中國縱向府際關(guān)系發(fā)展研究

董志霖

摘要：縱向府際關(guān)系作為研究中央政府與地方政府之間權(quán)力、財政等關(guān)系的總稱，一直深刻地影響著市場與社會的發(fā)展。從計劃經(jīng)濟到改革開放，基于經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等需要，由中央政府自上而下地推行了政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改革，中國縱向府際關(guān)系經(jīng)歷了從弱激勵的多任務(wù)委托代理關(guān)系向強激勵的多任務(wù)委托代理關(guān)系轉(zhuǎn)變的過程，并由此延伸出央地的利益博弈關(guān)系。結(jié)合此次深化改革中關(guān)于縱向府際關(guān)系調(diào)整的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)目前改革的重點仍是以放權(quán)為核心，忽視了監(jiān)督以及激勵機制的構(gòu)建，而這兩項機制將是今后中國縱向府際關(guān)系調(diào)整的重要改革路徑。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系;監(jiān)督;激勵

中圖分類號：D62? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2020）05-0086-08

前言

縱向府際關(guān)系是府際關(guān)系類型中特指中央政府與省級地方政府之間的權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系、公共行政關(guān)系以及利益關(guān)系。[1][2]受到國家組成結(jié)構(gòu)、政府文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展階段等因素的影響，世界各國的縱向府際關(guān)系呈現(xiàn)出多樣性的特征。[3]且縱向府際關(guān)系作為中央政府與地方政府之間組成的政府內(nèi)部的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，影響著一個國家的政治和行政活動的穩(wěn)定以及經(jīng)濟社會的發(fā)展。[4]因此，正如美國著名政治學(xué)家亨廷頓在其著作《變革社會中的政治秩序》中所言，中央政府與地方政府之間的府際關(guān)系明確性以及制度化是現(xiàn)代政治的重要話題之一。同時，縱向府際關(guān)系也是當(dāng)下國家制度狀況最為突顯的特征。新中國成立以來，經(jīng)歷了一系列的行政體制改革，中央政府與地方政府之間的權(quán)力劃分也經(jīng)歷了一次次的“集權(quán)-分權(quán)”的循環(huán)過程。由此，引發(fā)了這樣的思考：中國政府緣何經(jīng)歷了多次的縱向府際關(guān)系調(diào)整？歷次的縱向府際關(guān)系調(diào)整存在哪些問題？2013年3月14日發(fā)布的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》是否能夠從根本上解決目前縱向府際關(guān)系問題所引發(fā)的一系列問題？故此，本文通過借鑒多任務(wù)委托代理理論來探討新中國建國以來的縱向府際關(guān)系特征，并從激勵機制的角度分析每一階段的縱向府際關(guān)系所存在的問題。

