黨內(nèi)問責(zé)：治理效能、實踐異化與優(yōu)化路徑

滕文浩

摘 要：中國共產(chǎn)黨在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心地位決定了黨內(nèi)問責(zé)制在問責(zé)制度體系中的關(guān)鍵地位，決定了黨內(nèi)問責(zé)制不僅是管黨治黨的制度保障，而且具有顯著的國家治理效能。一段時期內(nèi)，因?qū)h內(nèi)問責(zé)重要原則把握不精準(zhǔn)、問責(zé)主體能力不均衡、問責(zé)情形適用不精準(zhǔn)、問責(zé)程序執(zhí)行不嚴(yán)等原因?qū)е碌膯栘?zé)實踐異化，加劇了黨的政策執(zhí)行形式化和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的不合理“避責(zé)”行為，阻礙了全面深化改革的推進(jìn)，遮蔽了黨內(nèi)問責(zé)制的治理效能。有效矯正黨內(nèi)問責(zé)的實踐異化問題，更好發(fā)揮其治理效能，需精準(zhǔn)把握黨內(nèi)問責(zé)制的功能定位，完善權(quán)責(zé)清單制度，協(xié)同推進(jìn)問責(zé)機制和容錯機制建設(shè)，規(guī)范執(zhí)行問責(zé)程序，并建立問責(zé)質(zhì)量評估制度。

關(guān)鍵詞：黨的建設(shè);黨內(nèi)問責(zé);避責(zé);國家治理;容錯機制

基金項目：四川省社會科學(xué)研究“十三五”規(guī)劃重大項目“新時代加強基層黨組織組織力的理論與實踐研究”（SC19ZD10）。

[中圖分類號] D262 [文章編號] 1673-0186（2020）009-0093-013

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.009

一、問題的提出及文獻(xiàn)綜述

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。黨在現(xiàn)代中國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于核心位置。黨在長期的治國理政進(jìn)程中，將問責(zé)這一現(xiàn)代政治制度與中國獨特的黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)相結(jié)合[1]，創(chuàng)造性地探索完善黨內(nèi)問責(zé)制度，為提高黨的建設(shè)質(zhì)量、提升黨的執(zhí)政能力，從而促進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供了重要制度支撐。但黨內(nèi)問責(zé)在實踐過程中也存在一定程度上的問責(zé)泛化、問責(zé)基層化等異化現(xiàn)象，加劇了黨員干部的不合理避責(zé)行為，一些干部不擔(dān)當(dāng)、不作為問題逐漸凸顯，由此遮蔽了黨內(nèi)問責(zé)制的治理效能，不利于全面深化改革的順利推進(jìn)。在中華民族偉大復(fù)興進(jìn)入“船到中流浪更急、人到半山路更陡”的關(guān)鍵時期，重塑黨內(nèi)問責(zé)制的治理效能，是黨進(jìn)一步提升自身建設(shè)質(zhì)量和執(zhí)政能力、有效應(yīng)對其面臨的“四大考驗”“四大風(fēng)險”、帶領(lǐng)中國人民在百年未有之大變局中贏得更大競爭優(yōu)勢的必然要求。

責(zé)任政治是現(xiàn)代政治的基本特征。國外學(xué)界較早開啟了對問責(zé)問題的研究，產(chǎn)生了豐富的研究成果。國內(nèi)學(xué)界對問責(zé)問題的研究主要伴隨著2003年后國內(nèi)廣泛開展的行政問責(zé)實踐而興起和發(fā)展。2016年，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》實施后，黨內(nèi)問責(zé)問題日益成為黨的建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)和責(zé)任政治研究的重要議題，相關(guān)研究成果不斷增多?？傮w而言，相關(guān)研究成果主要集中在以下五個方面。

一是對黨內(nèi)問責(zé)制演進(jìn)歷史的研究。黨內(nèi)問責(zé)是管黨治黨的重要制度。不同研究者對黨內(nèi)問責(zé)制的演進(jìn)歷史進(jìn)行了較系統(tǒng)的研究，對其萌芽、發(fā)展、完善的階段有著不同的認(rèn)知。許麗英將黨內(nèi)問責(zé)制萌芽的時間起點追溯至黨的六大，認(rèn)為黨的七大通過的章程對問責(zé)主體、問責(zé)對象等問題進(jìn)行了界定[2]。呂永祥將中華人民共和國成立以來黨內(nèi)問責(zé)制的演進(jìn)階段劃分為4個階段：第一階段，黨內(nèi)問責(zé)制在“責(zé)任追究”的名義下展開，其時間跨度為1949—2001年;第二階段，黨內(nèi)問責(zé)制在地方經(jīng)歷了大量實踐探索，其時間跨度為2002—2008年;第三階段，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制在全國的推廣階段，其時間跨度為2009—2015年;第四階段，以2016年《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的出臺為標(biāo)志，專門系統(tǒng)的黨內(nèi)問責(zé)制開始實施并有效運轉(zhuǎn)[3]。蔡文成、永青草指出，黨內(nèi)問責(zé)制大體經(jīng)歷了革命時期的萌芽與開端、建設(shè)時期的探索與挫折、改革時期的確立與完善三個階段[4]。谷志軍將黨內(nèi)問責(zé)制的歷史演進(jìn)劃分為初創(chuàng)期（1982—1997年）、發(fā)展期（1998—2009年）、成熟期（2010年至今）三個階段[5]。

