經(jīng)濟新常態(tài)視角下行政事業(yè)單位預(yù)算管理優(yōu)化對策探析

陳鑫

摘要 經(jīng)濟新常態(tài)是社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的客觀規(guī)律，也是經(jīng)濟發(fā)展的必然過程。我國經(jīng)濟新常態(tài)的兩個主要特征是從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長;從規(guī)模速度型的粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型的集約增長。新常態(tài)下的經(jīng)濟發(fā)展主要依賴于改革和創(chuàng)新，財稅體制改革是改革中的一項重點工程，而改進預(yù)算管理制度是財稅體制改革中的一個重要方面。近年來，我國相繼出臺了一系列預(yù)算管理方面的政策和措施。在此背景下，無論是經(jīng)濟發(fā)展形勢還是政策規(guī)定方面，都對我國的行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作提出了更多和更新的要求。因此，為了適應(yīng)新常態(tài)下的新要求，優(yōu)化行政事業(yè)單位的預(yù)算管理變得尤為重要。行政事業(yè)單位只有不斷強化預(yù)算管理，才能適應(yīng)時代發(fā)展要求，發(fā)揮預(yù)算效能，提升預(yù)算資金使用效率，控制政府運行成本，促進新常態(tài)下的社會經(jīng)濟發(fā)展。本文闡釋經(jīng)濟新常態(tài)下行政事業(yè)單位預(yù)算管理優(yōu)化的重要性和迫切性，深入分析新常態(tài)下行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問題，并有針對性地提出經(jīng)濟新常態(tài)下行政事業(yè)單位預(yù)算管理優(yōu)化對策建議，以期為行政事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算管理提供有價值的參考。

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟新常態(tài);行政事業(yè)單位;預(yù)算管理

一、引言

當(dāng)前，我國經(jīng)濟處于“三期疊加”的特殊階段，社會經(jīng)濟發(fā)展步入了新常態(tài)，并呈現(xiàn)出諸多新特征、新趨勢。在經(jīng)濟新常態(tài)下，國民經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，導(dǎo)致財政收入增幅放緩。因此，我國財政也面臨著全新的環(huán)境和艱巨的挑戰(zhàn)。自古以來，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性的作用。我國新一輪財稅體制改革正是在中國經(jīng)濟增長發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化、步入新常態(tài)的背景下啟動的。財稅體制改革作為我國《深化財稅體制改革總體方案》重點改革的一部分，強調(diào)改進預(yù)算管理制度，強化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實現(xiàn)有效監(jiān)督，建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，主動適應(yīng)經(jīng)濟增長新常態(tài)。

一直以來，預(yù)算管理工作一直是我國行政事業(yè)單位的一項重要工作，同時也存在著較多問題。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制和執(zhí)行質(zhì)量對國民經(jīng)濟的運行和政府的效能有著重要影響。伴隨著《中華人民共和國預(yù)算法》的實施與修訂，對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作提出了新要求。新常態(tài)下，行政事業(yè)單位也逐漸意識到加強和優(yōu)化預(yù)算管理工作的重要性。預(yù)算管理工作不僅保證了各級行政事業(yè)單位完成自身工作目標(biāo)，履行政府公共管理職能，還能推動我國總體經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。因此，加強和優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作也變得十分重要和緊迫。

二、經(jīng)濟新常態(tài)背景下行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在問題

近年來，我國部門預(yù)算管理和改革取得積極進展和顯著成績，基本構(gòu)建起層次清晰、運轉(zhuǎn)順暢的部門預(yù)算管理新框架。與此同時，行政事業(yè)單位作為部門預(yù)算改革的核心責(zé)任主體，在預(yù)算管理方面仍然存在諸多問題。這些問題的出現(xiàn)既有預(yù)算管理制度不完善等客觀原因，也有預(yù)算管理意識不足等主觀原因，同時也與缺乏有效的監(jiān)督和考核機制密切相關(guān)。

（一）預(yù)算意識不足

經(jīng)濟新常態(tài)環(huán)境下，國家出臺了一系列預(yù)算管理方面的政策法規(guī)，仍有很多單位管理人員的預(yù)算意識不足，沒有充分意識到預(yù)算管理工作的重要性。單位管理人員依然按照長期以來的慣性思維，從預(yù)算編制階段開始，就將預(yù)算工作視為財務(wù)人員工作，將預(yù)算管理工作歸入財務(wù)工作。在預(yù)算編制工作階段就大大弱化了全員參與度，沒有將預(yù)算編制工作統(tǒng)籌安排到單位各部門工作中。大部分情況下都是由財務(wù)人員主導(dǎo)預(yù)算編制工作，業(yè)務(wù)人員并不重視預(yù)算編制工作，無法做到積極參與和配合預(yù)算編制工作。這樣一來，單位的與預(yù)算編制工作往往與實際工作相脫離，甚至產(chǎn)生較大的偏差，無法準(zhǔn)確地反映單位真實的業(yè)務(wù)情況。