一、計劃經(jīng)濟時期的縱向府際關(guān)系

自新中國成立以來，縱向府際關(guān)系就深刻地影響到了地方經(jīng)濟的發(fā)展。或者更為確切地說，在確立計劃經(jīng)濟體制后，縱向府際關(guān)系在當(dāng)時中央政府所倡導(dǎo)的“趕英超美”的工業(yè)發(fā)展策略下，通過中央高度集中的方式，深入地影響到了公共資源配置以及社會治理。雖然，這一時期的縱向府際關(guān)系經(jīng)歷了毛澤東在《論十大關(guān)系》中提倡的“適度放權(quán)”與60年代政府為適應(yīng)社會需求而開展的兩次分權(quán)改革，但最終皆因“大躍進”或是“文化大革命”等因素而以失敗告終。[5]根據(jù)謝慶奎以及林尚立教授所提出的府際關(guān)系內(nèi)涵，在計劃經(jīng)濟時期，縱向府際關(guān)系中的權(quán)力關(guān)系以及利益關(guān)系都十分清晰。在權(quán)力關(guān)系方面，中國作為單一制國家，在憲法中就表明全國地方各級政府應(yīng)由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。并且，在權(quán)力的實際運行中，地方政府的行政權(quán)力也是由中央政府授予的。計劃經(jīng)濟時期的兩次縱向府際關(guān)系調(diào)整實質(zhì)上也是中央政府在主動行使其行政權(quán)力，是中央政府主導(dǎo)下的府際關(guān)系調(diào)整，地方政府處于被動接受的局面。[6][7]此外，為了盡可能地滿足各地需求以及平衡各地的發(fā)展，該時期內(nèi)的物品資源是以生產(chǎn)、流通、分配、計劃為指令性體系進行分配和再分配的，中央政府完全決定地方政府的行為，地方政府在計劃體系中只是一個執(zhí)行者。[6]總體上，該時期的政治、經(jīng)濟管理等方面的權(quán)力都經(jīng)過行政調(diào)節(jié)流向高度集中的中央政府。在利益關(guān)系方面，這一時期的縱向府際關(guān)系不論是在政府權(quán)責(zé)劃定的外在表現(xiàn)形式還是根本的利益表達上并不存在分歧。[8]或者說，由于資源再分配以及各方面的權(quán)力集中在中央政府，地方政府的權(quán)力被極大地限制，使得地方政府失去了表達地方利益要求的空間，中央政府就足以代表整個社會的全體利益。[6]在財政關(guān)系方面，建國初期頒布了《全國稅政實施綱要》以及《關(guān)于同意國家財政經(jīng)濟工作的決定》，確定了中國在計劃經(jīng)濟時期的高度集中的財政管理制度。這一時期的稅收立法權(quán)或是減免權(quán)歸屬于中央政府，地方稅種多是小額稅種，稅收大部分由中央政府統(tǒng)一調(diào)度使用。雖然，中央政府在1951年以及1953年對財政體制進行了改革，但總體上仍是以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為特征。在公共行政關(guān)系方面，這一時期的縱向府際關(guān)系主要表現(xiàn)為中央政府處于地方政府的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。同時，公共行政關(guān)系反應(yīng)在政府事權(quán)分配上，是政府對所轄區(qū)域內(nèi)的行政性權(quán)力而非政治性權(quán)力。[7]以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府為例，其在計劃經(jīng)濟時期的首要任務(wù)就是積極貫徹來自中央的各項方針政策，管理并組織社區(qū)生活。[9]

綜上，在計劃經(jīng)濟時期，中央政府在立法、行政、財政管理、政治權(quán)威等方面壟斷了整個政府系統(tǒng)。中央政府委托地方政府在其所轄區(qū)域內(nèi)行使十分有限的行政權(quán)力對社會公共服務(wù)等多項任務(wù)進行管理。因此，這一時期的中央政府與地方政府之間儼然是典型的“多任務(wù)委托代理關(guān)系”。中央政府作為委托人，對地方政府的激勵主要體現(xiàn)為地方官員的政治升遷。并且，當(dāng)時對地方政府官員的政績考察中，政治指標(biāo)較優(yōu)于經(jīng)濟指標(biāo)。[10]而政治指標(biāo)的非客觀性以及不易測量的特征，使得中央政府對地方政府的激勵并不顯著。因此，更為確切地說，這一時期的縱向府際關(guān)系應(yīng)表述為“弱激勵多任務(wù)委托代理關(guān)系”。

Holmstrom等人認(rèn)為，在委托代理關(guān)系中，由于委托人與代理人因信息不對稱等因素往往會導(dǎo)致在監(jiān)督和激勵上都出現(xiàn)問題。這在計劃經(jīng)濟體制下的縱向府際關(guān)系中表現(xiàn)得十分明顯。在監(jiān)督方面，地方政府為了能夠滿足中央政府在糧食、鋼鐵產(chǎn)量等方面的激進經(jīng)濟政策，在與同級政府的“錦標(biāo)賽”運動中，出現(xiàn)了“大躍進”現(xiàn)象，對當(dāng)時的國民經(jīng)濟造成了災(zāi)難性的損害。[11]雖然，中國的行政監(jiān)督方式多樣，包括主管部門監(jiān)督、專門監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督和定期檢查性監(jiān)督等。[1]但在計劃經(jīng)濟時期，以政治為中心的政府工作系統(tǒng)中，對地方經(jīng)濟發(fā)展的上級監(jiān)督或是來自同級的監(jiān)督在政治工作面前顯得十分無力，中央政府更為注重的是對地方政府的政治監(jiān)督。在激勵方面，在以政治指標(biāo)為主的政績考察體系以及“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制的影響下，地方官員將工作重心放在政治工作上，地方政府因缺少財政上的激勵使得地方政府難以或是并不重視地方企業(yè)低效益甚至是虧損的局面。

