城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地退出的法律完善

史衛(wèi)民 胡睿

摘 要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要農(nóng)村宅基地自愿有償退出，優(yōu)化和促進(jìn)宅基地資源利用。目前我國(guó)宅基地退出中存在退出相關(guān)規(guī)定欠缺、農(nóng)民主體地位缺失、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、退出程序混亂等問題。通過對(duì)江西余江、安徽金寨、寧夏平羅宅基地退出的實(shí)踐考察，其明確具體制度規(guī)定，賦予農(nóng)民民主權(quán)利，分類實(shí)施退出補(bǔ)償，公開公正退出程序給我們提供了有益的經(jīng)驗(yàn)啟示。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中我國(guó)農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度規(guī)定，確保農(nóng)民主體地位，制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全宅基地退出程序，促進(jìn)宅基地自愿有償有序退出。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;宅基地;退出;補(bǔ)償

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房抵押權(quán)的法律障礙及破解研究”（17BFX198）;

西安財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“農(nóng)村閑置宅基地利用法律問題研究”（19YCZ05）。

[中圖分類號(hào)] D922.3 [文章編號(hào)] 1673-0186（2020）009-0106-013

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.010

2019年8月26日修訂通過的《中華人民共和國(guó)土地管理法》提出，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村居民自愿有償退出宅基地，這為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。近年來，隨著大量農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工甚至定居，導(dǎo)致農(nóng)村大量閑置宅基地?zé)o法利用，城市用地資源緊缺。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)質(zhì)在于解決城鄉(xiāng)之間的矛盾，使二者可以資源共享，協(xié)同發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要農(nóng)村宅基地尤其是閑置宅基地自愿有償退出，進(jìn)而高效利用土地資源。而目前農(nóng)村宅基地退出法律制度還不完善，無法為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地資源支撐。通過對(duì)宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐考察，提出農(nóng)村宅基地退出的相關(guān)建議，以期對(duì)完善宅基地退出制度規(guī)定、推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出順利實(shí)施有所裨益。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地退出的概念和原則

城鄉(xiāng)融合發(fā)展與農(nóng)村宅基地的退出聯(lián)系緊密。由于目前宅基地范圍界定不清晰會(huì)影響農(nóng)村宅基地退出，因而首先應(yīng)當(dāng)明確宅基地的概念。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地的退出對(duì)于農(nóng)民而言將會(huì)喪失原先所享有的部分權(quán)利，尤其在宅基地三權(quán)分置制度改革下，因此更應(yīng)該明確農(nóng)村宅基地退出的概念和原則。

（一）宅基地退出的概念

宅基地對(duì)于廣大農(nóng)民而言是生活及財(cái)產(chǎn)的保障。宅基地是一個(gè)政策用詞[1]，各學(xué)者對(duì)其概念進(jìn)行了不同的界定劃分。有學(xué)者認(rèn)為宅基地是指用以建造農(nóng)村住宅的集體建設(shè)用地，但需經(jīng)政府批準(zhǔn)并以集體成員身份申請(qǐng)取得[2]。另有學(xué)者認(rèn)為宅基地是指由農(nóng)戶使用的，經(jīng)依法批準(zhǔn)取得的集體所有的土地，其用途在于建造包括住宅、庭院、附屬用房等在內(nèi)的生活設(shè)施[3]。還有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地的涵義有廣義、狹義之分。區(qū)別在于是否包含農(nóng)村住宅及其附屬物以及房前屋后的庭院等所占用的土地[4]。因此宅基地概念界定的主要問題在于宅基地是僅指專用來建造農(nóng)村住宅的土地，還是包括農(nóng)民住宅以及滿足生活所需的附屬物所占用的土地。

宅基地一詞是基于本國(guó)國(guó)情與土地制度而存在的特有名詞。從我國(guó)對(duì)宅基地嚴(yán)格地取得、使用制度以及基于對(duì)農(nóng)民居住保障、權(quán)益保護(hù)等方面的考慮，宅基地應(yīng)該指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，該組織成員以成員身份申請(qǐng)，經(jīng)過依法批準(zhǔn)取得的為保障農(nóng)民正常生產(chǎn)生活需求的，實(shí)際占有的用于建筑房屋以及與住房用地、居住有關(guān)的附屬設(shè)施，已建或未建的農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括廚房、庭院、廁所、雜物圈等。

2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革建議，這是為使我國(guó)宅基地制度能順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在保證戶有所居的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮宅基地財(cái)產(chǎn)性功能的探索。而宅基地退出是其中的解決路徑之一。從法理上來看，農(nóng)民在村集體中具有成員身份，享有成員資格權(quán)利。農(nóng)民基于該資格權(quán)取得宅基地，那么在進(jìn)行宅基地退出時(shí)即為資格權(quán)的退出。因此宅基地退出是指基于自愿、有償、公平原則，按照一定的程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民就宅基地所享有的資格權(quán)有序退回給村集體，農(nóng)戶退出宅基地后無權(quán)再次申請(qǐng)宅基地。

（二）宅基地退出的原則

一是自愿原則。宅基地退出應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民意愿退出的意思表示為準(zhǔn)。宅基地退出是在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的環(huán)境下，為了有效利用土地而出現(xiàn)的新趨向[5]。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，農(nóng)村居民進(jìn)城會(huì)遇到能否適應(yīng)城里的生活，以及是否可以享受與城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保障待遇等問題。此時(shí)宅基地便成了農(nóng)民生活居住保障的最后退路。因此退出應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民自愿做出的決定，應(yīng)當(dāng)尊重其自主選擇、保證其主體地位。同時(shí)在《“三塊地”改革試點(diǎn)工作意見》《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》等文件中明確強(qiáng)調(diào)，不能侵犯農(nóng)民利益，不得以退出宅基地作為進(jìn)城落戶的條件。因此，農(nóng)民自愿退出是首要堅(jiān)持的原則，不得強(qiáng)迫農(nóng)民，甚至通過威脅、恐嚇等方式強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城。