二是對黨內(nèi)問責(zé)制制度效能的研究。王柳指出“問責(zé)是促使責(zé)任實現(xiàn)的重要方式”，因而可以持續(xù)改善治理績效，對治理現(xiàn)代化具有重要價值[6]。朱伯蘭認(rèn)為，黨內(nèi)問責(zé)制是一項創(chuàng)新性的制度設(shè)計，有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)[7]。王立峰、呂永祥指出，黨內(nèi)問責(zé)制中有關(guān)問責(zé)的全面性、嚴(yán)肅性、工具性特征，與全面從嚴(yán)治黨關(guān)于“全面”“從嚴(yán)”和“治”的要求具有高度的內(nèi)在契合性，因而是新時代全面從嚴(yán)治黨的有效路徑[1]。宮玉濤、李晶晶認(rèn)為，黨內(nèi)問責(zé)有利于糾正黨內(nèi)錯誤、推動責(zé)任落實和解決官僚主義等突出問題[8]。

三是黨內(nèi)問責(zé)制在實踐過程中面臨的主要問題研究。呂永祥較系統(tǒng)地分析了黨內(nèi)問責(zé)制實施過程中的問題，主要表現(xiàn)在問責(zé)主體越位與缺位、問責(zé)泛化、問責(zé)執(zhí)行不到位[3]、問責(zé)范圍界定不準(zhǔn)、問責(zé)情形認(rèn)定不準(zhǔn)、問責(zé)程序籠統(tǒng)、問責(zé)結(jié)果輕重不一等方面[9]。蔣來用認(rèn)為，當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)制存在機械化、簡單化、隨意化、精準(zhǔn)度不夠高、使用不均衡、力度不夠、操作不規(guī)范、質(zhì)量受忽視等問責(zé)異化現(xiàn)象[10]。李軍鵬指出，當(dāng)前的基層問責(zé)存在權(quán)責(zé)不對等、過責(zé)不對稱、績責(zé)不匹配等突出問題[11]。任建明、趙廣禮認(rèn)為，當(dāng)前問責(zé)的精細(xì)化、精準(zhǔn)化程度不夠[12]。何忠國也指出，當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)存在程序不規(guī)范、力度不到位、泛化簡單化等問題[13]。

四是黨內(nèi)問責(zé)制存在的主要問題所帶來的負(fù)面影響研究。隨著黨內(nèi)問責(zé)制實施進(jìn)程中的一些問題的暴露，其負(fù)面影響也逐漸凸顯出來。相關(guān)研究成果也逐漸關(guān)注到這一問題。李軍鵬指出，問責(zé)的濫用，損害了問責(zé)制度的嚴(yán)肅性，挫傷了基層干部的積極性，加劇了政策執(zhí)行的形式化，導(dǎo)致了基層管理的空心化[11]。倪星、王銳指出，不合理問責(zé)加劇了基層的避責(zé)行為，“客觀損害了全面深化改革過程中基層治理所急需的積極性、主動性和創(chuàng)造性”[14]。朱德威、李玉俊也指出，問責(zé)簡單泛化導(dǎo)致基層干部出現(xiàn)了墨守成規(guī)、唯上級是從、懼怕風(fēng)險回避創(chuàng)新等行為特征[15]。

五是完善黨內(nèi)問責(zé)制的路徑研究。針對當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)制在實施過程中的主要問題，已有研究從不同方面提出了完善思路。何忠國強調(diào)了頂層設(shè)計的重要性，同時從界定問責(zé)主體的責(zé)任要求、劃定問責(zé)對象的責(zé)任邊界等方面討論了完善之策[13]。任建明、趙廣禮指出，強化問責(zé)仍是主導(dǎo)方向，但必須體現(xiàn)精細(xì)化、精準(zhǔn)化要求[12]。蔣來用從完善崗位職責(zé)體系、健全問責(zé)制度體系、改進(jìn)問責(zé)方法、調(diào)整干部選用政策、強化主體責(zé)任落實、提高問責(zé)質(zhì)量效果、關(guān)愛干部等方面提出了系統(tǒng)性解決方案[10]。朱德威、李玉俊強調(diào)了明確問責(zé)價值導(dǎo)向、界定問責(zé)范圍、支持探索創(chuàng)新對完善黨內(nèi)問責(zé)制的重要性[15]。曹鎏認(rèn)為要實現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)，必須綜合把握好問責(zé)和責(zé)任追究、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任、主觀責(zé)任和客觀責(zé)任、黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)四組關(guān)系[16]。劉珍結(jié)合問責(zé)工作實踐指出，有效區(qū)分問責(zé)對象和追責(zé)對象、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管職責(zé)和協(xié)助職責(zé)、失職失責(zé)和工作瑕疵，是實現(xiàn)精準(zhǔn)規(guī)范問責(zé)的重要前提[17]。呂永祥、王立峰的系列研究從樹立正確問責(zé)政績觀、堅持錯責(zé)相當(dāng)[9]、建立問責(zé)主體權(quán)責(zé)清單[18]、建立干擾黨內(nèi)問責(zé)登記備案和責(zé)任追究制度、完善問責(zé)對象權(quán)利救濟(jì)程序、強化對不當(dāng)問責(zé)行為的問責(zé)等方面[3]，系統(tǒng)探討了進(jìn)一步完善黨內(nèi)問責(zé)的路徑。