（二）預(yù)算編制不合理

目前，大部分行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時，都以固定、增量的預(yù)算編制方式為主，導(dǎo)致單位預(yù)算沒有經(jīng)過充分的論證，預(yù)算項目內(nèi)容并不十分合理和準(zhǔn)確，沒有針對業(yè)務(wù)工作內(nèi)容變化進行仔細(xì)測算和調(diào)整。另一方面，有的單位在編制預(yù)算時，想當(dāng)然地認(rèn)為預(yù)算編制完成后財政資金的撥付是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模栽陬A(yù)算編制階段并沒有精打細(xì)算，預(yù)算項目內(nèi)容粗糙隨意，導(dǎo)致實際執(zhí)行時偏離預(yù)算或造成大量財政資金冗余。

（三）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

由于前期預(yù)算編制得不合理，導(dǎo)致后期預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性較大，未按照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范嚴(yán)格執(zhí)行，執(zhí)行時也遇到了各種各樣的問題。目前，很多單位還沒有明確預(yù)算執(zhí)行過程中的工作職責(zé)，限制了預(yù)算執(zhí)行工作。雖然單位中有預(yù)算管理組織，但實際執(zhí)行時，大多是以部門為單位開展工作，并沒從預(yù)算執(zhí)行的角度進行具體的職責(zé)分工。這樣一來，相關(guān)預(yù)算執(zhí)行人員并不十分清楚自己的預(yù)算工作內(nèi)容，直接造成預(yù)算編制內(nèi)容和執(zhí)行結(jié)果不一致，甚至預(yù)算執(zhí)行完全脫離了預(yù)算編制內(nèi)容。在此情況下，預(yù)算執(zhí)行人員再對預(yù)算方案進行調(diào)整，造成預(yù)算方案混亂，預(yù)算管理工作的開展反而更加困難。還有些單位為了完成預(yù)算執(zhí)行而執(zhí)行，實際預(yù)算執(zhí)行并沒有達到預(yù)期績效目標(biāo)，這樣做不但偏離了預(yù)算執(zhí)行，也背離了預(yù)算管理的初衷。

（四）預(yù)算監(jiān)督不深入

大部分行政事業(yè)單位沒有預(yù)算監(jiān)督制度和相應(yīng)獨立的預(yù)算監(jiān)督崗位，造成預(yù)算監(jiān)督工作無法深入展開。一般情況下，監(jiān)督工作都是由財務(wù)人員負(fù)責(zé)的，然而財務(wù)人員也只能從財務(wù)層面對預(yù)算執(zhí)行工作進行監(jiān)督，往往簡化成對預(yù)算資金執(zhí)行情況的監(jiān)控。實際上，這樣并沒有形成真正有效的預(yù)算監(jiān)督，資金層面外的預(yù)算目標(biāo)實際完成情況，都是財務(wù)人員無法獲取到的。此外，許多行政事業(yè)單位的財務(wù)人員的工作本身就和預(yù)算管理工作關(guān)聯(lián)度較高，不具備預(yù)算監(jiān)督的獨立性，反而削減了預(yù)算監(jiān)督的力度。

（五）預(yù)算考核不健全

目前，大部分單位預(yù)算考核機制并不健全，沒有形成一套科學(xué)合理的考核體系。大部分單位無法對自身的績效目標(biāo)進行科學(xué)合理、客觀公正的評判，導(dǎo)致績效目標(biāo)在最初設(shè)定時就不夠科學(xué)準(zhǔn)確，后期預(yù)算考核機制無法正常運轉(zhuǎn)。另外，單位預(yù)算的考核工作流于形式，往往是為了完成考核工作而進行考核，導(dǎo)致考核結(jié)果不夠規(guī)范科學(xué)，更無法進一步對考核結(jié)果進行分析和利用，使預(yù)算考核工作失去意義。