二是有償原則。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，同時(shí)也作為制度性福利用以保障農(nóng)民的住房生活需要，對(duì)農(nóng)民退出宅基地進(jìn)行補(bǔ)償是對(duì)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的一種保護(hù)，也是對(duì)永久失去宅基地資格權(quán)的一種彌補(bǔ)。在宅基地三權(quán)分置制度改革下，資格權(quán)成了農(nóng)民固化保障的權(quán)利，這在一定程度上避免了農(nóng)民“失宅”的風(fēng)險(xiǎn)[6]，但也帶來了農(nóng)民對(duì)宅基地日后價(jià)值提升的期待，產(chǎn)生寧愿將其閑置也不愿意退出的問題。因此宅基地的有償退出是解除農(nóng)民這種顧慮的有效方式之一，它可以促使農(nóng)民有意識(shí)地進(jìn)行生產(chǎn)生活的選擇，讓具有退地條件和退地能力的農(nóng)民可以自愿大膽地退出，從而優(yōu)化宅基地的資源利用。

三是公平原則。公平原則應(yīng)當(dāng)始終貫穿于農(nóng)民宅基地退出的整個(gè)過程。對(duì)于農(nóng)民自愿退出宅基地，應(yīng)當(dāng)公平公正地對(duì)其申請(qǐng)退出的宅基地進(jìn)行評(píng)估確認(rèn);應(yīng)當(dāng)公平平等地對(duì)宅基地退出相關(guān)事宜協(xié)商確定;應(yīng)當(dāng)公平合理地對(duì)農(nóng)民退出的宅基地及其房屋進(jìn)行補(bǔ)償，保障每一位退出主體的利益。制定公平的宅基地退出法律規(guī)則，運(yùn)行公平的宅基地退出程序，公平地保障宅基地退出主體的利益有助于更好地推動(dòng)宅基地退出改革工作的開展，有助于加快解決農(nóng)村宅基地改革問題的步伐，有助于進(jìn)一步落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展與宅基地退出的聯(lián)系

一是城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要閑置宅基地的有序退出。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城市與鄉(xiāng)村互通交流的雙向發(fā)展。相互融合共同發(fā)展的實(shí)質(zhì)在于資源優(yōu)勢(shì)、生產(chǎn)要素等因素的互補(bǔ)。目前城市土地資源匱乏，用地緊張，城市的發(fā)展建設(shè)需要大量土地。在充滿競(jìng)爭(zhēng)的城市中，土地資源競(jìng)爭(zhēng)尤為激烈，但是城市可利用的土地畢竟有限，城市便會(huì)逐漸向鄉(xiāng)村擴(kuò)張，城鄉(xiāng)交界處出現(xiàn)大量違法用地現(xiàn)象。然而農(nóng)村中擁有大量的閑置土地尚未加以利用，其中閑置宅基地存量頗大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在農(nóng)村近2億畝的宅基地中，處于閑置與低效率利用狀態(tài)的宅基地約為6 000多萬畝，而處于閑置不用狀態(tài)的為3 000多萬畝[7]。城市用地需求強(qiáng)烈與農(nóng)村土地閑置反差鮮明，促使閑置宅基地有序退出是化解城鄉(xiāng)用地矛盾的前提，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必由之路。

二是宅基地自愿退出有助于城鄉(xiāng)融合快速發(fā)展。農(nóng)民退出宅基地是經(jīng)過其深思熟慮后自愿做出的選擇。在進(jìn)入城市生活前，他們首先會(huì)考慮自己能否應(yīng)對(duì)城市的各種挑戰(zhàn)，能否融入城市。換言之，自愿退出宅基地的農(nóng)民大多數(shù)具備一定能力。他們進(jìn)入城市后為城市帶去了勞動(dòng)力，同時(shí)城市也為他們提供了發(fā)展平臺(tái)，這會(huì)促使更多農(nóng)民退出宅基地投入城鄉(xiāng)融合建設(shè)，加快了城鄉(xiāng)融合的步伐。另外宅基地的自愿退出，使得農(nóng)村可以騰退整理出更多的土地，這為城市土地利用緊缺問題留下了解決的空間，有助于城鄉(xiāng)融合快速發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地退出的問題分析

雖然農(nóng)村宅基地退出問題得到了廣泛的關(guān)注，但實(shí)際上城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地退出的進(jìn)程較為緩慢，其中在相關(guān)制度規(guī)定、農(nóng)民主體地位、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地退出程序等方面存在問題。

（一）相關(guān)制度規(guī)定欠缺

目前我國(guó)宅基地退出的改革停留在政策層面，國(guó)家出臺(tái)了與之相關(guān)的政策明確了宅基地退出的改革方向，也授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行宅基地退出改革探索。由于缺乏宅基地退出的專項(xiàng)法律法規(guī)，各試點(diǎn)地區(qū)只能依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行不同退出模式的初步嘗試。新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定了國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，這是政策被寫入法律的體現(xiàn)。在與政策銜接的全國(guó)性法律表達(dá)不足的情況下，一些地方難以尋求到直接法律依據(jù)，其出臺(tái)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件中對(duì)宅基地的退出規(guī)定涉及較少，原則性的表述較多[8]。完善的法律是一項(xiàng)政策得以推行實(shí)施的重要保證之一，只有明確了高層級(jí)的法律規(guī)范內(nèi)容，其他位階的規(guī)范性文件才能具體化，才能確保實(shí)踐中的指引功能。

（二）農(nóng)民主體地位缺失

農(nóng)民是宅基地退出過程中的主體，應(yīng)該享有自由表達(dá)正當(dāng)合理訴求、參與協(xié)商、進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)被侵害權(quán)利進(jìn)行申訴救濟(jì)的權(quán)利。但是在實(shí)踐中出現(xiàn)了有些地方政府、村委會(huì)角色錯(cuò)位，甚至按照自己的工作進(jìn)程強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地的現(xiàn)象[9]。農(nóng)民在退出的過程中較為被動(dòng)，對(duì)于退出申請(qǐng)的提出、退出的審核公告、退出的協(xié)商確認(rèn)、退出的補(bǔ)償?shù)扰c自己權(quán)益息息相關(guān)的環(huán)節(jié)都無法參與。農(nóng)民主體地位的缺失導(dǎo)致最根本的利益無法得到保障，正當(dāng)?shù)脑V求無法表達(dá)，被侵害的權(quán)利無法救濟(jì)，由此農(nóng)民會(huì)去衡量退出與否的利弊。目前農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，退出宅基地明顯對(duì)自己不利，因而缺乏退出宅基地的動(dòng)力。

