行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制探索

申學(xué)枚

摘要 行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍日趨擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形式日趨多樣，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模日趨壯大，優(yōu)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系，完善行政事業(yè)單位的公共服務(wù)職能，提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)防范能力迫在眉睫。本文把實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)與相關(guān)理論知識(shí)相結(jié)合，指出行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在內(nèi)部控制管理意識(shí)薄弱、制度不健全、專(zhuān)業(yè)人員素質(zhì)不高、缺乏有效的監(jiān)督等問(wèn)題，并提出增強(qiáng)意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算管理能力;健全制度，筑牢防線;加強(qiáng)培訓(xùn)，提升素養(yǎng);加強(qiáng)監(jiān)督，提高信息化水平的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位;財(cái)務(wù);內(nèi)部控制

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！睘樾姓聵I(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。行政事業(yè)單位由于長(zhǎng)期缺乏成本意識(shí)，忽視管控手段，導(dǎo)致內(nèi)部控制嚴(yán)重滯后，沒(méi)有真正發(fā)揮作用，所以行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制體系。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性

（一）保障會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

行政事業(yè)單位具有公益性和服務(wù)性的特征，以政府財(cái)政撥款為主要資金來(lái)源，是非營(yíng)利性組織。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系不僅涉及收入支出、資產(chǎn)管理、商品采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目等企業(yè)擁有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也涉及預(yù)算管理、執(zhí)法、檢查等業(yè)務(wù)活動(dòng)，且具有行業(yè)限定性，主要集中在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，主要為社會(huì)大眾服務(wù)，這些因素共同決定了會(huì)計(jì)信息的重要性。

當(dāng)前，有些行政事業(yè)單位使用不符合財(cái)政規(guī)定的票據(jù);有些單位購(gòu)置資產(chǎn)時(shí)，會(huì)計(jì)核算不及時(shí)，導(dǎo)致賬實(shí)脫節(jié);有些單位交接時(shí)不辦理任何交接手續(xù);有些單位利用虛假發(fā)票掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金等，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，可以有效地保障會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和完整性，準(zhǔn)確地反映運(yùn)營(yíng)狀況，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠的依據(jù)。

（二）提升防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力

目前，部分行政事業(yè)單位政事不分，使財(cái)務(wù)資源管理、利用、分配的權(quán)責(zé)不對(duì)等;部分單位經(jīng)濟(jì)信息不全面、不真實(shí)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)決策缺乏科學(xué)性;部分單位缺乏可行性研究或可行性研究流于形式，或因決策失誤等，導(dǎo)致資產(chǎn)閑置、設(shè)備利用率低下。

內(nèi)部控制的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是防范風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不僅要考慮經(jīng)濟(jì)、法律、自然資源、社會(huì)等外部因素，還要考慮人力、財(cái)力、物力等內(nèi)部因素，要將事后補(bǔ)救的被動(dòng)方式轉(zhuǎn)為事前防范的主動(dòng)模式。各單位要關(guān)注內(nèi)部的薄弱環(huán)節(jié)及風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)，特別是權(quán)力比較集中的政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)、財(cái)政資金分配使用等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行流程進(jìn)行細(xì)化，明確關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，提高內(nèi)部控制的有效性，并建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，適當(dāng)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提高管理效率

目前，行政事業(yè)單位各部門(mén)各自為政，財(cái)務(wù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)溝通不暢，預(yù)算編制與單位的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)脫節(jié)，導(dǎo)致內(nèi)部管理效率低下;信息處理流程的堵塞，使各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)之間的信息不能及時(shí)共享;信息不對(duì)稱(chēng)，使單位工作人員對(duì)控制程序、對(duì)象缺乏清晰明確的認(rèn)識(shí)，難以合理參與內(nèi)部控制。

有效的內(nèi)部控制制度，要以經(jīng)濟(jì)、業(yè)務(wù)活動(dòng)的有序運(yùn)行為主線，以信息系統(tǒng)為支撐，突出重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位，逐步從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)層面，明確各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限及相關(guān)流程，保障單位的財(cái)產(chǎn)安全，提高工作效率。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，流于形式