三、經(jīng)濟新常態(tài)下行政事業(yè)單位預(yù)算管理優(yōu)化對策建議

預(yù)算管理是全過程管理，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控、績效考核、結(jié)果應(yīng)用等多個環(huán)節(jié)。因此，行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理工作不能只在某一環(huán)節(jié)下功夫，而是應(yīng)該整體統(tǒng)籌考慮，建議主要從以下方面采取措施：

（一）提高預(yù)算管理認(rèn)識

新常態(tài)下，我國財政收支平衡壓力較大，各級政府要堅持過緊日子，要求預(yù)算單位優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，壓一般、保重點，把有限的資金用在刀刃上。因此，行政事業(yè)單位人員應(yīng)轉(zhuǎn)變固有觀念，提高預(yù)算管理意識。目前，各級行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平參差不齊，預(yù)算單位應(yīng)加大對預(yù)算管理知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)力度，做到不只是財務(wù)人員接受預(yù)算管理培訓(xùn)，單位的管理者和業(yè)務(wù)人員也應(yīng)參加預(yù)算管理學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，了解預(yù)算方面新政策、新知識，培養(yǎng)預(yù)算管理意識。只有行政事業(yè)單位人員人人都具備預(yù)算管理意識，提高對預(yù)算管理的認(rèn)識，才能從根本上做好預(yù)算管理工作。

其次，由于預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理工作中的重要組成部分。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)選擇專業(yè)知識全面而豐富的人員來負(fù)責(zé)預(yù)算管理工作，避免由于工作人員水平不足而導(dǎo)致的單位預(yù)算管理能力薄弱。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)對預(yù)算管理人員進行定期考核和輪崗，保證預(yù)算管理工作持續(xù)高效。

（二）制訂合理的預(yù)算編制方法

預(yù)算編制是預(yù)算管理工作的起點，起著統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。只有制訂合理的預(yù)算編制方法，才能從初始環(huán)節(jié)就有效地提高預(yù)算管理工作質(zhì)量，提高預(yù)算管理工作水平。以往，大多數(shù)行政事業(yè)單位主要采用固定或增量預(yù)算方法編制預(yù)算，簡單地在上年的預(yù)算基礎(chǔ)上進行預(yù)算編制，但是，這種方法存在著較為明顯的問題。沒有認(rèn)真地考慮未來情況，導(dǎo)致預(yù)算編制結(jié)果并沒有和未來預(yù)期工作目標(biāo)有效結(jié)合起來，行政事業(yè)單位在預(yù)算編制應(yīng)充分考慮未來情況，選擇合理的預(yù)算編制方法，不能為了多爭取財政資金支持，就簡單地采取增量預(yù)算編制方法。新常態(tài)下，在各級政府堅持過緊日子的前提下，行政事業(yè)單位在進行預(yù)算編制時就更應(yīng)加強業(yè)務(wù)工作人員的參與度，在工作目標(biāo)和內(nèi)容進行充分溝通后“量體裁衣”，從實際工作出發(fā)編制預(yù)算。在必要時，應(yīng)當(dāng)采用零基預(yù)算編制方法，不考慮以往年度的預(yù)算情況，從零出發(fā)，最大限度地保證預(yù)算編制的合理性和準(zhǔn)確性。

行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)加強對預(yù)算編制結(jié)果的審核力度。由于各單位的預(yù)算編制工作時間相對較短，大多數(shù)單位都將預(yù)算編制的時間分配在編制環(huán)節(jié)中，留給預(yù)算編制后的審核時間相對較短。雖然編制工作是預(yù)算編制的重中之重，但編制完成后的審核和論證工作也不容忽視。行政事業(yè)單位應(yīng)加強對編制結(jié)果的論證和審核，并組織各部門參與預(yù)算編制結(jié)果討論和審核工作，強制要求在審核階段提出各自意見和建議，只有對預(yù)算編制進行反復(fù)論證和推敲，才能將預(yù)算編制結(jié)果做“實”。

（三）提高預(yù)算執(zhí)行力度

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理工作的重要部分，要想做好預(yù)算管理工作，必須提升預(yù)算執(zhí)行力度。目前，大部分行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)沒有具體的責(zé)任分工，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不到位。行政事業(yè)單位可以采取以下措施，提升預(yù)算執(zhí)行力度。

首先，要對單位人員要進行預(yù)算執(zhí)行分工，落實預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，不應(yīng)把預(yù)算執(zhí)行力度完全放在資金執(zhí)行上，業(yè)務(wù)層面也應(yīng)當(dāng)實施預(yù)算執(zhí)行管理。將預(yù)算執(zhí)行考核融入單位人員管理工作中，避免由于人為因素造成預(yù)算執(zhí)行不到位或盲目執(zhí)行。