（三）退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

統(tǒng)一、合理、明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)宅基地退出順利實(shí)施起決定性作用。目前宅基地退出在全國(guó)部分地區(qū)探索試點(diǎn)，并沒有統(tǒng)一正式的宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定出臺(tái)。一些地區(qū)宅基地退出的補(bǔ)償具有任意性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)并未考慮到農(nóng)民的利益保障，或以農(nóng)戶大體生活水平為參考標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致不同地區(qū)相同面積宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至同一區(qū)域不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有所差別，實(shí)際補(bǔ)償與農(nóng)民期待補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間差距明顯。另外各退出農(nóng)民之間，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)退出農(nóng)民之間會(huì)進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比，會(huì)因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的懸殊對(duì)整個(gè)宅基地退出政策的滿意度大大降低，進(jìn)而村民對(duì)宅基地退出態(tài)度消極，相關(guān)政策無法得到支持。

（四）宅基地退出程序混亂

實(shí)踐中各試點(diǎn)地區(qū)考慮當(dāng)?shù)鼐唧w情況探索出不同的退出模式。如天津的“宅基地?fù)Q房模式”，安徽的“馬鞍山模式”“寧國(guó)模式”“鳳臺(tái)模式”，成都的“雙放棄模式”“地票交易模式”“貨幣化補(bǔ)償模式”“宅基地收儲(chǔ)模式”等，退出模式多樣，但與之相關(guān)的退出程序模糊不明。有的單純以退出原則對(duì)退出程序進(jìn)行解釋，或以制度要求為退出程序做出規(guī)定，或以該退出模式概念內(nèi)涵解釋作為退出程序的實(shí)施步驟。出現(xiàn)許多農(nóng)民只明白退出模式的名稱含義，但不清楚退出程序的具體內(nèi)容[10]，這會(huì)導(dǎo)致有宅基地退出意愿的農(nóng)民，因退出程序缺乏可操作性損害自己利益而最終放棄退出。

三、我國(guó)農(nóng)村宅基地退出的實(shí)踐考察及啟示

自2015年我國(guó)宅基地制度改革開始在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行探索。在農(nóng)村宅基地退出方面以江西余江、安徽金寨、寧夏平羅為代表的試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐中做法各具特色、改革效果顯著，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中宅基地退出起到積極作用，相關(guān)有益經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（一）宅基地退出的實(shí)踐考察

1.江西余江

一是明確系統(tǒng)的制度規(guī)定。余江推出了三個(gè)層級(jí)的農(nóng)村宅基地制度體系：一是緊緊圍繞中央改革精神制定的縣級(jí)文件;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府制定的組織實(shí)施辦法;三是縣宅改辦要求各村委會(huì)根據(jù)本村實(shí)際情況制定的村級(jí)宅基地制度試點(diǎn)改革措施[11]。并且圍繞宅基地改革出臺(tái)了23項(xiàng)配套文件，宅基地退出方面包括《余江縣農(nóng)村宅基地退出暫行辦法》《余江縣農(nóng)村退出閑置宅基地綜合利用實(shí)施方案》等文件。其中明確規(guī)定了宅基地退出的方式、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出程序、退出后土地的綜合利用。從每一層級(jí)制度體系的推行，到各項(xiàng)宅基地改革規(guī)則辦法的制定都明確系統(tǒng)，這使得宅基地改革能夠切實(shí)推行。

二是積極發(fā)揮村民自治作用。余江縣意識(shí)到村民在宅基地改革中的重要性，充分尊重農(nóng)民的主體地位，成立了專門負(fù)責(zé)村民事務(wù)的農(nóng)民自治組織。通過該組織村民積極參與村務(wù)事務(wù)管理，平等議事、公平協(xié)商，使得國(guó)家及上級(jí)部門推行的政策能夠在集體內(nèi)部順利施行[12]。村民與村集體共同針對(duì)本村情況來制定具體實(shí)施方案，如參與宅基地退出規(guī)則及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，這樣能夠反映農(nóng)民的訴求，維護(hù)農(nóng)民的利益。此外村民自治提升了農(nóng)民的主體意識(shí)，村民們?yōu)榫S護(hù)整個(gè)村集體的利益，會(huì)主動(dòng)勸說動(dòng)員周圍村民配合宅基地改革工作，極大發(fā)揮了村民自治在宅基地退出中的積極作用。

三是分類實(shí)施的退出及補(bǔ)償。余江根據(jù)本縣的情況，通過無償、有償并舉的方式進(jìn)行退出與補(bǔ)償。實(shí)行無償退出的是戶外閑置廢棄、倒塌的設(shè)施以及一戶多宅不符合規(guī)劃的多宅部分及其附屬設(shè)施等。實(shí)行有償退出的是一戶多宅符合規(guī)劃的，既無法在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)又有退出意愿的多宅部分，對(duì)其按照每平方米20～50元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，最終取得的補(bǔ)償價(jià)格會(huì)因房屋結(jié)構(gòu)、質(zhì)量的差異而不同。對(duì)于多戶一宅中宅基地由非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有使用，同時(shí)其他戶愿意退出的，原則上應(yīng)當(dāng)退出并按照每平方米50元標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)戶補(bǔ)償[13]。為鼓勵(lì)農(nóng)民退出全部宅基地，規(guī)定對(duì)全部退地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高可高于原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的20%。另外，為鼓勵(lì)村民退出宅基地還規(guī)定了享受優(yōu)先租住本縣保障性住房、購(gòu)買政府優(yōu)惠商品房、每平方米600～800元房?jī)r(jià)補(bǔ)貼的相關(guān)政府優(yōu)惠政策[14]。

四是具體詳細(xì)的退出程序。余江縣在宅基地退出程序上做出了具體的規(guī)定。整個(gè)程序包括農(nóng)戶退出申請(qǐng)的提出;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容的審核;審核通過后對(duì)宅基地狀況及面積的調(diào)查;信息的公示;退出農(nóng)民與村集體經(jīng)濟(jì)組織書面退地協(xié)議的簽訂;協(xié)議等材料的上報(bào)審查;縣（市、區(qū)）自然資源局審查、縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)，注銷土地使用權(quán)證，農(nóng)戶騰退房屋并進(jìn)行處置驗(yàn)收。

