我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督機制的理論分析

馬園艷 劉煒鑫 聶應軍

摘 要：科學監(jiān)督是促進我國政府購買公共體育服務(wù)現(xiàn)代化治理和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。本文采用文獻資料、專家訪談、政策文本分析等研究方法，在突出我國國情、結(jié)合國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，闡述了我國政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)督內(nèi)涵、特征及功能，并從監(jiān)督主體、對象、內(nèi)容、方式等維度構(gòu)建我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督機制，提出了我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督的主要對策：政策層面-加強法規(guī)政策建設(shè)，注重源頭性驅(qū)動;運行層面-深化機制建設(shè)，提高監(jiān)督執(zhí)行力;方式層面-完善結(jié)構(gòu)設(shè)置，強化內(nèi)外監(jiān)督;標準層面-突出硬性約束，注重彈性磋商。

關(guān)鍵詞：政府購買;公共體育服務(wù);監(jiān)督

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2808（2020）05-0058-06

Abstract：Scientific supervision is the key to promote the modernization and sustainable development of Chinese governments purchasing public sports services. This paper highlights the national conditions of our country and combines the experience of foreign countries，expounds the supervision connotation，characteristics，?function orientation of our governments purchase of public sports services，and from the perspective of supervision subject，object，content，way and so on，it conceives the supervision mechanism of our governments purchase of public sports services，and puts forward the main countermeasures of our governments purchase of Public Sports Services Supervision： policy level-strengthening the construction of laws and regulations and policies，focus on the source-driven; operational level-to deepen the construction of mechanisms to enhance the implementation of supervision; Mode level-to improve the structure，strengthen internal and external supervision; Standard level-to highlight the rigid constraints，focus on flexible consultations.

Key words：Government purchase; Public Sports Services; Supervision

政府購買公共體育服務(wù)是我國公共體育服務(wù)領(lǐng)域踐行簡政放權(quán)戰(zhàn)略、促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設(shè)服務(wù)型政府和貫徹現(xiàn)代化治理的創(chuàng)新舉措。當前我國政府購買公共體育服務(wù)的實踐正呈蓬勃發(fā)展態(tài)勢，但承購主體卻面臨著“宏觀鼓勵”和“微觀約束”的整體大環(huán)境，“監(jiān)管體系缺失”已成為普遍共識。如何進行科學的監(jiān)管，為實踐購買提供良好的制度平臺與環(huán)境，已成為促進政府購買公共體育服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵保障。本研究緊扣新時代我國購買公共體育服務(wù)的階段性發(fā)展特性，從理論上闡述了政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督的內(nèi)涵及特征、功能定位，并分析了我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督機制中的監(jiān)督主體、對象、內(nèi)容、方式等基本要素，且從政策、運行、方式和標準四個層面提出了監(jiān)督對策，旨在為政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督建設(shè)提供一定的基礎(chǔ)理論借鑒。

1?我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督的內(nèi)涵

1.1?政府購買的釋義

契合“加快政府職能轉(zhuǎn)變”國家戰(zhàn)略的縱深推進，融合市場對資源配置起決定性作用的機制體制改革的推進，同時為了迎合全民健身對多元公共體育服務(wù)的客觀需求，符合我國國情的政府購買公共體育服務(wù)應運而生，其內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，本質(zhì)上，政府購買公共體育服務(wù)不同于西方側(cè)重緩解福利矛盾，仍屬于政府行使職權(quán)的行為，只是政府提供公共體育服務(wù)機制與方式、模式的轉(zhuǎn)變，不再直接提供公共體育服務(wù)，政府的主導權(quán)并未弱化或消除[1]。

第二，購買動機上，政府購買的公共體育服務(wù)的直接目的是引入市場競爭機制，形成多元公共體育服務(wù)的供給體系，提高公共體育服務(wù)質(zhì)量和效益，滿足人民日益增長的多元化公共體育服務(wù)需求，但政府保障多元化公共體育服務(wù)的職責并沒有弱化或轉(zhuǎn)移，即所在職責范圍內(nèi)仍是“強政府”角色。

