我國社區(qū)治理中的公民參與問題研究

【摘? 要】公民參與城市社區(qū)治理是實現(xiàn)基層民主的重要舉措，也是推進城市化建設(shè)的重要途徑，但目前我國城市社區(qū)治理中公民參與尚處于初級階段，公民參與社區(qū)治理仍面臨著一系列的困境，因此在城市社區(qū)治理中，亟需擴大公民參與。本文通過梳理現(xiàn)階段我國城市社區(qū)治理中公民參與的現(xiàn)狀，提出我國公民在參與過程中存在的不足，并有針對性地提出進一步推進社區(qū)居民參與的對策措施，為今后更好地開展社區(qū)治理提供有益的探討。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)治理;公民參與;城市社區(qū)

引言

當前我國社會面臨轉(zhuǎn)型時期，城市化和現(xiàn)代化的步伐不斷加快，越來越多的人涌入城市，居住在社區(qū)之中，社區(qū)建設(shè)也由管理走向了治理。隨著我國社會主義民主政治的不斷發(fā)展完善，公民參與更是成為社會治理中的重要一環(huán)，因此，公民參與社區(qū)治理這一問題是實現(xiàn)善治、推進基層民主的重要問題。

我國經(jīng)歷了“單位制”到“街居制”再到“社區(qū)制”的改變，公民參與社區(qū)治理實現(xiàn)了從無到有的突破，取得了許多成果，但是仍然存在著參與的水平、方式和效果方面的許多問題，需要進行進一步的理論研究和實踐來解決。

1.我國社區(qū)治理中公民參與的主體、內(nèi)容與途徑

1.1我國公民參與社區(qū)治理的主體

我國社區(qū)治理中公民參與的主體主要有居民群體、居民組織和其他主體三類。其中，居民群體指的是以個人的、非組織化的形式參與到社區(qū)治理中的主體，如企事業(yè)職工、退休人員、精英群體和學生群體等，由于各自特點的不同，他們在社區(qū)治理中往往會參與到不同的方面、起到不同的效果;公民還可以通過加入社區(qū)內(nèi)某些群體或組織中，以組織化的方式對社區(qū)治理產(chǎn)生影響，這些組織既包括作為基層群眾自治組織的居委會，也包括各類自發(fā)形成的社會組織，值得一提的是，社區(qū)居民委員會是我國當前實踐中最為重要的一類參與主體，往往承擔著基層范圍內(nèi)上傳下達、調(diào)解維穩(wěn)和決策動員的重要角色;最后，社區(qū)內(nèi)外的公司、自由職業(yè)者和個體經(jīng)營者也會通過與其他治理主體的相互作用而影響社區(qū)治理，但他們往往是以自身利益訴求為單一目標，因此具有一定的局限性。

1.2我國公民參與社區(qū)治理的內(nèi)容

公民參與社區(qū)治理的內(nèi)容指的是公民能夠影響的社區(qū)公共事務(wù)的領(lǐng)域，我國公民參與社區(qū)治理的內(nèi)容或領(lǐng)域可以依據(jù)與政治相關(guān)性而分為政治性參與和非政治性參與，而非政治性參與又可以分為經(jīng)濟、社會、文化參與等不同類型。

政治性參與是指參加并影響社區(qū)中與政治有關(guān)的管理決策或社區(qū)重大事務(wù)決策的公民參與行為，比如居委會成員和人大代表的選舉以及對選舉的監(jiān)督、參與社區(qū)重大事務(wù)的商討與決策、參加聽證會等，通過參與社區(qū)中政治性事務(wù)，能夠為我國發(fā)展社會主義民主，發(fā)展完善基層群眾自治提供保障;非政治性參與是指參與和居民生活緊密相關(guān)，但和政治事務(wù)沒有太多關(guān)聯(lián)的工作，比如社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的維護、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)內(nèi)文化娛樂活動等社區(qū)事務(wù)，非政治性參與又可以根據(jù)涉及的領(lǐng)域而分為經(jīng)濟建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)和文化建設(shè)等多種不同的類型。就我國目前的狀況來說，公民在參與社區(qū)治理時，仍以非政治性參與為主，在參與社區(qū)政治性事務(wù)時往往是被動性的參與，公民被賦予的權(quán)利也常常浮于表面而難以真正落到實處。

1.3我國公民參與社區(qū)治理的途徑

在我國目前的社區(qū)治理實踐中，一共有三類主要的公民參與途徑：居委會與居民代表大會、業(yè)主委員會與業(yè)主大會、社區(qū)內(nèi)的居民自組織。