已有研究成果圍繞《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的實施，集中分析了黨內(nèi)問責(zé)制對全面從嚴(yán)治黨的重要意義、黨內(nèi)問責(zé)制實施過程中存在的主要問題及其負(fù)面影響，并系統(tǒng)探討了完善黨內(nèi)問責(zé)制的可能路徑，既為系統(tǒng)完善黨內(nèi)問責(zé)制、提升黨內(nèi)問責(zé)的治理效能提供了有力的學(xué)理支撐，也為深化全面從嚴(yán)治黨和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)研究提供了重要理論基礎(chǔ)。但已有研究也有一些不足，集中體現(xiàn)在四個方面：一是忽視了從國家治理全局角度分析闡釋黨內(nèi)問責(zé)制的制度效能。由于對中國共產(chǎn)黨在中國權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位認(rèn)識不足，導(dǎo)致相關(guān)研究成果在分析黨內(nèi)問責(zé)制的治理效能時，更多局限于其對全面從嚴(yán)治黨的積極效用，而忽視了黨內(nèi)問責(zé)對整個國家治理的深刻影響，未能全面分析黨內(nèi)問責(zé)制的制度效能。二是忽視了在權(quán)力的規(guī)范運行和有效運行綜合視野下分析黨內(nèi)問責(zé)制問題，往往更強調(diào)黨內(nèi)問責(zé)制對權(quán)力規(guī)范運行的重要性，但在一定程度上忽視了在強力問責(zé)過程中如何平衡權(quán)力有效運行的問題，從而忽視問責(zé)和容錯這兩大制度實踐的內(nèi)在契合性，相關(guān)研究也容易出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。三是對《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》制度文本研究不足，尤其是缺乏對2016年版和2019年版制度文本的對比研究，從而未能較好透視新的問責(zé)條例對之前實踐中所發(fā)現(xiàn)問題的改進(jìn)與優(yōu)化。四是一些研究者缺乏黨內(nèi)問責(zé)的實踐經(jīng)驗，導(dǎo)致一些研究成果難以精準(zhǔn)把握當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)存在的突出問題，并提出具有針對性的對策建議。本研究致力在國家治理全局視野下，著眼于權(quán)力的規(guī)范有效運行，分析黨內(nèi)問責(zé)制在管黨治黨和國家治理中的制度效能，檢視當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)制的實踐異化及其對管黨治黨和國家治理尤其是全面深化改革的不利影響，并提出重塑黨內(nèi)問責(zé)制治理效能的可能路徑。

二、黨內(nèi)問責(zé)制在國家治理全局中的治理效能

公共權(quán)力是人類政治生活的核心范疇[19]。公共權(quán)力作為一種稀缺資源，不僅影響社會個體的行為選擇和基本權(quán)益，而且影響國家的資源配置和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[20]。人民福祉的增進(jìn)、社會秩序的建構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，無不需要以公共權(quán)力的規(guī)范、有效運行為保障。然而，公共權(quán)力的運行并不自然帶來人類所期待的生活圖景，公共權(quán)力的異化甚至可能帶來巨大的治理危機。有效防范公共權(quán)力異化帶來的發(fā)展困境，是人類自古以來不斷探索的理論和實踐課題。在人類防范公共權(quán)力異化、促進(jìn)公共權(quán)力規(guī)范有效運行的進(jìn)程中，逐漸形成了有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、責(zé)權(quán)要匹配、失責(zé)必追責(zé)的基本共識。在這一基本共識的影響下，問責(zé)制逐漸成為現(xiàn)代政治制度的重要內(nèi)容，成為強化權(quán)力監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運行的重要制度之一。

總體而言，問責(zé)本身是一個內(nèi)涵和外延并不清晰的概念[21]，不同政策語境下的問責(zé)和不同研究者所使用的問責(zé)往往具有不同的含義。公共領(lǐng)域的問責(zé)制是公共權(quán)力的代理者基于特定權(quán)責(zé)關(guān)系、制度框架和流程規(guī)范，要求對權(quán)力委托者就其履職盡責(zé)行為作出回應(yīng)，并對其失職失責(zé)行為承擔(dān)相應(yīng)后果的制度安排。從問責(zé)的制度功能來看，問責(zé)制至少蘊含三重功能。首先，問責(zé)是權(quán)力委托者實現(xiàn)目標(biāo)預(yù)期管理的重要策略和制度安排。權(quán)力委托者通過問責(zé)制度的實施，有助于明晰權(quán)力代理者所承擔(dān)的基本責(zé)任和義務(wù)，劃清權(quán)力代理者的行動范圍，考察管理對象履職擔(dān)當(dāng)情況，從而為管理目標(biāo)的達(dá)成，提供重要制度保障。其次，問責(zé)是權(quán)力代理者向權(quán)力委托者就特定問題進(jìn)行回應(yīng)與解釋的過程?？傮w而言，在科層制下，問責(zé)具有顯著的自上而下特征[22]，但問責(zé)絕不是單向性指令性行為，而是問責(zé)主體和問責(zé)對象之間的雙向互動過程。在這一過程中，問責(zé)主體有權(quán)要求問責(zé)對象對履職盡責(zé)情況作出說明，而問責(zé)對象也有權(quán)對問責(zé)主體所提出的問題進(jìn)行回應(yīng)和解釋[23]。因而，問責(zé)過程就是問責(zé)主體和問責(zé)對象之間溝通協(xié)調(diào)，并達(dá)成一定目標(biāo)共識的過程。再次，問責(zé)是問責(zé)主體對問責(zé)對象進(jìn)行監(jiān)督和懲罰的重要機制。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，對違背制度的行為進(jìn)行懲戒，是維護(hù)制度權(quán)威、提高制度執(zhí)行力的內(nèi)在要求。同理，如果缺乏對失職失責(zé)行為的強制性懲戒，相關(guān)責(zé)任主體就難以承擔(dān)必要的機會成本，失職失責(zé)現(xiàn)象將難以避免。在這一意義上，問責(zé)既是一種監(jiān)督機制，也是一種懲戒機制，是推動責(zé)任落實的重要政策工具和制度安排[24]。問責(zé)制蘊含的上述三重功能，決定了問責(zé)制在責(zé)任政治建設(shè)、提升治理效能和促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的重要作用[25]。