二、改革開放之后的縱向府際關(guān)系

隨著財政包干制以及分稅制財政管理制度的確立，中央政府下放諸多權(quán)力至地方政府。經(jīng)過多年的市場經(jīng)濟運行，縱向府際關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化。當(dāng)前的縱向府際關(guān)系是在分稅制改革之后逐步形成的。正如金太軍所言，分稅制的改革，奠定了當(dāng)前中國中央政府與地方政府之間的關(guān)系，是今后府際之間利益、權(quán)力、責(zé)任關(guān)系的經(jīng)濟、政治基礎(chǔ)。[4]具體而言，改革開放以來，中國縱向府際關(guān)系的特征主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

在利益關(guān)系方面，2005年中國（海南）改革發(fā)展研究院的調(diào)查結(jié)果顯示，中國政府已經(jīng)分化為多個利益主體，其主要表現(xiàn)在利益部門化、層級化以及地域化的趨勢。[12]近幾年縱向府際關(guān)系在特定治理領(lǐng)域內(nèi)（例如環(huán)境治理、社會保障等）政府職能分配問題的研究中，部分學(xué)者均將中央政府與地方政府之間的關(guān)系描繪為博弈關(guān)系，并對中央政府與地方政府的利益表達進行了嚴(yán)格區(qū)分。[13][14]在博弈關(guān)系中，中央與地方政府不再是簡單的行政隸屬關(guān)系，地方政府（官員）在決策過程中被看作是具有獨立利益和目標(biāo)取向的經(jīng)濟主體。[15]夏永祥等人的研究認(rèn)為這種博弈關(guān)系產(chǎn)生的原因在于市場取向的分權(quán)制以及官員的GDP政績考核體系，且這種博弈關(guān)系一方面促使中央政府在政策制定方面更為完善，但同時也使得中央政策長期以來得不到有效的執(zhí)行，繼而產(chǎn)生了“政令不出中南?！钡膯栴}，亦使中央政府的政治信任遭受危機。[16]

在權(quán)力關(guān)系方面，中國仍為典型的單一制國家，國家的最高行政權(quán)力仍屬于中央政府，地方政府的事權(quán)范圍仍舊需要中央政府的實際授予。在政治權(quán)力關(guān)系方面，中央政府仍以人事制度為核心，通過績效考核以及問責(zé)制度，嚴(yán)格控制著地方政府干部的任用和提拔。但在市場經(jīng)濟條件下，中央政府為了調(diào)動地方政府的積極性，擴大了地方政府的經(jīng)濟管理權(quán)，地方政府在分權(quán)放權(quán)的經(jīng)濟改革中，獲得了所轄區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)以及集體產(chǎn)權(quán)的控制權(quán)。[17]