居民委員會是城市社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，居民通過居委會可以直接行使憲法賦予的自治權(quán)，采用選舉、參加協(xié)商會議、反饋和監(jiān)督等民主管理的手段對社區(qū)事務(wù)進行治理，居民代表大會除了承擔產(chǎn)生居委會的作用外，還會針對有關(guān)社區(qū)內(nèi)重大決策而舉行會議，聽取居民訴求并對提議進行表決和決策，在規(guī)模較大的社區(qū)中是行之有效的一種辦法。

業(yè)主委員會和業(yè)主大會是在新型商品房小區(qū)在城市中普遍興起的背景下出現(xiàn)的新興組織，在我國社區(qū)治理中具有重要的意義，90年代的住房制改革將社區(qū)服務(wù)與管理的任務(wù)完全移交給了物業(yè)公司和全體業(yè)主，其中物業(yè)管理屬于將服務(wù)外包給專門的公司，居民并不直接參與到管理過程中去，而業(yè)主委員會和業(yè)主大會恰恰是公民直接參與到社區(qū)的治理中的方式，是真正的居民自治組織。

社區(qū)居民自組織是指“在社區(qū)公民協(xié)商信任基礎(chǔ)之上建立的，不需要行政力量強制介入而能夠獨立參與治理社區(qū)公共事務(wù)的、社區(qū)內(nèi)居民祖發(fā)組織形成的團體或組織”。公民通過組織和參與類型多樣的社區(qū)居民組織，滿足自己的生活需要和精神需要，自主解決社區(qū)內(nèi)存在的問題，并形成居民之間和居民與外界之間溝通協(xié)商的有效途徑，由于社區(qū)居民自組織的形成和參與是居民的自發(fā)行為，因此居民對此的認同感和參與度也更高，是公民參與社區(qū)治理的重要方式。

除此之外，社區(qū)居民還可以以個體化的方式直接參與到社區(qū)治理中去，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展與普及也為公民以個體化的方式直接參與社區(qū)治理提供了便捷的渠道。在當前背景下，如何豐富和發(fā)展公民參與社區(qū)治理的渠道，以各種手段切實保障這些渠道的暢通，仍然是我國基層社會實現(xiàn)民主政治的重要問題。

2.我國公民參與社區(qū)治理的困境

2.1參與率低，參與不平衡的問題

隨著社區(qū)治理的發(fā)展和基層民主政治的完善，我國公民在參與社區(qū)治理中已經(jīng)開始發(fā)揮越來越多的作用，但是與西方一些發(fā)展較為成熟的社區(qū)相比，我國公民在社區(qū)治理中的參與率仍然還處于低水平。另外，根據(jù)資料顯示，在我國城市社區(qū)治理中，公民參與的年齡分布也很不平衡，在大多數(shù)城市的社區(qū)治理中，都存在著中青年參與率遠低于老年的情況。而在經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)和城市間，公民參與社區(qū)治理的數(shù)量和水平也存在較大差異。

2.2參與層次和內(nèi)容的困境

從參與層次和內(nèi)容上看，目前公民在社區(qū)政治事務(wù)上的參與明顯不足，大多集中在社區(qū)治理內(nèi)的非政治性參與上，對與社區(qū)內(nèi)的重大決策的參與積極性和影響力明顯不足，參與層次過低。參與內(nèi)容也多是與居民的生活需要和精神需要有密切關(guān)系的醫(yī)療、文化娛樂和社會保障等活動;而對于涉及社區(qū)治理的政治性質(zhì)的或者是和本社區(qū)成員選舉、重大事務(wù)決策等內(nèi)容相關(guān)的事務(wù)，例如社區(qū)居民參與居委會成員的或是選舉人大代表，共同參與社區(qū)重大事務(wù)的商討和決策等則參與很有限，或是浮于表面的、被動的、甚至是名義上的參與，整體來看，公民的實際性、政治性參與行為仍有待激發(fā)和提高。

2.3參與形式單一，渠道不暢

我國的憲法法律及至各類社區(qū)規(guī)定和公約都規(guī)定了居民參與的權(quán)利、內(nèi)容和程序，公民在一般情況下也會首選制度性參與。但在實踐中，隨著居民各類需求的增長以及現(xiàn)代化和城市化中新產(chǎn)生的各類矛盾，導致許多處于弱勢地位而得不到救濟的居民選擇以非制度化的形式參與到社區(qū)治理中去，如集體上訪、圍攻政府機關(guān)、甚至暴力對抗等，這不僅不能滿足公民訴求，更不利于社區(qū)治理和公民參與的健康發(fā)展。