其次，各行政事業(yè)單位應(yīng)借助信息化手段，積極改善預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計和分析方法。目前，與企業(yè)相比，我國大部分行政事業(yè)單位的信息化水平較低。行政事業(yè)單位應(yīng)積極嘗試信息化系統(tǒng)或相關(guān)軟件，借此提高預(yù)算執(zhí)行情況反饋效率，及時對預(yù)算執(zhí)行情況進行分析，第一時間將執(zhí)行情況和分析結(jié)果反饋給預(yù)算執(zhí)行相關(guān)的責(zé)任人，并及時作出相應(yīng)調(diào)整，以此不斷推進預(yù)算執(zhí)行工作。

（四）加強預(yù)算監(jiān)督

預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算管理中容易被忽視的環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位需要不斷加強預(yù)算監(jiān)督工作，完善監(jiān)督工作機制。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置獨立的崗位或者部門負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督工作，這樣預(yù)算監(jiān)督工作才能保持其獨立性，保證預(yù)算監(jiān)督工作的效果。其次，行政事業(yè)單位需要不斷完善監(jiān)督工作機制。行政事業(yè)單位除了加強日常監(jiān)督力度外，還應(yīng)對重點項目進行實地監(jiān)督，定期深入到項目的實際執(zhí)行工作中，不斷完善預(yù)算監(jiān)督手段。同時，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時進行通報，并要求相關(guān)責(zé)任人限期整改。行政事業(yè)單位只有將預(yù)算監(jiān)督工作常態(tài)化，采用多樣化、動態(tài)化的監(jiān)督手段，才能保證預(yù)算監(jiān)督工作的有效和深入開展。

（五）完善預(yù)算考核

全面有效的預(yù)算管理工作必定不能缺少預(yù)算績效考核的環(huán)節(jié)，只有對預(yù)算績效進行科學(xué)考評，并將結(jié)果充分應(yīng)用，才能稱之為有效的預(yù)算績效管理。目前，大部分行政事業(yè)單位逐漸改變了以往“重支出輕績效”的預(yù)算管理思想，但預(yù)算績效考核工作仍有許多方面需要完善。

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)定科學(xué)合理的績效目標(biāo)。雖然財政部門已為各級行政事業(yè)單位提供了參考指標(biāo)體系，但是由于業(yè)務(wù)工作的千差萬別，參考指標(biāo)還無法完全覆蓋各單位的具體工作。因此，只有設(shè)定科學(xué)合理、符合自身業(yè)務(wù)特點的績效目標(biāo)，才能保證后期的預(yù)算考核不流于形式。行政事業(yè)單位在條件允許的情況下，可以在目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)就引入第三方參與績效目標(biāo)設(shè)定工作，這樣一來，預(yù)算考核工作就不會在目標(biāo)設(shè)定階段產(chǎn)生偏差。此外，行政事業(yè)單位應(yīng)將預(yù)算績效目標(biāo)放到預(yù)算管理工作的每一個環(huán)節(jié)中，避免出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行完了之后再回過來看績效目標(biāo)的情況。

其次，行政事業(yè)單位應(yīng)推進預(yù)算績效信息的公開工作，積極構(gòu)建社會參與行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的平臺和渠道。在績效評價環(huán)節(jié)，積極引進社會或第三方機構(gòu)參與評價打分，使考核評價結(jié)果更具客觀合理性。行政事業(yè)單位應(yīng)將考核結(jié)果與預(yù)算管理充分融合，將預(yù)算考核結(jié)果應(yīng)用到預(yù)算管理工作中。

四、結(jié)語

在我國經(jīng)濟新常態(tài)下，行政事業(yè)單位應(yīng)高度重視預(yù)算管理工作。盡管近幾年我國財政部門已經(jīng)在政策層面相繼出臺了一系列有關(guān)預(yù)算管理的政策和措施，但是大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作仍亟待加強和優(yōu)化。面臨我國經(jīng)濟發(fā)展的新形勢、新要求，行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平仍然薄弱，仍然需要大家繼續(xù)努力。各級行政事業(yè)單位只有不斷提高預(yù)算管理意識，優(yōu)化預(yù)算管理措施，完善預(yù)算管理體系，才能切實提高預(yù)算管理質(zhì)量，提升預(yù)算管理水平。在持續(xù)改革和不斷創(chuàng)新中，促進行政事業(yè)單位健康發(fā)展，保障國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)步增長。

（作者單位為民航專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督總站）

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