中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義使命型政黨[26]，在成立近100年的歷史進(jìn)程中，始終具有強烈的使命意識和責(zé)任意識，始終堅持以責(zé)任落實驅(qū)動使命實現(xiàn)。在中國共產(chǎn)黨近百年的發(fā)展歷程中，黨內(nèi)問責(zé)作為管黨治黨的重要舉措，為確保黨的領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行其肩負(fù)的責(zé)任，推動黨的初心使命實現(xiàn)，提供了重要保障。2016年中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》這一重要黨內(nèi)法規(guī)，為改變“抓行政問責(zé)多而抓管黨治黨問責(zé)少”的局面[27]、不斷深化全面從嚴(yán)治黨提供了重要制度保障。2019年，黨中央對2016年頒布的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》進(jìn)行了修訂，使黨內(nèi)問責(zé)制度臻于完善和成熟。在中國黨政體制結(jié)構(gòu)中，黨內(nèi)問責(zé)制不僅是管黨治黨、促進(jìn)黨的責(zé)任使命貫徹落實的重要黨內(nèi)法規(guī)，而且在整個國家的問責(zé)制度體系中處于關(guān)鍵地位[5]，對管黨治黨、國家治理具有重要的治理效能。

黨內(nèi)問責(zé)制的治黨效能日益顯現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨是當(dāng)今世界上最大的政黨，截至2018年底，其黨員人數(shù)達(dá)到了9 059.4萬名，基層組織數(shù)量達(dá)到461萬[28]。有效管黨治黨，促進(jìn)各級黨組織和全體黨員踐行初心使命，持續(xù)保持黨的先進(jìn)性和純潔性，不斷提高黨的執(zhí)政能力，始終是黨面臨的重大理論和現(xiàn)實問題。發(fā)揮制度效能是制度建設(shè)的基本出發(fā)點和落腳點[29]。黨內(nèi)問責(zé)制作為黨的建設(shè)的重要制度創(chuàng)新，在管黨治黨的實踐過程中逐漸釋放出多方面的治理效能。一是有效維護(hù)黨中央的權(quán)威。黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威是黨領(lǐng)導(dǎo)國家現(xiàn)代化建設(shè)的政治保證。維護(hù)黨中央的權(quán)威是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)[30]。對損害黨中央權(quán)威的行為進(jìn)行責(zé)任追究，始終是黨內(nèi)問責(zé)的重要內(nèi)容和任務(wù)。特別是2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》明確將“兩個維護(hù)”作為黨內(nèi)問責(zé)的重要任務(wù)，并對“兩個維護(hù)”執(zhí)行不力的情形進(jìn)行問責(zé)，為有效維護(hù)黨中央的權(quán)威提供了重要制度保障。二是推動黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的落實。黨的十八大以來，黨中央明確提出全面從嚴(yán)治黨中黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。黨內(nèi)問責(zé)制度的完善和強有力的執(zhí)行，構(gòu)建了落實管黨治黨政治的“負(fù)面清單”[31]，使各級黨組織管黨治黨責(zé)任形成了“明責(zé)、落責(zé)、問責(zé)”的“完整閉環(huán)”[32]，使管黨治黨責(zé)任難以落實、管黨治黨不嚴(yán)不實難題得到有效解決。如僅在2017年， 全國就有8 900余個單位黨委（黨組）、黨總支、黨支部， 300余個紀(jì)委（紀(jì)檢組）和4.16萬余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被嚴(yán)肅問責(zé)[33]。這種廣泛和嚴(yán)肅的問責(zé)，形成了倒逼各級黨組織落實管黨治黨主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的強大動力。三是激發(fā)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為?！坝袡?quán)必有責(zé)，失責(zé)必問責(zé)”。對黨的建設(shè)和黨的事業(yè)失職失責(zé)，尤其是“不作為”“假作為”等各種行為進(jìn)行問責(zé)一直是黨內(nèi)問責(zé)的重要情形，并成為近年來各地黨內(nèi)問責(zé)的重點，以問責(zé)壓力倒逼黨員干部履職盡責(zé)的內(nèi)在動力、促進(jìn)干部擔(dān)當(dāng)作為中的治理效能日益顯現(xiàn)。四是促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運行，有效遏制腐敗。“公共權(quán)力的非公共運用”是腐敗產(chǎn)生的重要成因[34]。以問責(zé)制推進(jìn)廉政建設(shè)是世界各國政黨的普遍做法[35]。黨內(nèi)問責(zé)制既聚焦“反腐敗斗爭不力”等問題，又明確將“對公權(quán)力的監(jiān)督制約不力”“黨內(nèi)監(jiān)督乏力”作為重要問責(zé)情形，是促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運行、有效遏制腐敗的重要制度保障，在維護(hù)黨的肌體健康，保持黨的先進(jìn)性和純潔性等方面的治理效能持續(xù)顯現(xiàn)。