在財政關(guān)系方面，自改革開放以來，中央政府對財政管理制度進行了兩次大調(diào)整。一是財政包干制的確立。1979年起，中央政府對“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理制度進行了三輪改革，最終代之以“放權(quán)讓利”為特征的財政包干制。財政包干制的本質(zhì)就是中央政府賦予地方政府對所轄地域內(nèi)的稅收實行承包的權(quán)利，在稅收固定額度的基礎(chǔ)上，中央政府與地方政府按一定比例分享余下稅收。但包干制造成了地方財權(quán)過度放大，中央財政窘迫的局面。中央政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力變差，各地地方保護主義以及重復(fù)建設(shè)等問題突出，反而導(dǎo)致了經(jīng)濟的低效率運行。1993年，中央政府為了解決財政包干制所存在的弊端，頒布了《關(guān)于實施分稅制財政管理體制的決定》。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央地方共享稅。分稅制的實施大大加強了中央財政能力以及宏觀調(diào)控能力，同時也促進了地方政府的積極性。但也存在問題。分稅制的稅額以及立法權(quán)都高度集中于中央政府，地方稅收常常無法滿足地方支出。因而，地方政府常將預(yù)算外資金作為財政收入的增長點（例如政府行政收費、土地出讓等）。在分稅制的影響下，地方財政過分依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，事權(quán)與財權(quán)不匹配成為財政管理制度所引發(fā)的最突出問題。但總體上，包干制以及分稅制改革都在財政管理體制上進行分權(quán)，并突出了財政激勵的作用，激發(fā)了地方政府在經(jīng)濟建設(shè)上的動力。此外，在分稅制的財政管理制度下，2016年5月，中央政府正式全面展開了“營改增”的稅種改革，進一步加強了中央的財政能力，地方政府則更加依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。

在公共行政關(guān)系方面，行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系仍舊是中央政府與地方政府縱向府際關(guān)系的重要方面。但在具體的事務(wù)管理中，中央政府與地方政府之間的關(guān)系傾向于計劃性合作關(guān)系。中央政府通過行政發(fā)包的方式指派工作給地方政府，地方政府將“包裹”進行逐級“拆解”，直至基層政府。在“拆解”的過程中，地方政府也需充分考慮到所轄區(qū)域內(nèi)的實際情況，因此，繼而導(dǎo)致了在中央政府統(tǒng)一的行政命令下，各地執(zhí)行情況也有所不同。

總體上，筆者認(rèn)為改革開放以來的縱向府際關(guān)系可依據(jù)當(dāng)下的財政管理制度分為分成制與承包制兩種類型。但在十一屆三中全會之后，隨著國家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，經(jīng)濟績效對于地方官員的升遷起到了至關(guān)重要的作用，地方政府官員為能在晉升“錦標(biāo)賽”中勝出，更是通過各種方式加速擴張所轄地區(qū)的GDP。[18][19]因此，這一時期的縱向府際關(guān)系整體表現(xiàn)為“強激勵的多任務(wù)委托代理關(guān)系”。

強激勵的多任務(wù)委托代理關(guān)系雖然在短時間內(nèi)充分調(diào)動了地方政府促進經(jīng)濟發(fā)展的積極性，但這種模式也存在較為嚴(yán)重的問題。在激勵方面，根據(jù)Holmstron等人的多任務(wù)委托代理理論，當(dāng)激勵條件包含可測量任務(wù)與不可測量任務(wù)時，代理人往往會將大量精力放在可測度任務(wù)上。[20]表現(xiàn)在縱向府際關(guān)系中，就造成地方政府過度重視以GDP為核心的經(jīng)濟績效，而輕視生態(tài)環(huán)境保護等不易測量的事務(wù)。在監(jiān)督方面，中央政府看似通過干部人事制度對地方政府實施了強有力的控制，[21]但中央政府作為委托人，更關(guān)心的是宏觀經(jīng)濟的增長情況;而地方政府作為代理人，所關(guān)心的是所轄區(qū)域內(nèi)的利益。中央政府無法有效測度地方政府的努力程度或是獲取信息成本太高，因而造成信息不對稱問題，而地方政府可以利用這種監(jiān)督空白，實現(xiàn)自身的效用最大化。因此，激勵以及監(jiān)督問題仍是研究中央政府與地方政府之間關(guān)系的焦點問題之一，也是中央政府長久以來改革的重點問題之一。

根據(jù)以上的分析，自改革開放以來，中國政府的縱向府際關(guān)系由原先弱激勵多任務(wù)委托代理關(guān)系逐漸演變?yōu)閺娂疃嗳蝿?wù)委托代理關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)，在政策執(zhí)行過程中延伸出中央政府與地方政府之間的利益博弈關(guān)系（見表1）。