第三，角色上，政府是購買方。政府對購買內(nèi)容的選擇、購買方的最終確定、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督與評估等仍起著主導作用，政府、市場和社會應是現(xiàn)實關(guān)聯(lián)和協(xié)同互動的關(guān)系。

第四，資金來源上，財政資金是購買公共體育服務(wù)的主要資金來源。在確保所購買公共體育服務(wù)的實用性以及高質(zhì)量和高效益的前提下，減少生產(chǎn)成本、節(jié)約財政支出也是政府購買公共體育服務(wù)的重要目的。

第五，改革特點上，我國簡政放權(quán)改革縱深推進的關(guān)鍵是突出市場的決定性作用，實現(xiàn)政府職能從“劃槳”向“掌舵”和“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。但不等于公共體育服務(wù)供給的完全市場化，針對不同的公共體育服務(wù)購買內(nèi)容、購買對象和購買性質(zhì)，政府兼具監(jiān)督與評估、調(diào)控、扶持、提供部分服務(wù)等多重任務(wù)。

3.2?監(jiān)督的對象

監(jiān)督對象，即監(jiān)督誰。根據(jù)目前我國政府購買公共體育服務(wù)的特點，監(jiān)督對象包括購買者、承接者、代理結(jié)構(gòu)（見表3）。

政府作為購買者，具有指導、監(jiān)督和管理等多種身份。針對政府購買而言，存在“越位”“缺位”“尋租”等潛在風險[9]，是監(jiān)督的主要對象，監(jiān)督內(nèi)容涉及到公職人員公職權(quán)的合法使用、遵紀守法的履職等方面，這也是新時期十九大二中全會以來，國家監(jiān)察法改革的重點。且隨著追責問責機制的不斷完善，明確職責清單，對政府購買者是否按法律法規(guī)嚴格執(zhí)行公職權(quán)的監(jiān)督越發(fā)嚴格。其次是承接者，主要包括對承接者資質(zhì)評估，提供服務(wù)過程中是否嚴格要求執(zhí)行的監(jiān)督，提供服務(wù)的質(zhì)量的監(jiān)督等三個方面。另外，聘請第三個獨立組織或聘請專業(yè)專家組對承接者進行前期承接者資質(zhì)評估、事中執(zhí)行過程監(jiān)控、事后績效評估逐步普及的程序，且打包對第三方組織進行代理招標已成為政府職能轉(zhuǎn)變視角下非常普及的發(fā)展態(tài)勢，因此，第三方組織的獨立性和專業(yè)性也是重要監(jiān)督的對象。

3.3?監(jiān)督的內(nèi)容

監(jiān)督內(nèi)容，即監(jiān)督什么，是確定監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間關(guān)系的樞紐，也是明確職責清單的關(guān)鍵。從整個購買程序的全方位監(jiān)督入手，注重無盲區(qū)監(jiān)督，分事前監(jiān)督階段、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督三個方面確定監(jiān)督內(nèi)容，主要包括項目設(shè)置的科學性、購買程序的合理性、項目完成情況（績效）、服務(wù)滿意度（需求者）、財務(wù)狀況（資金與資源）、綜合效能（符合法律法規(guī)、不侵害公眾權(quán)利等）等方面進行監(jiān)督，突出過程監(jiān)督與結(jié)果監(jiān)督的有機結(jié)合（見表4）。

3.4?監(jiān)督的方式

科學的監(jiān)督方式是保障監(jiān)督質(zhì)量和效益的關(guān)鍵。根據(jù)我國體制機制改革特點，我國政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)督方式主要分為自我監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督與他方監(jiān)督兩個主要類型，建立全方位、多視角和多主體參與的監(jiān)督方式。