現(xiàn)行的內(nèi)部控制制度并沒(méi)有結(jié)合單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍、重點(diǎn)、特點(diǎn)進(jìn)行全面梳理，沒(méi)有廣泛征求相關(guān)方的意見(jiàn)或建議，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度質(zhì)量不高、可操作性不強(qiáng)，各部門(mén)之間不能很好地相互配合，嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制作用的發(fā)揮。比較典型的體現(xiàn)在預(yù)算控制方面，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制粗線條，沒(méi)有細(xì)化到具體的部門(mén)、項(xiàng)目。預(yù)算管理不規(guī)范、不完整，各單位沒(méi)有辦法對(duì)全部預(yù)算進(jìn)行準(zhǔn)確高效的管理，追加預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生。預(yù)算編制缺少全局觀，部門(mén)之間的封閉性使各個(gè)部門(mén)不能有效地參與預(yù)算管理，財(cái)務(wù)部門(mén)難以從全局的視角預(yù)測(cè)掌握單位資源的現(xiàn)狀，導(dǎo)致預(yù)算編制偏離單位的實(shí)際情況。

（二）當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理制度不健全，體制有所欠缺

有些行政事業(yè)單位的權(quán)力過(guò)于集中，缺乏制約，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職責(zé)混淆、權(quán)限交叉;有些崗位設(shè)置職責(zé)不清、權(quán)力界限混亂;干部交流和輪崗制度執(zhí)行不到位等。

有些行政事業(yè)單位對(duì)資金的支出沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃安排，導(dǎo)致資金使用效率低下。例如，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)了垃圾填埋場(chǎng)或垃圾焚燒處理場(chǎng)，但由于前期缺乏了解，環(huán)保宣傳力度不夠，投資近百萬(wàn)元，卻沒(méi)有產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)效益，反而一步一步拖垮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，影響了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

（三）當(dāng)前行政事業(yè)單位相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

部分行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員都屬于兼職，缺乏正規(guī)的專(zhuān)業(yè)教育，業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，不能準(zhǔn)確把握財(cái)經(jīng)法律法規(guī)及相應(yīng)的政策方針。部分行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員在實(shí)際工作中，不能?chē)?yán)格落實(shí)財(cái)經(jīng)法規(guī)，只要領(lǐng)導(dǎo)安排的資金，不論對(duì)錯(cuò)，一律照辦，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在會(huì)計(jì)記錄中得不到準(zhǔn)確的反映。部分行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員在開(kāi)展財(cái)務(wù)活動(dòng)的過(guò)程中，只注重會(huì)計(jì)核算職能，而忽略了監(jiān)督、檢查職能，導(dǎo)致跑、冒、滴、漏的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（四）當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理缺乏有效的監(jiān)督

行政事業(yè)單位的監(jiān)督形式比較單一，內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性，受到的制約比較多，且人員素質(zhì)不高，專(zhuān)業(yè)水平難以對(duì)各業(yè)務(wù)部門(mén)的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。外部監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，主要關(guān)注單位的日常性開(kāi)支是否符合規(guī)定等，基本不涉及內(nèi)部控制。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）增強(qiáng)意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算管理能力

第一，普及內(nèi)部控制知識(shí)，讓單位全體工作人員共同參與，覆蓋所有業(yè)務(wù)流程，增強(qiáng)全員的責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)全員依照內(nèi)部控制制度管人、管財(cái)、管物的思想意識(shí)，樹(shù)立預(yù)算管理理念。第二，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，盤(pán)活各種存量資金，提高資金的使用效率。落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神，降低“三公經(jīng)費(fèi)”支出，嚴(yán)格管理各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出。第三，預(yù)算理念由“重分配、輕管理”向“分配和管理并重”發(fā)展，并將全面預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合，最大限度地調(diào)動(dòng)全員的積極性，實(shí)現(xiàn)及時(shí)溝通、有效激勵(lì)、嚴(yán)格控制的目的，保障全面預(yù)算效益，使全面預(yù)算朝著良性的道路發(fā)展。