2.安徽金寨

一是規(guī)范辦法先行先試。金寨縣針對(duì)宅基地制度改革出臺(tái)了《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法》《關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》等文件，在《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法》中明確規(guī)定了宅基地退出的原則、方式、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出社會(huì)保障，這使得金寨縣在宅基地退出過程中可以根據(jù)具體法律規(guī)定來規(guī)范各方主體的行為，具有較強(qiáng)的操作性。

二是注重農(nóng)民參與管理。宅基地制度改革中，金寨縣廣泛聽取群眾的意見，著力發(fā)揮基層管理的優(yōu)勢(shì)，注重農(nóng)民在退出過程中的參與，邀請(qǐng)農(nóng)民一同參與管理、解決問題，構(gòu)建了一個(gè)新型的社會(huì)基層管理組織[15]。并且在宅基地退出的過程中能夠做到公開、公平、公正，因而村民積極廣泛參與，宅基地退出工作進(jìn)展順利。

三是房地分離退出補(bǔ)償。金寨縣在宅基地退出補(bǔ)償中注重將宅基地與房屋相分離，分別對(duì)其補(bǔ)償。對(duì)地上房屋的補(bǔ)償分為以下幾種情況：一是房屋完好存在的，按土木、磚木、磚混、框架結(jié)構(gòu)不同分別補(bǔ)償每平方米250、350、430、600元;二是一戶一宅下的房屋已部分倒塌，未倒部分按政策補(bǔ)償，已倒的房屋按標(biāo)準(zhǔn)的50%計(jì)算補(bǔ)償;三是房屋已全部?jī)A倒滅失，但有該土地使用權(quán)證，依前款標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償;四是一戶一宅下的簡(jiǎn)易搭建、活動(dòng)板房，若地上房屋為政府建設(shè)的不予補(bǔ)償，若是群眾自建的按每平方米160元補(bǔ)助。對(duì)于宅基地退出補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每平方米35、70元，依據(jù)是否登記確權(quán)，是否面積符合標(biāo)準(zhǔn)。按每平方米35元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)挠校阂汛_權(quán)發(fā)證但面積超標(biāo)的;未確權(quán)發(fā)證對(duì)房屋占地外的宅基地的補(bǔ)償。按每平方米70元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)挠校阂汛_權(quán)發(fā)證且面積合規(guī)的;未確權(quán)發(fā)證僅對(duì)房屋所占宅基地的補(bǔ)償。另外對(duì)未確權(quán)登記的，可補(bǔ)償面積的上限為160平方米[16]。

四是退出程序清晰公正。第一，產(chǎn)權(quán)人向村集體經(jīng)濟(jì)組織遞交宅基地退出申請(qǐng)。第二，村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)申請(qǐng)信息進(jìn)行審核。第三，鄉(xiāng)級(jí)人民政府對(duì)該申請(qǐng)及審核逐項(xiàng)進(jìn)行審查，并按規(guī)定予以公示，公示過后無異議則繼續(xù)上報(bào)審批。第四，信息公示。共分為兩次，第一次對(duì)宅基地申請(qǐng)相關(guān)人員信息公示，第二次是對(duì)第一次公示的異議復(fù)核內(nèi)容進(jìn)行公示。第五，縣宅基地改革小組進(jìn)行審批。第六，產(chǎn)權(quán)人與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂宅基地退出協(xié)議。第七，產(chǎn)權(quán)人申請(qǐng)并領(lǐng)取宅基地退出補(bǔ)償資金。

3.寧夏平羅

一是制定完整詳細(xì)的細(xì)則。平羅縣針對(duì)宅基地退出頒布了一系列的具體規(guī)定，包括《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲(chǔ)參考價(jià)格暫行辦法》《農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲(chǔ)暫行辦法》《農(nóng)村宅基地自愿有償退出管理暫行辦法》等。其中對(duì)于宅基地退出的原則、條件、程序、補(bǔ)償辦法、保障機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)的說明，完整詳細(xì)的規(guī)定是深化宅基地改革的必要條件。

二是以尊重農(nóng)民意愿為前提。平羅縣宅基地試點(diǎn)改革成功的重要啟示在于注重了解農(nóng)民在改革中的真實(shí)意愿，維護(hù)和保障農(nóng)民的權(quán)益。平羅縣在改革中廣泛收集了解農(nóng)民的訴求、意見、建議，解決農(nóng)民的實(shí)際問題。平羅縣針對(duì)宅基地自愿有償退出中的具體問題，以9 000余份問卷調(diào)查了解情況，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，其中8 900 多份問卷中，擁護(hù)和支持改革的農(nóng)戶達(dá)到80%以上[17]。平羅縣尊重農(nóng)民的意愿，重視農(nóng)民民主權(quán)利的行使，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。因而改革過程順利并能得到農(nóng)民的支持。

三是實(shí)施分類分等級(jí)補(bǔ)償。平羅縣在宅基地退出后實(shí)行宅基地、房屋分別補(bǔ)償?shù)恼?，并且?shí)施收儲(chǔ)補(bǔ)償。依補(bǔ)償對(duì)象類別、等級(jí)的不同對(duì)應(yīng)不同的收儲(chǔ)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。由《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲(chǔ)參考價(jià)格暫行辦法》規(guī)定可知，對(duì)宅基地的補(bǔ)償首先將宅基地劃分為一、二、三類區(qū)域，其次由各個(gè)區(qū)域等級(jí)確定收儲(chǔ)價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)。一類區(qū)域宅基地收儲(chǔ)價(jià)格為10 000元，二類區(qū)域宅基地收儲(chǔ)價(jià)格為9 000元，三類區(qū)域宅基地收儲(chǔ)價(jià)格為8 000元[18]。其中以267平方米為標(biāo)準(zhǔn)面積，實(shí)際面積超出的部分其收儲(chǔ)價(jià)格按庭院經(jīng)濟(jì)用地收儲(chǔ)價(jià)格執(zhí)行。對(duì)于房屋的補(bǔ)償是按照房屋建造年限與建造結(jié)構(gòu)來實(shí)施補(bǔ)償。