第四，問責(zé)程序執(zhí)行不嚴(yán)。程序是一種規(guī)則，“主要包括特定事務(wù)的流程以及在具體流程環(huán)節(jié)做什么或不做什么等兩方面內(nèi)容”，“具有預(yù)設(shè)性、結(jié)構(gòu)化和制度化等特點”[40]。規(guī)范的問責(zé)程序既是提高問責(zé)嚴(yán)肅性的內(nèi)在要求，也是保護(hù)問責(zé)對象權(quán)利的基本保障。但在問責(zé)實踐過程中，有的片面強調(diào)“問責(zé)不過夜”，注重問責(zé)“效率”而忽視問責(zé)程序;有的走“簡易”程序，缺乏必要的調(diào)查;有的未進(jìn)行充分調(diào)查、未核實清楚便直接作出問責(zé)決定。諸如此類不規(guī)范執(zhí)行問責(zé)程序的行為，都容易導(dǎo)致問責(zé)的泛化、隨意化。

此外，一些地方還存在“湊數(shù)式”問責(zé)，簡單將問責(zé)數(shù)量作為工作業(yè)績的考核指標(biāo);一些地方存在工作任務(wù)越艱巨的部門被問責(zé)的對象越多的現(xiàn)象，存在突出的“問責(zé)‘干事人的‘逆淘汰”問題[10]。一些地方對被問責(zé)的干部“一棍子打死”，在干部選用、評優(yōu)評獎等方面“一票否決”，導(dǎo)致被問責(zé)的干部感到“沒奔頭”“無前途”。

（二）黨內(nèi)問責(zé)制的實踐異化遮蔽其治理效能

制度所蘊含的治理效能的發(fā)揮，受制度設(shè)計的科學(xué)性、執(zhí)行主體素質(zhì)、運行環(huán)境等多重因素的交互影響。黨內(nèi)問責(zé)制存在的諸多實踐異化，違背黨內(nèi)問責(zé)制設(shè)計的初衷，必然遮蔽其治理效能，從而不利于管黨治黨和國家治理質(zhì)效的提升，一些負(fù)面影響已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

第一，黨內(nèi)問責(zé)制的實踐異化影響其管黨治黨效能的發(fā)揮。黨內(nèi)問責(zé)制被稱為全面從嚴(yán)治黨的利器，是新時代制度建黨的重要實踐創(chuàng)新，為保持黨的先進(jìn)性、純潔性，提升黨的執(zhí)政能力提供了重要制度保障。但黨內(nèi)問責(zé)制在實踐運行中的一些異化現(xiàn)象，在一定程度上限制了其管黨治黨效能的發(fā)揮。首先，黨內(nèi)問責(zé)制的實踐異化直接影響其制度權(quán)威。制度權(quán)威是制度效能產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)和保障。黨內(nèi)問責(zé)實踐中的泛化、隨意化等異化現(xiàn)象，直接破壞黨內(nèi)問責(zé)制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。其次，黨內(nèi)問責(zé)制的實踐異化損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。一方面，異化的問責(zé)可能引發(fā)問責(zé)對象對問責(zé)主體執(zhí)政能力的懷疑和信任危機[41]，誘發(fā)黨的干部隊伍內(nèi)部的矛盾和緊張;另一方面，異化的問責(zé)也直接影響群眾對黨的形象認(rèn)知。特別是一些極少數(shù)極端案例經(jīng)媒體廣泛傳播后，不僅沒有展現(xiàn)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的良好形象，反而給普通民眾帶來“有權(quán)任性”的錯覺，直接損害黨的公信力，損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

第二，黨內(nèi)問責(zé)制的實踐異化加劇黨的政策執(zhí)行的形式化。政策執(zhí)行是影響政策效能的重要環(huán)節(jié)。形式主義作為一種“追求表面文章，不講實際效果、實際效率、實際速度、實際質(zhì)量、實際成本”[42]的工作作風(fēng)和方法，直接影響政策執(zhí)行效能，因而必須加以反對。問責(zé)制設(shè)計和實施的重要目的在于強化政策執(zhí)行。但黨內(nèi)問責(zé)的泛化、濫用，凸顯了科層制治理模式中自上而下的壓力型特征。在責(zé)任自上而下層層傳遞、加碼，而權(quán)力和資源層層減少的政策運行環(huán)境中，處于權(quán)力位階下位的政策執(zhí)行者往往處于“責(zé)任超載狀態(tài)”[43]。面對過多、過泛的問責(zé)，政策的執(zhí)行者往往傾向于“用形式主義的做法來逃避責(zé)任”[44]，從而在一定程度上凸顯了政策執(zhí)行難題[11]。