3.4.1?自我監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督

自我監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督主要針對購買者（政府）和承接方（提供服務(wù)者）的自我監(jiān)督，以及各自體系內(nèi)管理結(jié)構(gòu)間的縱向內(nèi)部監(jiān)督。自我監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督屬于內(nèi)生動力的源頭性監(jiān)督，這是保證購買質(zhì)量和效益的基本性監(jiān)督。其監(jiān)督注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置的控制性以及合法運行公權(quán)力的責任性和自覺性，主要以合同等文件內(nèi)容等為藍本進行自檢式監(jiān)督;注重彈性磋商，全程建立“發(fā)現(xiàn)問題-解決問題”的不斷循環(huán)的回路式動態(tài)監(jiān)督（見表5）。

3.4.2?外部監(jiān)督與他方監(jiān)督

外部監(jiān)督與他方監(jiān)督，這是目前國外比較普及的監(jiān)督方法。根據(jù)我國國情，外部與他方監(jiān)督主要指政府專門機構(gòu)的監(jiān)督、以及采用第三方機構(gòu)評估服務(wù)績效等。首先，加強政府機構(gòu)的縱向監(jiān)督，是目前我國體制機制改革和監(jiān)察法改革的核心。其次，通過引入委托第三機構(gòu)代理購買或評估績效是目前較為常用的外部監(jiān)督方法。另外，社會組織、廣大公眾、社會媒體、受用者等為主體的外部監(jiān)督逐步發(fā)揮了重要作用，社會公眾是政府購買公共體育服務(wù)的受眾，政府購買公共體育服務(wù)的成效有賴于社會公眾的感受。政府與社會組織形成委托代理關(guān)系，共同供給公共體育服務(wù)產(chǎn)品，旨在獲得社會公眾的滿意與認可[10]。在監(jiān)督目的方面，主要確保購買程序的公平、公正性，購買過程的階段性質(zhì)量和效率監(jiān)督，購買結(jié)果績效的評估等。在監(jiān)督特點方面，其監(jiān)督相對較為公開，主要以第三方評估、社會組織或廣大公眾、媒體為主體，以政府或承接者委托項目為藍本，針對基本性硬性指標進行的評估與監(jiān)督。其顯著特征是以硬性指標對照式監(jiān)督為主，突出階段性的靜態(tài)監(jiān)督，主要以事后結(jié)果評估為主，具有滯后性，服務(wù)供給過程的跟蹤式動態(tài)監(jiān)督不強[11]。其中第三方評估相對專業(yè)性較強，評估結(jié)果相對公開，公眾認可度相對要高。

4?我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督的對策

4.1?政策層面-加強法規(guī)政策建設(shè)，注重源頭性驅(qū)動

我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督的實施和監(jiān)督結(jié)果的處理等具有自上而下的政策源頭性驅(qū)動、激勵和約束特征。監(jiān)督體系缺失，監(jiān)督法規(guī)體制有待完善，已成為普遍的共識[12]，目前我國體育公共服務(wù)政策執(zhí)行力度不強、效果不佳，與政策執(zhí)行外部監(jiān)督機制、問責機制缺失有著密不可分的聯(lián)系[13]。因此，最首要的是加強法規(guī)政策體系建設(shè)，從國家戰(zhàn)略高度為我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督提供政策性支撐和政策源頭驅(qū)動。即政府相關(guān)部門應積極圍繞宏觀（制度）層面、中觀（運行）、微觀（操作）三個層面，從相關(guān)法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和實施條例、實施辦法和細則等多維度，探索并實踐相關(guān)政策的頒布與實施，完善我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督的政策法規(guī)和實施綱要等，加強政府購買公共服務(wù)監(jiān)督的政策引導和強有力驅(qū)動。