四是規(guī)定完善的退出程序。平羅縣的宅基地退出程序共有五個(gè)步驟：第一，由農(nóng)戶向集體經(jīng)濟(jì)組織提出包含土地房產(chǎn)等由所有共有人簽字蓋章的書面申請(qǐng);第二，村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)相關(guān)內(nèi)容審核確認(rèn);第三，村集體經(jīng)濟(jì)組織委托具有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)退出土地、房屋進(jìn)行價(jià)值評(píng)估;第四，農(nóng)戶就退出土地房屋面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、金額等事項(xiàng)與村集體協(xié)商并簽訂書面退出收儲(chǔ)補(bǔ)償協(xié)議;第五，縣級(jí)主管部門對(duì)權(quán)證注銷登記。

（二）宅基地退出的經(jīng)驗(yàn)啟示

1.明確具體制度規(guī)定是前提

從這幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來看，各地區(qū)對(duì)于宅基地退出改革都有明確的制度規(guī)定。各地區(qū)針對(duì)宅基地退出經(jīng)仔細(xì)考察與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)而后制定出具體的實(shí)施辦法或細(xì)則，并且對(duì)宅基地退出的原則、方式、程序、退出補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容做出明確規(guī)定，這使得宅基地退出不再是政策文件中所指出的探索目標(biāo)，而使宅基地退出有了實(shí)際的制度內(nèi)容，并且通過地方政府規(guī)章或辦法或細(xì)則進(jìn)行規(guī)定，保證了規(guī)范文件的效力，增強(qiáng)了宅基地退出實(shí)施效果。正是因?yàn)檫@些明確的制度規(guī)定才使得宅基地退出政策所傳達(dá)的改革內(nèi)容有了具體的實(shí)施方案，進(jìn)而使得宅基地退出可以順利開展。因此需要有明確具體的制度規(guī)定作為宅基地退出的前提依據(jù)。

2.賦予農(nóng)民民主權(quán)利是關(guān)鍵

農(nóng)民是宅基地退出中的主體。退出中農(nóng)民的權(quán)利保障應(yīng)該予以重視，具有雙重保障功能的宅基地于農(nóng)民而言意義重大，農(nóng)民退出宅基地過程中最關(guān)注的是自身合法利益是否有所保障。在江西余江、安徽金寨、寧夏平羅這幾個(gè)地區(qū)都非常注重農(nóng)民在宅基地退出中的主體地位，不同程度地賦予農(nóng)民民主權(quán)利，讓農(nóng)民參與到退出進(jìn)程中，農(nóng)民參與過程中能夠合理表達(dá)自己的訴求，能夠參與管理解決問題，能夠?qū)ν顺龀绦蛴行ПO(jiān)督，能夠積極配合有序退出，此外農(nóng)民會(huì)自發(fā)地鼓勵(lì)勸說其他村民退出宅基地。

3.分類實(shí)施退出補(bǔ)償是根本

宅基地退出的補(bǔ)償可能涉及農(nóng)民的地上房屋及房前屋后的附屬設(shè)施等補(bǔ)償?shù)膯栴}。具有一定的復(fù)雜性，對(duì)其分類實(shí)施退出并進(jìn)行補(bǔ)償是解決這一問題較好的方法。余江、金寨、平羅這些地方注重依據(jù)本地區(qū)退出政策精神及模式要求，對(duì)退出宅基地補(bǔ)償類別進(jìn)行區(qū)分，并且各類別都有其對(duì)應(yīng)的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

4.公開公正退出程序是保障

具體完備的退出程序是宅基地順利退出的保證，也是農(nóng)民宅基地退出能夠公平公正進(jìn)行的保障。之所以余江、金寨、平羅農(nóng)村宅基地退出能夠有序開展并能取得很好的效果，是因?yàn)槠湓谕顺龀绦蚍矫娓匾暢绦虻木唧w可操作性，沒有忽視農(nóng)民意愿表達(dá)與協(xié)商，也注重對(duì)宅基地退出過程的全程監(jiān)督。這些地方就宅基地退出程序細(xì)分為不同的步驟流程，從農(nóng)民的自愿申請(qǐng)開始到退出宅基地的審核評(píng)估確認(rèn)，再到與農(nóng)民就補(bǔ)償事宜協(xié)商以及到最后對(duì)農(nóng)民進(jìn)行分類補(bǔ)償，每一個(gè)退出環(huán)節(jié)都有詳細(xì)的規(guī)定，這使得宅基地退出有了可遵循的程序，有助于農(nóng)民順利有序地退出。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地退出的完善建議

城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地的順利退出重在具有完善可操作的制度規(guī)則以及重視農(nóng)民在退出中的權(quán)益保護(hù)。針對(duì)當(dāng)前宅基地退出中存在的問題，應(yīng)該結(jié)合宅基地試點(diǎn)典型地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)并且考慮今后在全國(guó)范圍實(shí)施的可行性從而進(jìn)行法律完善。