第三，黨內(nèi)問責(zé)制的實踐異化加劇黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不合理“避責(zé)”行為。趨利避害是人的本性。在問責(zé)和避責(zé)的動態(tài)博弈過程中，避責(zé)是責(zé)任承擔(dān)者面對已經(jīng)出現(xiàn)或潛在的負(fù)面后果所采取的保護(hù)行為[45]。雖然在字面意義上，避責(zé)似乎意味著逃避責(zé)任而因此具有貶義內(nèi)涵，但從社會個體的行動邏輯和行為模式選擇角度看，避責(zé)是社會個體應(yīng)對問責(zé)風(fēng)險的正常行為策略。同時，避責(zé)也并非僅僅具有負(fù)面效果，而是具有一定的正面效果[46]?？傮w而言，避責(zé)行為體現(xiàn)在兩個方面：一是通過事先采取積極措施而有效避免失責(zé)問責(zé);二是為避免產(chǎn)生過錯或過錯發(fā)生后而采取各種策略推卸責(zé)任。前者需要肯定，后者則需要加以有效防范。在問責(zé)制普遍推行的政策運行環(huán)境中，公共權(quán)力主體的成本—收益曲線發(fā)生的重大轉(zhuǎn)變，驅(qū)動其行動邏輯和行為模式產(chǎn)生深刻轉(zhuǎn)變，公共權(quán)力主體的行為特征正在從以往追求創(chuàng)新的行為特征轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O不作為的行為特征，高強度的問責(zé)使公共權(quán)力主體采取更激烈的避責(zé)行為[47]。在當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)日趨嚴(yán)格的背景下，“‘小錯嚴(yán)懲成為當(dāng)前問責(zé)的基本特征”[48]，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自上而下的責(zé)任下沉和自下而上的層層“反向避責(zé)”[43]現(xiàn)象逐漸凸顯。問責(zé)泛化、基層化等實踐異化現(xiàn)象力圖通過強化問責(zé)，以矯正不合理的避責(zé)行為，但容易陷入問責(zé)悖論，反而強化了其負(fù)激勵作用，甚至加劇黨員干部的不合理避責(zé)行為，由此導(dǎo)致“求穩(wěn)怕錯”“為官不為”成為一些干部的行為模式。干部不擔(dān)當(dāng)、不作為，政府創(chuàng)新不足，成為困擾全面深化改革持續(xù)推進(jìn)的突出問題[49]。

四、治理黨內(nèi)問責(zé)實踐異化問題的路徑思考

黨內(nèi)問責(zé)制適應(yīng)現(xiàn)代政治權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)、失責(zé)必問責(zé)的基本原則，強化了對權(quán)力運行的監(jiān)督，促進(jìn)了權(quán)力的規(guī)范運行。從政治有效性角度審視，權(quán)力運行既需要規(guī)范，又需要有效。如何平衡權(quán)力規(guī)范運行和有效運行之間的張力，始終是權(quán)力監(jiān)督面臨的核心矛盾[50]。總體而言，嚴(yán)肅的問責(zé)制度安排有利于防范職權(quán)的濫用，但過度問責(zé)也將扼殺權(quán)力主體的創(chuàng)新精神，導(dǎo)致權(quán)力運行的低效率[51]。當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)制的實踐異化所導(dǎo)致的黨的政策執(zhí)行的形式化，以及不合理避責(zé)行為，事實上暴露出權(quán)力運行的效率弱化問題。因此，站在黨的建設(shè)和國家治理全局，有效矯正黨內(nèi)問責(zé)制的實踐異化問題，進(jìn)一步優(yōu)化黨內(nèi)問責(zé)制度，是新時代提高黨的建設(shè)質(zhì)量、改善國家治理效能的內(nèi)在要求。

第一，精準(zhǔn)把握黨內(nèi)問責(zé)制的功能定位。從問責(zé)制的制度效能來看，無論是作為目標(biāo)績效管理的政策工具，還是作為一種懲處機制和一種溝通互動機制，其基本功能定位應(yīng)側(cè)重于促進(jìn)權(quán)力運行過程的規(guī)范性，促使行為主體采取事前負(fù)責(zé)任的行為[52]，最終實現(xiàn)權(quán)力運行的高效率。懲戒則更多的是一種手段而非目的[15]。黨內(nèi)問責(zé)制的運行，“不在于簡單地懲罰和處分失職失責(zé)的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，而在于督促其強化擔(dān)當(dāng)責(zé)任意識，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)激情”[53]。強調(diào)嚴(yán)肅問責(zé)，應(yīng)堅持“有所為，有所不為”的理念，本著謙抑性的原則，嚴(yán)格按照黨內(nèi)問責(zé)制規(guī)定的問責(zé)情形開展問責(zé)實踐，不宜將問責(zé)視為包治百病的“莫里遜氏丸”，簡單地將黨內(nèi)問責(zé)作為推動工作的手段，片面地以問責(zé)掩蓋一些領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)能力不足、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)缺乏等突出問題，著力避免將問責(zé)泛化、隨意化。同時要樹立科學(xué)的問責(zé)績效觀，不宜簡單將問責(zé)數(shù)量作為工作績效考核指標(biāo)，導(dǎo)致重問責(zé)數(shù)量而忽視問責(zé)質(zhì)量，而需綜合平衡問責(zé)數(shù)量和問責(zé)質(zhì)量，從而推動黨內(nèi)問責(zé)的科學(xué)發(fā)展，塑造黨內(nèi)問責(zé)條例的制度權(quán)威。