三、當(dāng)前中國縱向府際關(guān)系的改革

結(jié)合2013年3月通過的《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》（以下稱《決定》）以及簡政放權(quán)的相關(guān)文件可以看出：中央政府為提高行政效率，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，將行政權(quán)力進行詳細(xì)分權(quán)，并將部分行政權(quán)力下沉至地方，以使政府系統(tǒng)在執(zhí)行政策時具備足夠的時效性以及靈活性。在以深化改革為背景的政府系統(tǒng)改革下，當(dāng)前中國縱向府際關(guān)系的改革措施主要包含了以下幾個方面：

一是部分行政審批權(quán)的下放。行政審批是政府行政權(quán)力配置以及推進公共管理的重要方式之一。[22]從2002年至今，國務(wù)院共計發(fā)布了六個批次的行政審批項目的決定。其中取消2100余項審批項目，下放289項審批項目。中央政府意圖通過在行政審批權(quán)上的分權(quán)將部分行政權(quán)力下放至地方政府，通過行政審批制度的改革進一步規(guī)范政府、市場以及社會之間的關(guān)系。但徐湘林認(rèn)為，中央政府以及部分學(xué)者過度重視行政審批改革的量化結(jié)果，并不能從根本上解決現(xiàn)行行政審批制度所存在的問題。行政審批制度改革的重點應(yīng)是加強對行政審批權(quán)監(jiān)督機制的構(gòu)建以及法律和程序的統(tǒng)一。長期以來，由于行政部門在審批程序中的自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，滋生貪腐。[23]

二是建立地方政府權(quán)力清單制度。根據(jù)《決定》等相關(guān)文件要求，2015年3月中央政府印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，該指導(dǎo)意見要求各級地方政府全面梳理部門行政職能，并以建立權(quán)力清單等方式優(yōu)化行政權(quán)力運行以及監(jiān)督機制。該項改革的實質(zhì)是中央在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定的寬泛的地方政府職能基礎(chǔ)上，意圖通過列舉的方式將中央讓渡給地方政府的權(quán)力進行詳細(xì)表述，同時也能滿足縱向行政問責(zé)機制的構(gòu)建需求。但就目前改革的實際情況來看，改革過程中出現(xiàn)了過度以簡權(quán)為目的、忽視行政權(quán)力的有效運行、行政權(quán)力邊界模糊等問題。[24]并且，此次改革是以部門自身出臺相關(guān)規(guī)定為主，其所具備的監(jiān)督依據(jù)也僅局限于行政監(jiān)督，難以上升到司法監(jiān)督的層面。因此，在嚴(yán)格規(guī)范縱向府際權(quán)力配置改革方面，加強司法以及同級機構(gòu)的監(jiān)督仍是一個重要的話題。

三是減少專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例。在實行分稅制的財政管理制度之后，全國財政收入向中央政府集中。為了能有效促進地方政府事權(quán)與財權(quán)的匹配，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式平衡各地方政府的財政。但在實際的政府運行系統(tǒng)中，地方政府常面臨中央下?lián)艿奶囟ㄈ蝿?wù)或是突發(fā)性事務(wù)，專項轉(zhuǎn)移支付則作為中央政府補助地方政府的重要方式應(yīng)需而生。但專項轉(zhuǎn)移支付制度因缺少有效的監(jiān)督以及透明的公開程序，卻成為了地方政府向中央政府索要財政資源的途徑（即“跑部錢進”），并且專項轉(zhuǎn)移支付的資金也因缺少監(jiān)管難以?？顚Ｓ?。面對以上問題，十八屆三中全會提出了關(guān)于深化財政體制改革的要求。國務(wù)院則根據(jù)深化改革的總體要求，于2014年10月，頒布《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，提出以增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例作為財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的中心，并下放部分專項轉(zhuǎn)移支付項目的審批權(quán)和資金分配權(quán)至地方政府。

總體上，目前中國縱向府際關(guān)系的改革思路仍是以分權(quán)為核心進一步發(fā)揮地方政府的作用。然而，集權(quán)以及分權(quán)式的改革只能是政府為應(yīng)對市場形勢或是社會管理需求所做出的應(yīng)對，因而仍未能有效解決中國縱向府際關(guān)系中所呈現(xiàn)出的監(jiān)督以及激勵問題。