（一）完善宅基地退出規(guī)定

法律具有指引作用，完善的法律規(guī)定是指引宅基地退出順利實(shí)施的重要依據(jù)。在我國(guó)大量閑置宅基地需要進(jìn)行盤活利用的現(xiàn)狀下，宅基地退出無疑是實(shí)現(xiàn)閑置宅基地利用的重要路徑之一?！稗r(nóng)民依法自愿有償退出宅基地”已被寫入《中華人民共和國(guó)土地管理法》，說明了宅基地退出的重要性與緊迫性。但相關(guān)法律表達(dá)不足有礙宅基地退出政策的落實(shí)，因此建議首先制定出與宅基地退出政策相銜接的全國(guó)性制度規(guī)定。2019年中央一號(hào)文件指出研究起草農(nóng)村宅基地使用條例，這是在宅基地立法方面做出的重要決策部署。因此可以在農(nóng)村宅基地使用條例里單獨(dú)列一章規(guī)定宅基地退出，其中包括宅基地退出的原則、退出的主體、退出的范圍、退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出的程序設(shè)定、退出的監(jiān)督管理、退出的法律責(zé)任等。其次鼓勵(lì)地方性法規(guī)在此上位法規(guī)定的相關(guān)宅基地退出限定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際狀況制定適合本地區(qū)宅基地退出的辦法或細(xì)則。我國(guó)幅員遼闊，農(nóng)村覆蓋面積廣，地區(qū)差異明顯。因此對(duì)于各地區(qū)宅基地退出的規(guī)定也應(yīng)做到因地制宜，結(jié)合各地區(qū)不同的退出模式進(jìn)行不同的退出程序設(shè)定，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)政狀況在規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)進(jìn)行設(shè)定，結(jié)合不同農(nóng)村地區(qū)、不同的風(fēng)俗習(xí)慣進(jìn)行退出監(jiān)管主體責(zé)任分配。以上位法規(guī)定的內(nèi)容為依據(jù)，對(duì)退出規(guī)定進(jìn)行具體細(xì)化。一方面使得政策可以同法律密切銜接，另一方面使得法律兼顧了普遍性與靈活性，這樣可以保證宅基地退出制度規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)順利施行。

（二）確保農(nóng)民的主體地位

從宅基地退出試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)可知，只有確保農(nóng)民的主體地位，保證農(nóng)民的民主權(quán)利，維護(hù)農(nóng)民的合法利益才能使得宅基地有序順利退出。是否符合農(nóng)民利益最終由農(nóng)民說了算，建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制與參與形成機(jī)制至關(guān)重要，只有農(nóng)民掌握了主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)，成為自己的主人，才能真正保障農(nóng)民利益[19]。因此保證宅基地退出中農(nóng)民的主體地位是必要的。第一，以農(nóng)民的意愿為前提。保證宅基地退出是農(nóng)民的內(nèi)心意愿，自主選擇，不得強(qiáng)制逼迫其退出宅基地。第二，退出過程中應(yīng)當(dāng)保證農(nóng)民合理訴求的表達(dá)?？梢越梃b寧夏平羅農(nóng)民參與機(jī)制以及江西余江農(nóng)民自治的經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)民宅基地申請(qǐng)、審核、公示期間設(shè)立宅基地退出村民自治小組，專門聽取、收集農(nóng)民在退出過程中表達(dá)的相關(guān)訴求，再將農(nóng)民的訴求集中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映并共同參與解決。第三，注重與農(nóng)民平等協(xié)商。宅基地退出補(bǔ)償關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，補(bǔ)償?shù)慕痤~應(yīng)當(dāng)依據(jù)退出的范圍在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍限度內(nèi)與農(nóng)民平等協(xié)商最終確定。第四，重視公開透明便于監(jiān)督。宅基地退出程序中應(yīng)當(dāng)注意公開公正性，對(duì)宅基地退出申請(qǐng)、評(píng)估、審核相關(guān)信息進(jìn)行公示，保證退出宅基地信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。對(duì)宅基地退出的補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、金額等信息進(jìn)行公示，保證宅基地退出補(bǔ)償規(guī)范且合理。同時(shí)成立宅基地退出監(jiān)督小組，該監(jiān)督小組參與宅基地退出程序全過程監(jiān)督。其余村民也可隨時(shí)對(duì)退出宅基地進(jìn)行監(jiān)督。第五，確保農(nóng)民異議申訴救濟(jì)渠道暢通。當(dāng)農(nóng)民對(duì)退出宅基地的相關(guān)信息存在異議或退出補(bǔ)償侵犯農(nóng)民利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府異議申訴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理并做出答復(fù)。

（三）制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有助于農(nóng)村宅基地退出制度的實(shí)施，有助于農(nóng)民積極主動(dòng)地配合進(jìn)行宅基地退出。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是能夠區(qū)分宅基地及其附著物并分類補(bǔ)償?shù)模潜ＷC農(nóng)民利益不受損且能夠平衡地區(qū)財(cái)政收入水平的，是擁有廣泛補(bǔ)償資金來源且能夠平穩(wěn)運(yùn)作的。