（二）健全內(nèi)部控制體系，筑牢防線

第一，建立健全以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以合規(guī)管理監(jiān)督為重點(diǎn)，嚴(yán)格、規(guī)范、全面、有效的內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)內(nèi)控、防風(fēng)險(xiǎn)、促合規(guī)”的管控目標(biāo)。單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，聚焦關(guān)鍵業(yè)務(wù)，改革重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)重要崗位和關(guān)鍵人員在授權(quán)、審批、執(zhí)行、報(bào)告等方面的權(quán)責(zé)管控，形成相互銜接、相互制衡、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，切實(shí)提高重大風(fēng)險(xiǎn)防控能力。第二，將信息化建設(shè)作為加強(qiáng)內(nèi)部控制體系剛性約束的重要手段，推動(dòng)內(nèi)部控制措施嵌入業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，推進(jìn)信息系統(tǒng)的集成共享，讓經(jīng)營(yíng)管理決策和執(zhí)行活動(dòng)可控制、可追溯、可檢查，有效減少人為違規(guī)操縱的因素。第三，把原本散落在單位各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的孤立數(shù)據(jù)信息，進(jìn)行有效的整合，并進(jìn)行分析比較，提出有針對(duì)性和可操作性的意見(jiàn)。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升專(zhuān)業(yè)素質(zhì)

第一，強(qiáng)化單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，借助繼續(xù)教育、專(zhuān)題培訓(xùn)、專(zhuān)家授課等手段，多形式、多層次地開(kāi)展培訓(xùn)，豐富人員的知識(shí)儲(chǔ)備，讓財(cái)務(wù)人員切實(shí)掌握新政策、新制度，讓資金用好、用足、用活，更好地適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。第二，培養(yǎng)單位財(cái)務(wù)人員的“底線”思維和“紅線”意識(shí)，依法依規(guī)辦事。第三，完善單位的考核機(jī)制，獎(jiǎng)罰分明，提高單位財(cái)務(wù)人員的主觀能動(dòng)性。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督，提高信息化水平

第一，以監(jiān)督問(wèn)責(zé)為重要抓手，強(qiáng)化整改落實(shí)和責(zé)任追究工作，為防止制度成為“稻草人”，需要高度重視制度的貫徹落實(shí)，嚴(yán)格按照制度辦事，嚴(yán)格按程序執(zhí)行，從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，一把尺子量到底，一寸不讓。第二，要嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度，把內(nèi)部控制制度執(zhí)行與相關(guān)人員的業(yè)績(jī)考評(píng)相結(jié)合，提高工作人員的主動(dòng)性。第三，完善會(huì)計(jì)信息披露制度，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和內(nèi)部控制流程、措施嵌入單位信息系統(tǒng)。注重單位內(nèi)部信息共享機(jī)制的建設(shè)，行政事業(yè)單位可以運(yùn)用現(xiàn)代化信息辦公系統(tǒng)進(jìn)行信息傳遞，將有效的信息及時(shí)傳達(dá)給每個(gè)工作人員，及時(shí)了解相關(guān)政策的變化。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。推出“三不”的長(zhǎng)效機(jī)制，法治、紀(jì)律持續(xù)強(qiáng)化不敢腐的震懾，為“不能”“不想”創(chuàng)造條件;制度、監(jiān)督切實(shí)扎牢不能腐的籠子，鞏固“不敢”“不想”的成果;認(rèn)識(shí)、覺(jué)悟不斷增強(qiáng)不想腐的自覺(jué)，實(shí)現(xiàn)“不敢”“不能”的升華。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要以合規(guī)合法、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告為目標(biāo)，以單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)行為為管控對(duì)象，以預(yù)算管理為管控主線，形成一套科學(xué)設(shè)計(jì)和高效運(yùn)行的操作規(guī)程。內(nèi)部控制是一項(xiàng)推陳出新、任重道遠(yuǎn)的工作，要隨著時(shí)代的變化不斷完善，提高其有效性。

（作者單位為邵東市審計(jì)局）

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