第二，完善權(quán)責(zé)清單制度。權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)一致，是精準(zhǔn)識別問責(zé)對象、提高問責(zé)精準(zhǔn)化水平的重要前提[54]。然而，從我國黨政機關(guān)權(quán)力運行的實踐來看，不同行政層級、同一行政層級不同部門之間的權(quán)責(zé)劃分不清問題一直是我國政治發(fā)展面臨的重要難題。近年來，權(quán)責(zé)清單制度建立和完善，為地方黨政部門權(quán)責(zé)配置改革提供了重要制度化平臺。自2005年河北省邯鄲市推出首份權(quán)力清單以來，“權(quán)責(zé)清單制度歷經(jīng)了以信息公開為核心的成長期、從權(quán)力到權(quán)責(zé)的轉(zhuǎn)型期”，并“進(jìn)入以職責(zé)配置和調(diào)整為核心功能的制度完善階段”[55]。權(quán)責(zé)清單制度的建立完善，為提高問責(zé)的精準(zhǔn)性提供了制度保障。從進(jìn)一步提高問責(zé)精準(zhǔn)性，有效防范問責(zé)異化的角度看，還需要在縱向和橫向兩個維度協(xié)同推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度的完善。一是完善縱向權(quán)責(zé)清單，著力解決上級向下級推卸責(zé)任導(dǎo)致的問責(zé)基層化難題。在科層制下，上級權(quán)力機關(guān)與下級權(quán)力機關(guān)之間的權(quán)力勢差，是導(dǎo)致上級權(quán)力機關(guān)向下級權(quán)力機關(guān)推卸責(zé)任，從而導(dǎo)致問責(zé)基層化的體制根源。改變這一局面的基本出路是事先明確上下級之間的權(quán)責(zé)清單，這需要在黨和國家機構(gòu)改革和職能調(diào)整的宏觀改革中進(jìn)行系統(tǒng)性設(shè)計并逐步加以解決。從當(dāng)前的現(xiàn)實性政策選擇來看，可在縱向權(quán)責(zé)清單制定過程中充分吸納下級權(quán)力機關(guān)的意見，既做到上下級權(quán)力機關(guān)之間的權(quán)責(zé)明晰，又做到權(quán)責(zé)對等，著力避免在問責(zé)過程中弱化上級機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而片面強調(diào)下級機關(guān)的直接責(zé)任，導(dǎo)致問責(zé)的基層化，從而在制度層面減少基層組織和黨員干部的避責(zé)行為。二是探索實行同級黨政橫向權(quán)責(zé)清單制度。管黨治黨和治國理政的諸多事務(wù)具有高度復(fù)雜性，必須樹立整體性治理思維[56]，一方面需強化職能整合，深化大部制改革;另一方面，需促進(jìn)相關(guān)職能部門的跨部門協(xié)同治理。而在跨部門協(xié)同治理過程中，不同部門的權(quán)責(zé)關(guān)系往往不甚明晰。如遇問責(zé)，則容易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，導(dǎo)致問責(zé)難以精準(zhǔn)客觀。解決這一難題的重要出路之一，便是探索實行同級黨政部門橫向權(quán)責(zé)清單制度，以事前明晰不同部門之間的權(quán)責(zé)。

第三，協(xié)同發(fā)揮問責(zé)制和容錯制的治理效能。問責(zé)制和容錯制都是重要的激勵機制，前者更多體現(xiàn)為反向激勵，后者則更多地體現(xiàn)為正向激勵。全面從嚴(yán)治黨，“要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)加強對違法、違規(guī)、違紀(jì)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)、從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)”，但“為了調(diào)動廣大干部干事創(chuàng)業(yè)，為了鼓勵政府創(chuàng)新，就需要給予廣大干部必要的試錯權(quán)和試錯空間，對其特定情形下的失誤和錯誤予以免除、減輕或從輕處罰”[49]。在這一意義上，容錯和問責(zé)之間存在一定張力。如何在二者之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c是管黨治黨實踐的難題?，F(xiàn)行的黨內(nèi)問責(zé)條例既按照全面從嚴(yán)治黨的總體要求，堅持“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”的原則，又充分體現(xiàn)容錯的理念，規(guī)定了三條“不予問責(zé)或者免予問責(zé)”的容錯情形和三條“從輕或者減輕問責(zé)”的情形，在制度設(shè)計上充分體現(xiàn)了問責(zé)與容錯的綜合平衡，為促進(jìn)權(quán)力的規(guī)范運行和有效運行提供了重要制度保障。在問責(zé)實踐過程中，各問責(zé)主體需進(jìn)一步結(jié)合實際，根據(jù)問責(zé)條例中的容錯情形和“從輕或者減輕問責(zé)”情形，細(xì)化容錯清單，完善容錯申請、審核、公開、監(jiān)督等相關(guān)機制，不斷提升容錯的科學(xué)性和公信力[49]，從而更好發(fā)揮容錯機制在黨內(nèi)問責(zé)實踐中的治理效能，既確保黨內(nèi)問責(zé)的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，又為干部的擔(dān)當(dāng)作為、改革創(chuàng)新提供正向激勵。同時要加強對被問責(zé)干部的關(guān)懷，特別需要發(fā)揮干部選用制度的指揮棒作用，對那些曾經(jīng)被問責(zé)，但影響期結(jié)束、綜合表現(xiàn)優(yōu)異的干部予以正常使用，為激活干部干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為、改革創(chuàng)新的內(nèi)生動力提供組織保障。

第四，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行黨內(nèi)問責(zé)條例的相關(guān)程序要求?，F(xiàn)行黨內(nèi)問責(zé)條例相較于2016年實施的黨內(nèi)問責(zé)條例的重要進(jìn)步在于，其制定了涵蓋從問責(zé)啟動到問責(zé)決定作出再到問責(zé)決定執(zhí)行、問責(zé)對象的申訴和問責(zé)決定的糾正等重要環(huán)節(jié)的完備程序。這一完備的程序設(shè)計，看似增加了問責(zé)的難度和成本，但事實上具有強烈的現(xiàn)實針對性：一是力圖通過完備的程序設(shè)計減少問責(zé)的隨意性，改變“火速”問責(zé)尤其是有效避免“問責(zé)不過夜”等極端現(xiàn)象;二是力圖通過完備的程序設(shè)計增加問責(zé)的難度，有效避免問責(zé)的泛化、簡單化現(xiàn)象;三是凸顯對問責(zé)對象的權(quán)利保護(hù)和權(quán)利救濟(jì)，著力減少不當(dāng)問責(zé)，避免因濫用問責(zé)導(dǎo)致的社會不良影響。因此，黨內(nèi)問責(zé)主體需要樹立嚴(yán)格的程序意識，嚴(yán)格按照現(xiàn)行黨內(nèi)問責(zé)條例的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范啟動問責(zé)程序，做好調(diào)查工作，給予問責(zé)對象陳述和申辯機會，充分保障救濟(jì)問責(zé)對象的權(quán)利，堅持以程序的嚴(yán)格執(zhí)行保障和改善問責(zé)質(zhì)量。為確保問責(zé)條例中相關(guān)問責(zé)程序得以嚴(yán)格執(zhí)行，上級黨組織有必要定期對問責(zé)主體執(zhí)行問責(zé)程序的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將其作為問責(zé)質(zhì)量的重要觀測指標(biāo)。