1.補(bǔ)償范圍

實(shí)踐中宅基地退出后的補(bǔ)償問題較為復(fù)雜，往往退出宅基地上附著有農(nóng)房及其他生活附屬設(shè)施，因此對(duì)宅基地退出補(bǔ)償不能一概而論，分類進(jìn)行補(bǔ)償更為科學(xué)合理。宅基地退出補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括如下方面。第一，對(duì)宅基地的補(bǔ)償。農(nóng)村宅基地分配無償性與無期限性對(duì)農(nóng)民來說是一種福利性保障，而農(nóng)民進(jìn)行宅基地退出則會(huì)失去原先所享有的福利，于農(nóng)民而言是一種損失，對(duì)其所退出的宅基地應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。第二，對(duì)房屋的補(bǔ)償。宅基地是供農(nóng)民生產(chǎn)生活的集體建設(shè)用地，當(dāng)其退出宅基地時(shí)不僅是宅基地本身的退出，同時(shí)也是宅基地上房屋的退出。房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，合法的私有財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，對(duì)于此部分應(yīng)該予以補(bǔ)償。第三，對(duì)生活附屬設(shè)施的補(bǔ)償。農(nóng)民對(duì)宅基地的利用不僅是建造農(nóng)房，也包括在宅基地上房前屋后為滿足生活需要建造的廚房、廁所、牲畜圈等附屬設(shè)施，這些為其生產(chǎn)生活所必需且未超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地，等同于農(nóng)房的延伸，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。當(dāng)然也要嚴(yán)格按照實(shí)事求是原則的要求，只有合法合規(guī)的宅基地才能得到補(bǔ)償，違法違規(guī)的收回且不予補(bǔ)償[20]。第四，對(duì)農(nóng)民退出安置的補(bǔ)償。我們看到試點(diǎn)地區(qū)在退出補(bǔ)償范圍里有包括政府對(duì)宅基地退出農(nóng)民進(jìn)行購(gòu)房補(bǔ)貼或提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，這其實(shí)是一種對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宅基地退出的激勵(lì)與保障。宅基地是農(nóng)民重要的生活保障，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距較大的今天，農(nóng)民退出宅基地后融入城市生活還具有一定的挑戰(zhàn)性。宅基地退出具有聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，因此既要關(guān)注農(nóng)民宅基地退出問題本身，也要重視宅基地退出后農(nóng)民的生活保障問題。因而有必要對(duì)農(nóng)民退出進(jìn)行安置補(bǔ)償。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是宅基地退出中的核心。既要考慮農(nóng)民利益需求，也要關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)更切合各地區(qū)實(shí)際狀況，建議由省級(jí)人民政府針對(duì)宅基地、地上房屋、地上生活附屬設(shè)施、安置補(bǔ)償制定本地區(qū)最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)民的利益不受侵犯?？梢詤⒄照鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行宅基地退出最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定[21]，在修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、村民住宅、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)等。征收土地與宅基地退出，其區(qū)別在于前者具有強(qiáng)制性而后者具有自愿性，但二者最終都是將土地重新收歸國(guó)家或集體所有，存在一定的共通性。因此可以參考征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來確定宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)區(qū)片綜合地價(jià)，將全國(guó)按照東、中、西部進(jìn)行區(qū)片劃分。在每一分區(qū)內(nèi)部依據(jù)本區(qū)域所有地區(qū)平均最高與最低地價(jià)確定土地價(jià)值區(qū)間范圍，同時(shí)依據(jù)不同土地狀況、區(qū)位特點(diǎn)等乘以一定的系數(shù)來確定。東部地區(qū)宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以為70萬～100萬元每畝;中部地區(qū)宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以為40萬～70萬元每畝;西部地區(qū)宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以為15萬～40萬元每畝。對(duì)于地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)區(qū)片綜合房?jī)r(jià)，同時(shí)依據(jù)不同地理位置、房屋新舊程度等乘以一定的系數(shù)[22]。同樣劃分東、中、西部區(qū)域，依據(jù)本區(qū)域所有地區(qū)平均最高與最低房?jī)r(jià)確定房屋價(jià)值區(qū)間范圍。東部地區(qū)地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以為600～1 000元每平方米;中部地區(qū)地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以為400～600元每平方米;西部地區(qū)地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以為200～400元每平方米。對(duì)于生活附屬設(shè)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合考慮本地區(qū)實(shí)際情況來設(shè)定，并依其占地面積、新舊程度、生活必要程度等乘以一定的系數(shù)來區(qū)別補(bǔ)償。東部地區(qū)附屬設(shè)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以為60～100元每平方米;中部地區(qū)附屬設(shè)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以為40～60元每平方米;西部地區(qū)附屬設(shè)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以為20～40元每平方米。對(duì)農(nóng)民退出安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在保障農(nóng)民原有生活水平的基礎(chǔ)上，依據(jù)區(qū)片綜合地價(jià)、經(jīng)濟(jì)生活水平等進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定。但東部地區(qū)退出安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得低于1 000元每人;中部地區(qū)退出安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得低于900元每人;西部地區(qū)退出安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得低于800元每人。其次授權(quán)地市級(jí)人民政府制定補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施細(xì)則。在最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，綜合考慮土地區(qū)位差異、房屋新舊程度、結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、附屬設(shè)施存廢狀況、農(nóng)民退出后的實(shí)際生活保障、同期城市人均收入水平等因素后制定各地區(qū)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.補(bǔ)償資金

宅基地退出補(bǔ)償中，補(bǔ)償資金對(duì)退出農(nóng)民來講意義重大。村集體擁有充足的資金能夠保證農(nóng)民宅基地退出具有動(dòng)力，同時(shí)能夠影響整個(gè)宅基地退出工作的發(fā)展進(jìn)程，因此拓寬補(bǔ)償資金來源渠道和多方籌集至關(guān)重要。第一，可以利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓收益。我國(guó)已允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)同等入市。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后村集體會(huì)獲取出讓金，屬于村集體的那部分出讓金可以作為宅基地退出的資金來源。第二，可以利用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革所得收益。在進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革中將集體資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理與收益分紅，其中村集體會(huì)有盈利收入，對(duì)于其中的部分收入可作為補(bǔ)償資金的一種。第三，可以利用農(nóng)村集體資源經(jīng)營(yíng)收益。除土地資源收益外，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)各村集體可以根據(jù)本集體所處地區(qū)的地理位置和環(huán)境資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展旅游業(yè)、手工制造業(yè)、天然產(chǎn)品加工業(yè)，以此經(jīng)營(yíng)收益作為宅基地退出補(bǔ)償資金來源。第四，可以利用村集體資金對(duì)外投資而獲取的股權(quán)收益。作為民事主體的集體經(jīng)濟(jì)組織可以進(jìn)行相應(yīng)的民事活動(dòng)，可以對(duì)外投資取得股權(quán)，從而以股權(quán)收益作為補(bǔ)償資金。第五，建議中央、省市財(cái)政給予宅基地退出專項(xiàng)資金支持。第六，建議將農(nóng)村發(fā)展資金、部分扶貧資金、環(huán)境整治資金、土地整理資金等進(jìn)行整合，捆綁使用，以此提供資金支持進(jìn)而深入推進(jìn)宅基地退出工作。

（四）健全宅基地退出程序

健全的宅基地退出程序是宅基地合法有序退出的程序性保障，宅基地退出程序應(yīng)該保證從土地確權(quán)評(píng)估開始至最終農(nóng)民獲取宅基地退出補(bǔ)償?shù)某绦蛲暾?，并且要注重各環(huán)節(jié)間的銜接以及農(nóng)民意愿的表達(dá)，與此同時(shí)不能忽略對(duì)程序的監(jiān)督。

1.土地確權(quán)評(píng)估程序

宅基地權(quán)屬關(guān)系模糊難以激勵(lì)農(nóng)民自愿退地[23]。通過土地確權(quán)確保宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，明確“戶”與“宅”的界限，堅(jiān)持一戶一宅原則，對(duì)違規(guī)超占、違法亂占進(jìn)行收回。首先，應(yīng)當(dāng)確保對(duì)農(nóng)村宅基地和房屋的確權(quán)登記，建立宅基地和房屋信息檔案。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織與專業(yè)技術(shù)人員共同參與宅基地的調(diào)查、測(cè)量、審核并頒發(fā)確權(quán)證書。最后，針對(duì)宅基地、農(nóng)房等不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值做出評(píng)估報(bào)告，為后續(xù)補(bǔ)償提供參考依據(jù)。

