農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記方法淺析

潘映宗

【摘? 要】農(nóng)墾系統(tǒng)是國(guó)有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的骨干和代表，是建設(shè)中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量。隨著2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》印發(fā)，農(nóng)墾體系深化改革逐步深化。因此，土地權(quán)屬清晰、使用主體明確，成為了推進(jìn)農(nóng)墾體系改革的重要基礎(chǔ)，是土地資源資產(chǎn)化和資本化的先決條件。目前，以上海為例，經(jīng)統(tǒng)計(jì)仍有約1.75萬(wàn)畝農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)墾土地）尚未進(jìn)行確權(quán)登記，因此加快推進(jìn)確權(quán)登記工作十分必要和迫切。針對(duì)上述情況，本文將就上海在農(nóng)墾土地確權(quán)登記的工作辦法進(jìn)行簡(jiǎn)述。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有農(nóng)用地;確權(quán);登記

引言

作為一個(gè)特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，我國(guó)的農(nóng)墾系統(tǒng)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)屬性，甚至被稱為是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘”。因此農(nóng)墾系統(tǒng)在中國(guó)是一個(gè)非常特殊的體系。1949年新中國(guó)建立后，基于政治、軍事及經(jīng)濟(jì)等多方面考慮，開(kāi)始在邊疆以及各省份建立國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，由此形成了經(jīng)營(yíng)職能與社會(huì)職能相結(jié)合的管理體制。改革開(kāi)放之后，農(nóng)墾系統(tǒng)也發(fā)生了變化，絕大多數(shù)農(nóng)墾企業(yè)被下放到地方國(guó)資委管理，并延續(xù)了農(nóng)墾土地的使用和管理。

1.上海市農(nóng)墾土地確權(quán)登記概況

農(nóng)墾土地有著較為復(fù)雜的歷史演變。其用地管理、審批、登記發(fā)證等原為上海市農(nóng)場(chǎng)管理局職責(zé)，后統(tǒng)一移交市規(guī)劃資源局。經(jīng)梳理，我市原有農(nóng)墾土地78.3萬(wàn)畝，已確權(quán)登記發(fā)證農(nóng)墾土地為61.1萬(wàn)畝，登記發(fā)證率為78%。經(jīng)過(guò)梳理匯總，在剩余的農(nóng)墾土地17.2萬(wàn)畝中，有15.45萬(wàn)畝屬于道路、河流水面等交通運(yùn)輸以及水域設(shè)施用地，這部分土地已移交所在地政府統(tǒng)一管理，不再屬于農(nóng)墾土地范圍，故本市需確權(quán)登記發(fā)證的農(nóng)墾土地為1.75萬(wàn)畝，范圍包含崇明8個(gè)，浦東（原南匯）3個(gè)以及奉賢3個(gè)農(nóng)場(chǎng)，共計(jì)564塊宗地。

2.農(nóng)墾土地確權(quán)登記依據(jù)

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)看，《民法典》、《物權(quán)法》等均未明確提出國(guó)營(yíng)（國(guó)有）農(nóng)場(chǎng)享有農(nóng)用地“使用權(quán)”的概念。隨后在2016年實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第五十二條規(guī)定，“使用國(guó)家所有的水域、灘涂等農(nóng)用地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，申請(qǐng)國(guó)有農(nóng)用地的使用權(quán)登記的，參照本實(shí)施細(xì)則有關(guān)規(guī)定辦理”，但并未明確具體辦理規(guī)定。為支持農(nóng)墾土地的確權(quán)登記工作，在《上海市不動(dòng)產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)定》中，提及了相關(guān)登記的具體辦理要求，但對(duì)其中所涉及的“國(guó)有農(nóng)用地批準(zhǔn)文件”一項(xiàng)材料并未明確。因此，對(duì)于有權(quán)屬來(lái)源資料的農(nóng)墾土地，可按照上述規(guī)定開(kāi)展確權(quán)登記工作，但對(duì)于歷史遺留下來(lái)的無(wú)權(quán)屬來(lái)源的農(nóng)墾土地，則缺少了“國(guó)有農(nóng)用地批準(zhǔn)文件”一項(xiàng)，不符合上述登記規(guī)定的要求，致使本市約1.75萬(wàn)畝農(nóng)墾土地的登記工作難以開(kāi)展。

農(nóng)墾土地由于其演變歷史復(fù)雜，時(shí)間久遠(yuǎn)，不少權(quán)屬依據(jù)材料難以獲取。以上海為例，經(jīng)初步梳理后，共1.75萬(wàn)畝土地因無(wú)相關(guān)的權(quán)屬依據(jù)而需要進(jìn)行確權(quán)及登記，但如依照現(xiàn)行的土地使用審批制度，則存在著一定的制度空白，使得確權(quán)登記工作無(wú)法開(kāi)展。