第五，建立黨內(nèi)問責(zé)質(zhì)量評估制度。提升黨內(nèi)問責(zé)質(zhì)量，是充分發(fā)揮黨內(nèi)問責(zé)治理效能的重要前提和保障?，F(xiàn)行黨內(nèi)問責(zé)條例第二十一條對不當(dāng)問責(zé)決定的糾正，以及濫用問責(zé)、問責(zé)嚴(yán)重不負(fù)責(zé)造成不良影響的責(zé)任追究問題進(jìn)行了規(guī)定，但缺乏相應(yīng)的配套措施。建立黨內(nèi)問責(zé)質(zhì)量評估制度是彌補這一缺憾的重要思路。具體思路初步設(shè)想如下：圍繞發(fā)揮上級黨組織對問責(zé)工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮紀(jì)委的監(jiān)督專責(zé)作用，由上級紀(jì)委牽頭建立黨內(nèi)問責(zé)質(zhì)量評估工作機制，定期對下級黨組織的黨內(nèi)問責(zé)質(zhì)量進(jìn)行評估，重點評估不同問責(zé)主體是否嚴(yán)格按照職責(zé)權(quán)限履行問責(zé)職能、是否嚴(yán)格按照黨內(nèi)問責(zé)條例的問責(zé)情形啟動問責(zé)、問責(zé)程序是否嚴(yán)格規(guī)范、證據(jù)是否確鑿、問責(zé)方式是否精準(zhǔn)、問責(zé)決定執(zhí)行是否有力、問責(zé)對象的權(quán)利是否得到了有效保障、不當(dāng)問責(zé)是否及時有效得到糾正等內(nèi)容。對質(zhì)量評估中發(fā)現(xiàn)的問題，要推動相關(guān)單位及時整改，對濫用問責(zé)等行為進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究，從而為全面提升黨內(nèi)問責(zé)質(zhì)量，充分發(fā)揮黨內(nèi)問責(zé)制的治理效能提供制度保障。

五、結(jié)語

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，中華民族正處于偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期。面對日益復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，黨和國家各項事業(yè)的發(fā)展，“不僅需要全局性的政治責(zé)任保障，更需要變革性的創(chuàng)新動力”[14]。黨內(nèi)問責(zé)制的實施有利于推動各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范用權(quán)、履職盡職，不僅具有顯著的管黨治黨效能，而且對整個國家治理效能的改善都具有重要的促進(jìn)作用。然而，黨內(nèi)問責(zé)的實踐異化，既損害了黨內(nèi)問責(zé)的制度權(quán)威，也在一定程度上損害了干部干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為、改革創(chuàng)新的內(nèi)生動力，從而遮蔽了其治理效能[57]?，F(xiàn)行黨內(nèi)問責(zé)條例在指導(dǎo)思想、基本原則、問責(zé)程序等多方面進(jìn)行的修訂完善，旨在解決一段時期內(nèi)存在的黨內(nèi)問責(zé)異化現(xiàn)象，從而為更好發(fā)揮黨內(nèi)問責(zé)制的治理效能、高質(zhì)量推動全面深化改革提供了重要制度支撐。從實踐角度看，現(xiàn)行黨內(nèi)問責(zé)條例治理效能的充分發(fā)揮，仍需要綜合配套改革和系統(tǒng)的制度支撐，這需要在動態(tài)把握黨內(nèi)問責(zé)制的實踐效果基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化相關(guān)理論研究。

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Abstract： The core status of the Communist Party of China in the national power structure determines the crucial status of accountability system within the Party in national accountability system， which means the inner-party accountability system not only is the system guarantee for the CPCs management and administration， but also has significant efficacy in national governance. Over a period of time， the alienation of accountability practice caused by the reasons such as inaccurate understanding of the important principle of accountability within the CPC， the imbalance of the ability of accountability subject， the inaccurate application of accountability and the non-strict implementation of accountability procedures， has intensified the formalized implementation of the CPCs policies and the unreasonable “blame-avoiding” behaviors of ?the CPC members and cadres， hindered the promotion of comprehensivelydeepeningreform and blocked the governance efficacy of accountability within the CPC. In order to effectively rectify the alienation of the practice of the inner-party accountability and better give play to the governance efficacy of the accountability within the CPC， it's required to accurately understand the functional positioning of the inner-party accountability， improve the responsibility list system， promote the construction of accountability mechanism and fault-tolerant mechanism in a coordinated way， streamline the accountability and establish a system for quality evaluation of the accountability system.

Key Words： Party Construction; Inner-Party accountability; Blame-avoiding; National governance; Fault-tolerant mechanism; Evaluation of the accountability quality