在直接參與的方式上，目前最為成熟的應(yīng)用就是居委會成員的選舉，但是僅僅靠這一條渠道難以滿足居民多方面的需求和社區(qū)發(fā)展的要求;雖然網(wǎng)絡(luò)媒介提高了居民參與的效率，但是目前對于網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用僅僅局限于網(wǎng)上投票、設(shè)置留言板等形式上的參與，因此公民通過網(wǎng)絡(luò)渠道參與社區(qū)治理仍然難以落到實處;公民通過居民組織而間接參與社區(qū)治理的過程中同樣遭遇很多阻礙，各類社區(qū)內(nèi)居民組織由于缺少法律、制度和物質(zhì)的支撐，居民對此也缺少信任感和奉獻感，因此影響力常常很小;業(yè)主委員會作為具有很大潛力的一個平臺，在實踐中也是矛盾重重，有名無實，不能很好地吸納公民參與以及解決社區(qū)問題......凡此種種，都導致了居民在參與社區(qū)治理時受到很大限制，挫傷公民參與社區(qū)治理的積極性，削弱社區(qū)治理的成效。

2.4公民參與中的自利性

公民在社區(qū)參與中的自利性主要表現(xiàn)在兩個方面：一是公民的“搭便車行為”，他們往往將社區(qū)內(nèi)提供的公共服務(wù)視為政府提供的服務(wù)的一部分，沒有意識到自己在其中的責任，因此只知享受服務(wù)而拒絕參與社區(qū)治理;二是公民成為捍衛(wèi)個人利益的“守門員”，他們雖然參與了社區(qū)治理也表達了個人意見，但僅僅是為了爭取利益，或者保證自己的利益不受損，他們雖然參與了社區(qū)治理，但是只把精力花在了與個人有關(guān)的事情上，而不考慮公共利益和社區(qū)治理的需求。

3.擴大公民參與社區(qū)治理的對策

針對我國社區(qū)治理中公民參與存在的困境，本文認為可以從政府、制度、社會組織和公民四個方面來尋找解決和提高的方案，促進公民參與社區(qū)治理。

從政府來說，首先要轉(zhuǎn)變治理理念，改變傳統(tǒng)的自上而下的政府管理體制，充分尊重公民權(quán)利，尊重公民在社區(qū)治理中的主體地位，樹立治理理念，鼓勵社區(qū)治理中的多主體參與，改變以往單純的管理與被管理的關(guān)系，各級地方政府，在現(xiàn)階段中應(yīng)該作為社區(qū)治理中的掌舵者，通過規(guī)章政策的制定和制度的設(shè)計，為公民搭建參與社區(qū)治理的平臺和保障，而不是直接參與或干預(yù)社區(qū)治理的具體事務(wù)，克服地方政府在社區(qū)治理中的越位、缺位、錯位的問題;此外，政府應(yīng)當做好統(tǒng)籌和監(jiān)督工作，對一定時期內(nèi)社區(qū)發(fā)展的總目標、要求、框架、主要項目和保證措施等內(nèi)容做出系統(tǒng)性計劃，既要與社區(qū)實際情況相協(xié)調(diào)，又要注意總體規(guī)劃內(nèi)部各部分的一致性，從而整合社會資源，提高社區(qū)治理水平;政府還應(yīng)該對居委會和社區(qū)內(nèi)的非營利組織進行有效監(jiān)督和定期評估。對社會組織的合法性進行監(jiān)督，幫助培育和發(fā)展社區(qū)內(nèi)各類組織，給予政策和財政支持，同時規(guī)范他們的行為，預(yù)防和及時糾正治理中的問題，提高社會組織參與社區(qū)治理的質(zhì)量。

從制度安排上來說，目前的制度安排中存在著一定程度的空白和滯后性，為了保障公民在參與社區(qū)治理中有切實可行的法律、制度依據(jù)，保障公民參與權(quán)利的實現(xiàn)，必須要進一步健全相關(guān)的法律規(guī)定和參與機制，完善公民在社區(qū)治理中的選舉、決策議事和監(jiān)督救濟中的法律保障和制度保障。要在制度設(shè)置中考慮和保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)——做到信息按規(guī)定公開，建立議事協(xié)商機制，完善各項工作的內(nèi)容和程序規(guī)定，提供公民監(jiān)督和約束社區(qū)事務(wù)的保障，進一步推進社區(qū)聽證制度、社區(qū)評議制度，以保障社區(qū)治理運行的廉潔高效，將社區(qū)治理中可能發(fā)生的損害公民權(quán)益的事件納入訴訟和復議的范圍內(nèi)，以法律手段保障公民權(quán)利，提高公民參與的效率和質(zhì)量。

