目前，大陸地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度，采取的是低征高補的制度安排，對電視機、電冰箱、洗衣機、空調(diào)、微型計算機分別在出廠時向生產(chǎn)企業(yè)征收13元/臺、12元/臺、7元/臺、7元/臺和10元/臺，但對廢舊家電拆解處理企業(yè)的補貼標(biāo)準(zhǔn)電視機85元/臺、電冰箱80元/臺、洗衣機35元/臺、房間空調(diào)器35元/臺、微型計算機85元/臺。基金制度實施以后，由于歷史積存量集中爆發(fā)和低征高補的制度安排很快導(dǎo)致基金進入嚴(yán)重的收不抵支狀態(tài)。目前，基金拖欠拆解企業(yè)補貼款累計超過100億元，拖欠拆解企業(yè)最長時間長達3年，給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來巨大壓力。應(yīng)借鑒臺灣地區(qū)做法，對基金征收和補貼標(biāo)準(zhǔn)進行年度評估，根據(jù)拆解企業(yè)成本收益，兼顧基金收支平衡動態(tài)需要，及時對征收和補貼標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整，形成年度動態(tài)調(diào)整機制。

（四）推動廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金專業(yè)化運營管理

在廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度實施的初期，大陸地區(qū)采取政府多部門按職能分別管理的模式強制推行，有助于保障制度的順利實施。但由于各部門并未因此設(shè)置專門部門或?qū)嵭袑Ｈ素?fù)責(zé)，政策調(diào)整頻率不可能太高，很難適應(yīng)快速變化的市場形勢，導(dǎo)致政策推行中效率低、問題多。因此，應(yīng)借鑒臺灣地區(qū)的做法，設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)基金的運營管理?？煽紤]由國家發(fā)展改革委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家稅務(wù)總局等部門作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，聯(lián)合設(shè)立或依托下屬事業(yè)單位設(shè)立專門的機構(gòu)，負(fù)責(zé)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的日常管理和運行，對基金征收補貼標(biāo)準(zhǔn)開展年度評估和調(diào)整，對企業(yè)拆解量進行及時核查，負(fù)責(zé)基金的日常管理和補貼資金的及時撥付，受理企業(yè)和社會公眾的日常投訴等，并將年度執(zhí)行情況及時上報有關(guān)部門，接受有關(guān)部門的監(jiān)督。這樣既能提高基金的執(zhí)行效率，又能提升制度的實施效果，避免部門間相互“扯皮”，確保政策發(fā)揮實效。

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〔本文系科技部“固廢資源化專項”課題“產(chǎn)品全生命周期識別溯源體系及績效評價技術(shù)”（課題編號：2018YFC1902700）階段性研究成果〕

（張德元，國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所）