因此，考慮到實(shí)際中存在的種種困難，三部委辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《加快推進(jìn)農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作方案》（國(guó)土資廳發(fā)[2017]20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《方案》），其中明確，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)長(zhǎng)期使用、與相鄰各方?jīng)]有權(quán)屬爭(zhēng)議但權(quán)屬來(lái)源資料缺失的國(guó)有土地，經(jīng)相鄰各方指界確認(rèn)后，公告30日無(wú)異議或異議不成立的，可直接辦理登記發(fā)證手續(xù)。根據(jù)上述規(guī)定，可以解決絕大部分無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議的農(nóng)墾土地確權(quán)問(wèn)題。

3.農(nóng)墾土地確權(quán)登記辦法概述

根據(jù)《方案》的相關(guān)要求，上海對(duì)無(wú)權(quán)屬來(lái)源的農(nóng)墾土地確權(quán)登記工作進(jìn)行了細(xì)化，主要包括以下四個(gè)方面：

3.1權(quán)力主體

在開(kāi)展農(nóng)墾土地確權(quán)登記工作前，首要確定的是土地的權(quán)力主體。從土地的所有權(quán)上來(lái)說(shuō)，本次確權(quán)登記的范圍是國(guó)有農(nóng)墾土地，因此其所有權(quán)為國(guó)家所有，但農(nóng)墾土地的使用權(quán)主體并未明確。從目前上海市的農(nóng)墾土地使用情況來(lái)看，主要由從事農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)的集團(tuán)企業(yè)使用，并由國(guó)資委進(jìn)行確認(rèn)后，作為農(nóng)墾土地的使用權(quán)主體，并承擔(dān)后續(xù)確權(quán)登記的相關(guān)事宜。

3.2權(quán)屬調(diào)查

根據(jù)《方案》要求，應(yīng)先對(duì)無(wú)權(quán)屬來(lái)源資料的農(nóng)墾土地進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查，對(duì)是否具有權(quán)屬來(lái)源資料進(jìn)行區(qū)分，同時(shí)理清土地使用的歷史脈絡(luò)，收集權(quán)利主體長(zhǎng)期使用該土地的依據(jù)，包括各類憑證、臺(tái)賬、繳費(fèi)記錄等線索。簡(jiǎn)而言之，如調(diào)查的農(nóng)墾用地存在權(quán)屬來(lái)源資料的，應(yīng)按照其他有關(guān)規(guī)定開(kāi)展后續(xù)確權(quán)登記工作，只有查無(wú)資料、且長(zhǎng)期使用并與周邊相鄰權(quán)利主體沒(méi)有爭(zhēng)議且現(xiàn)場(chǎng)為農(nóng)用地的情況下，方可適用《方案》中所述的情況。

3.3現(xiàn)場(chǎng)指界

根據(jù)《方案》要求，對(duì)無(wú)權(quán)屬來(lái)源資料的農(nóng)墾土地確權(quán)，需經(jīng)由相鄰用地主體指界后確定四至范圍。因此，在開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)指界工作前，需由雙方授權(quán)指定的自然人作為指界人?，F(xiàn)場(chǎng)指界時(shí)，調(diào)查工作人員應(yīng)核實(shí)指界人身份，確認(rèn)無(wú)誤后方可進(jìn)行指界及簽署相應(yīng)的成果資料。

根據(jù)實(shí)際情況，相鄰?fù)恋氐臋?quán)利人主要有以下三種情況：（1）相鄰?fù)恋貫榧w經(jīng)濟(jì)組織使用的，由集體經(jīng)濟(jì)組織授權(quán)指界人進(jìn)行雙方指界;（2）相鄰?fù)恋貫閲?guó)有的，引用國(guó)有土地四至范圍，并由農(nóng)墾土地指界人單方指界;（3）相鄰?fù)恋厝詾檗r(nóng)墾土地的，由農(nóng)墾土地指界人單方指界。

如指界時(shí)，對(duì)四至范圍有權(quán)屬爭(zhēng)議的，進(jìn)入爭(zhēng)議調(diào)處程序，暫停確權(quán)登記流程。

3.4公告登記

經(jīng)指界確認(rèn)用地范圍后，登記部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查成果資料受理登記申請(qǐng)，并將相關(guān)信息在所在地公告30日。如無(wú)異議或異議不成立的，予以頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

4.結(jié)語(yǔ)

目前本市大部分國(guó)有農(nóng)墾土地在開(kāi)展土地總登記時(shí)已完成了確權(quán)登記發(fā)證，農(nóng)墾單位取得了土地使用權(quán)證。隨著土地管理法律法規(guī)日益完善，建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記也已逐步規(guī)范。農(nóng)墾用地的使用權(quán)可以說(shuō)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)，也是保障農(nóng)墾單位合法權(quán)利的依據(jù)。通過(guò)多年不斷總結(jié)摸索，本市農(nóng)墾土地的確權(quán)登記已形成了一套行之有效的工作體系，為農(nóng)墾體系改革奠定了基礎(chǔ)。

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