公民通過社區(qū)內(nèi)的各類組織參與到社區(qū)治理中去，具有獨特的優(yōu)勢，但是這一參與途徑也有待完善：首先要確立社區(qū)內(nèi)社會組織的主體地位，政府應(yīng)該避免對社區(qū)內(nèi)居民組織的不必要干涉，劃分二者權(quán)力界限，將工作重點放在指導和幫助上，尊重社會組織的自治性，鍛煉自治能力，提高其在公民中的威信，吸引公民參與，避免社區(qū)組織邊緣化的現(xiàn)象產(chǎn)生;其次是完善關(guān)于社會組織的法律制度，如制定專門的和詳細的社區(qū)居民組織法，明確各類組織的性質(zhì)、地位、宗旨、成立的條件和運行程序等，明確其權(quán)利義務(wù)和服務(wù)范圍，為其健康發(fā)展提供法律和制度上的保障;降低社區(qū)居民組織成立的條件，簡化手續(xù)，激勵社會組織的不斷產(chǎn)生與創(chuàng)新;三是進一步完善相應(yīng)的保障機制和激勵機制，制定規(guī)章制度，以保障社區(qū)內(nèi)居民組織，特別是小型和新興組織參與治理的各項權(quán)利，同時完善激勵獎懲機制和監(jiān)督機制，設(shè)立評估體系，給予社會組織必要的財政支持和稅收優(yōu)惠，促進社區(qū)組織的規(guī)范化運行與發(fā)展;社會組織自身也要加強建設(shè)，嚴格按照法規(guī)制度運行，不斷提高其專業(yè)性，提高組織管理能力、籌資能力和項目運作能力，提高效率，為公民參與社區(qū)治理提供更優(yōu)秀的平臺。

最后，從公民個人來看，公民的參與意識社區(qū)治理中參與行為的基礎(chǔ)，通過思想上和法律上的宣傳教育，通過對于參與社區(qū)治理的權(quán)利義務(wù)、方法途徑、監(jiān)督保障等方面的政治知識普及，通過影響公民的看法和觀點，提高居民的思想水平，能夠增強公民參與社區(qū)治理的信心，從而擴大參與行為;要想激發(fā)公民參與社區(qū)治理的積極性，不僅要使社區(qū)事務(wù)與公民的物質(zhì)利益要求相契合，更重要的是使居民在參與社區(qū)治理的同時，獲得精神上的滿足，通過提供社區(qū)內(nèi)的交往平臺和溝通渠道，增強公民之間、公民和社區(qū)之間的相互了解和認可，增進公民的社區(qū)意識和集體認同;最后，我國公民參與社區(qū)治理的能力和水平也亟需提高，通過知識文化學習，提高公民的教育素養(yǎng)，通過學習政治參與的知識和技能，了解參與到社區(qū)治理中的意義和參與的技巧，最主要的還是要使公民有機會參與到各類社區(qū)治理的實踐中去，在實踐中檢驗知識，發(fā)展能力，提高公民參與的自信，為參與社區(qū)治理打下堅實的基礎(chǔ)。

4.結(jié)語

公民參與城市社區(qū)治理不僅關(guān)系到城市和社區(qū)的健康發(fā)展，也關(guān)系到公民權(quán)利的實現(xiàn)，更是推進我國民主政治建設(shè)的重要舉措，盡管我國在實踐摸索和理論探索中取得了一些成果，但是我國的公民參與社區(qū)治理實踐仍面臨著一系列的困境，制約著公民參與的水平和質(zhì)量，國內(nèi)學術(shù)界也提出了許多解決辦法。需要注意的是，理論上的研究并不能直接用以解決實際中的問題，特別是由于各社區(qū)實際情況的差異，使得公民參與的情況各不相同。因此在推進公民參與社區(qū)治理的過程中，除了進行理論探索、法律制定和制度設(shè)計外，更重要的是在實踐中不斷摸索、試錯和取得進展，切實我國推進基層民主政治的完善。

參考文獻

[1]夏建中.治理理論的特點與社區(qū)治理研究.黑龍江社會科學報，2010（2）

[2]吳佳順.城市社區(qū)治理中公民參與方式研究.遼寧行政學院學報，2011（6）

作者簡介：張星（1995.12-），女，山東濰坊人，研究生，研究方向為行政管理。