2.宅基地退出申請(qǐng)審核程序

宅基地退出應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民基于自己內(nèi)心意愿做出的選擇，因而應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民的申請(qǐng)作為宅基地退出程序啟動(dòng)的開始。農(nóng)民首先以書面形式向集體經(jīng)濟(jì)組織遞交宅基地退出申請(qǐng)，包括宅基地退出申請(qǐng)書、宅基地確權(quán)憑證、宅基地信息、宅基地退出人員信息。其次是村集體對(duì)農(nóng)戶的申請(qǐng)信息進(jìn)行初審和復(fù)審。通過初審對(duì)農(nóng)民提供的相關(guān)信息內(nèi)容核查，并將相關(guān)信息公示公開，其他農(nóng)戶及經(jīng)濟(jì)組織成員等可對(duì)其異議。公示無異議的進(jìn)入復(fù)審程序?qū)r(nóng)戶是否符合宅基地退出條件、擬退出宅基地及地上房屋、附屬設(shè)施產(chǎn)權(quán)狀況等進(jìn)行審查確認(rèn)。

3.退出補(bǔ)償協(xié)商談判程序

在經(jīng)過相關(guān)確權(quán)評(píng)估、申請(qǐng)審核程序后，農(nóng)民擬退出的宅基地、農(nóng)房、附屬設(shè)施的產(chǎn)權(quán)、范圍、區(qū)位、使用情況等信息已清晰明確。其后針對(duì)退出的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。宅基地退出補(bǔ)償與農(nóng)民自身的權(quán)益保障關(guān)系重大，因此退出補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)民訴求的表達(dá)，設(shè)立退出補(bǔ)償談判程序。在確保農(nóng)民主體地位的同時(shí)，能夠真實(shí)反映其內(nèi)心的補(bǔ)償期待。針對(duì)退出宅基地的具體情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在省級(jí)人民政府制定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及授權(quán)的地市政府規(guī)定的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商談判，最終確定補(bǔ)償金額。

4.退出補(bǔ)償審批備案程序

經(jīng)農(nóng)民充分表達(dá)意見并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商確定補(bǔ)償金額后，應(yīng)當(dāng)報(bào)鄉(xiāng)級(jí)政府進(jìn)行審查，而后報(bào)縣級(jí)政府進(jìn)行審批并留底存案。對(duì)宅基地退出補(bǔ)償?shù)膶徟鷳?yīng)當(dāng)認(rèn)真審慎，既要確保補(bǔ)償不低于最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也要保證補(bǔ)償符合本地區(qū)實(shí)際情況所規(guī)定的補(bǔ)償范圍，還要重視宅基地退出農(nóng)民的利益保護(hù)。另外對(duì)相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容及審批的備案不能忽視。注重對(duì)補(bǔ)償?shù)姆秶⑿问?、?biāo)準(zhǔn)、金額、農(nóng)民參與補(bǔ)償協(xié)商談判書面報(bào)告等相關(guān)內(nèi)容備案保存，便于監(jiān)督檢查，并能為解決宅基地退出矛盾糾紛提供事實(shí)根據(jù)。

5.宅基地退出監(jiān)督程序

宅基地退出公平公正順利的實(shí)施需要監(jiān)督程序加以保障，應(yīng)通過以下四類監(jiān)督主體加大監(jiān)督力度。一是宅基地退出農(nóng)戶。退地農(nóng)戶本身可以對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及政府就宅基地退出確權(quán)、審批、補(bǔ)償?shù)拳h(huán)節(jié)中的行為、決定、審批結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督并有權(quán)提出異議。二是其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在農(nóng)村這樣彼此相對(duì)熟悉的環(huán)境中，其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員較政府對(duì)退地農(nóng)戶的真實(shí)情況更加了解，他們可以對(duì)農(nóng)戶退出宅基地相關(guān)信息的正確性進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也可以對(duì)相關(guān)部門就宅基地退出的各程序進(jìn)行監(jiān)督，保證程序正義，維護(hù)農(nóng)民利益。三是政府及其各部門。每一級(jí)政府及其部門都有不同的職責(zé)，對(duì)于職責(zé)范圍及權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)相互進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)對(duì)宅基地退出農(nóng)民的資格、土地產(chǎn)權(quán)、退出條件、補(bǔ)償金額等進(jìn)行監(jiān)督。四是社會(huì)群眾。社會(huì)群眾是一龐大的監(jiān)督群體，也是監(jiān)督中重要的力量，其可以以理性公正的思維對(duì)宅基地退出事宜進(jìn)行監(jiān)督。就監(jiān)督程序而言，首先是監(jiān)督主體向村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出異議，由政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶代表、社會(huì)群眾代表組成，負(fù)責(zé)宅基地退出監(jiān)督檢查事項(xiàng)。其次對(duì)異議事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，然后督查組織做出處理意見，最后監(jiān)督相關(guān)人員進(jìn)行改正。

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Abstract： The development of urban-rural integration requires that rural homestead should be withdrew with compensation voluntarily， which could optimize and improve the utilization efficiency of homestead. At present，there are some problems in the withdrawal of homestead in China， for lacking of the relevant stipulations of the withdrawal， for ignoring the dominant status of farmers， for making difference of the compensation standards for the withdrawal， for the confusion withdrawal procedure. Through making a study on the withdrawal of sites inYujiang of Jiangxi， Jinzha iof Anhui and Pingluo of Ningxia， it provides us with useful experience and enlightenment， including specific institutions and regulations， the democratic rights of farmers， classification for withdrawal compensation， the withdrawal procedure of openness and fairness. Therefore， under the background of the development of urban-rural integration， our country is supposed to perfect relevant institutions and regulations for the withdrawal of rural homestead， ensure the dominant position of farmers， formulate reasonable compensation standards，perfect the procedure of the withdrawal of homestead. In this way， we can promote the withdrawal of homestead voluntarily and orderly.

Key Words： urban and rural integration development; homestead; withdrawal; compensation