4.2?運行層面-深化機制建設(shè)，提高監(jiān)督執(zhí)行力

在已有的地方政府購買公共體育服務(wù)的實踐中發(fā)現(xiàn)，缺乏績效評估體系以成為普遍共識，從立法、執(zhí)法兩個角度從全從嚴進行績效監(jiān)督與評估也已成為當下丞待解決的難題[14]。監(jiān)督是一項系統(tǒng)工程，深化監(jiān)督機制建設(shè)是保障監(jiān)督各要素協(xié)調(diào)、有機、高效運行的關(guān)鍵。第一，突出促進各主體權(quán)力的使用和監(jiān)控，健全制度機制，明確各監(jiān)督主體的權(quán)力清單，以有效解決權(quán)力虛設(shè)、權(quán)力不充足或權(quán)力運用越位等權(quán)力約束力不強等問題。第二，注重擴大民主、增強監(jiān)督運行的透明度，從機制層面防止監(jiān)督不暢等問題。第三，完善責任機制，明確責任內(nèi)容和懲罰舉措，防止監(jiān)督的濫用和越軌、失效和“不作為”或流于形式等嚴重問題的發(fā)生。

4.3?方式層面-完善結(jié)構(gòu)設(shè)置，強化內(nèi)外監(jiān)督

首先，通過成立獨立的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，提高程序意識，優(yōu)化權(quán)責清單，明確內(nèi)部機構(gòu)之間權(quán)職，加強監(jiān)督的專業(yè)性和透明度，從購買項目設(shè)置、購買方式選擇等事前監(jiān)督，形成政府內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)間的縱向和橫向的自我監(jiān)督。其次，針對事后、事中的外部監(jiān)督，設(shè)置專門的獨立機構(gòu)，提高第三方獨立機構(gòu)評估和專家考核等外部監(jiān)督的精準性、獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性。同時加強對監(jiān)督結(jié)果的反饋和落實的督辦，提高監(jiān)督的權(quán)威性和執(zhí)行力。最后，通過合理的結(jié)構(gòu)設(shè)置，嚴格組織管理，建立服務(wù)質(zhì)量管理體系，強調(diào)權(quán)力和責任相統(tǒng)一，突出我國政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機聯(lián)動和內(nèi)外監(jiān)督主體的聚合效益，形成監(jiān)督的綜合聯(lián)動效應，從根本上提高我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督的謀劃力、執(zhí)行力和落實力。

4.4?標準層面-突出硬性約束，注重彈性磋商

以監(jiān)督推建設(shè)，以監(jiān)督促發(fā)展，購買兼具扶持，是我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督的顯著特點。故在實踐購買時，在遵守市場規(guī)則硬性約束下，往往存在指定唯一購買主體等現(xiàn)象，監(jiān)督主體相對單一，監(jiān)督內(nèi)容側(cè)重于購買績效評估。因此，其監(jiān)督標準應突出彈性磋商性，即監(jiān)督標準、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督指標參數(shù)應區(qū)別對待，監(jiān)督標準有管有控，有張有弛，體現(xiàn)動態(tài)性監(jiān)督。首先，建立科學的監(jiān)管標準，是保障我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)管效果，避免“游走式”監(jiān)督和“過程式”監(jiān)督的關(guān)鍵。其次，根據(jù)我國國情和政府購買公共體育服務(wù)階段性發(fā)展現(xiàn)狀，也應避免“純指標式”監(jiān)督和剛性的“算賬式”監(jiān)督，必須針對不同的購買內(nèi)容，區(qū)別對待，突出差異發(fā)展，注重彈性磋商，做到有管有控、有管有馳，避免搞千篇一律的硬性指標監(jiān)督制度。

5?結(jié)?語

本文在借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從理論層面嘗試分析了政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督的內(nèi)涵及特征、功能定位，及其監(jiān)督機制中的監(jiān)督主體、對象、內(nèi)容、方式等基本要素，且從政策、運行、方式和標準四個層面提出了監(jiān)督對策，為政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督建設(shè)提供一定的基礎(chǔ)理論借鑒。但隨著“簡政放權(quán)”加快政府職能轉(zhuǎn)變、市場對資源配置起決定性作用、現(xiàn)代化治理等改革的不斷縱深推進，政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督仍處于一個動態(tài)發(fā)展的階段。結(jié)合政府購買公共體育服務(wù)的不斷實踐與發(fā)展，以及新時代一系列改革的不斷推進，需不斷加強和深化我國政府購買公共體育服務(wù)監(jiān)督機制這一巨大系統(tǒng)工程的理論與實踐研究。

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