四、中國縱向府際關(guān)系的改革路徑

本文認(rèn)為，在中國市場經(jīng)濟發(fā)展以及中央政府提出深化改革的政治目標(biāo)的前提下，未來中央政府在推進縱向府際關(guān)系方面的改革應(yīng)注意兩個方面的問題。

一是中央政府應(yīng)接受地方政府在決策執(zhí)行系統(tǒng)中所代表的地方利益。過度強調(diào)自上而下的行政發(fā)包制度，往往會導(dǎo)致地方政府基于自身的利益而消極執(zhí)行特定政策，甚至是抵抗來自中央政府的行政命令。中央政府與地方政府之間的利益博弈關(guān)系將是社會經(jīng)濟發(fā)展平衡以及中央政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。在如何消除中央與地方博弈關(guān)系的問題上，學(xué)界也進行了廣泛的討論，并較為一致地認(rèn)為，中央政府與地方政府所司職能不同，因此，兩者應(yīng)在財政、行政、政策以及立法上形成優(yōu)勢互補的良性互動關(guān)系。[4]具體而言，首先應(yīng)在立法基礎(chǔ)上建立有效的中央政府與地方政府的法定合作關(guān)系，明確各級政府的職責(zé)范圍，從政績考核上統(tǒng)一各級政府的管制目標(biāo);并在財政收支體制上，強調(diào)財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的經(jīng)濟原則。[25][26]推動中央政府與地方政府的關(guān)系在政策實施中由“利益博弈關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄婧献麝P(guān)系”。

二是在現(xiàn)階段以強激勵多任務(wù)委托代理關(guān)系為特征的縱向府際關(guān)系中突出監(jiān)督與激勵機制的構(gòu)建。將地方政府作為中央政府委托所轄地區(qū)內(nèi)的事權(quán)代理人，通過中央政府對地方政府的監(jiān)督以及激勵機制的構(gòu)建，軟化地方利益與國家總體利益在公共決策中的局部沖突，促進中央政策在地方的執(zhí)行。

在激勵機制方面，應(yīng)弱化GDP政績觀。政績考核作為相對績效考評，是為了降低委托代理關(guān)系中的信息不對稱程度以及隨機震蕩因素的影響，優(yōu)化官僚的激勵機制而產(chǎn)生的。[27]其本質(zhì)是中央政府意圖通過激勵機制來提高地方的公共管理質(zhì)量和政策績效。然而對于當(dāng)前的中國經(jīng)濟形勢而言，強調(diào)GDP指標(biāo)已不符合目前中央政府的宏觀經(jīng)濟政策。因此，針對以GDP指標(biāo)為主的強激勵委托代理關(guān)系，應(yīng)降低GDP考核指標(biāo)在績效考核或是問責(zé)中的份量，糾正地方政府盲目崇拜GDP的傾向，樹立正確的政績觀。一方面，在考核GDP指標(biāo)時，應(yīng)以綠色GDP為主，促進地方政府的環(huán)保意識。另一方面，應(yīng)注重強調(diào)地方政府在產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提升區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新能力方面的行政舉措。

在監(jiān)督機制方面，應(yīng)注重縱向行政監(jiān)督之外的機制構(gòu)建。在當(dāng)前我國政府分權(quán)模式下，行政監(jiān)督是以人事權(quán)為核心的縱向問責(zé)機制為主體的。然而，這種自上而下的行政問責(zé)機制也受到上級政府偏好的影響。因此，為了保障政府能全面履行職能，不僅要通過常態(tài)化、程序化等方式健全行政問責(zé)機制，還須加強同級監(jiān)督機制的設(shè)置，加強人大、政協(xié)的監(jiān)督協(xié)商作用，注重新聞媒體和公眾的監(jiān)督功能。繼而，在健全行政監(jiān)督的同時，還應(yīng)注重司法監(jiān)督的作用。對于行政部門的職能規(guī)范應(yīng)不局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部的行政規(guī)范，更應(yīng)通過立法的方式保障公民的行政訴訟權(quán)。

參考文獻：

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