PPP模式在醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用及改進(jìn)策略研究

馮仁麗 趙亞飛 王云 郭瑩瑩（煙臺(tái)南山學(xué)院）

PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，而是參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)[1]。

政府與私營(yíng)部門通過(guò)參與PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，充分發(fā)揮“一加一大于二”的輻射效應(yīng)。PPP可以緩解政府財(cái)政壓力，并為其提供良好的便利條件；同樣企業(yè)投資于PPP項(xiàng)目，可以使企業(yè)在其中獲得更多的利益保障，體現(xiàn)出PPP項(xiàng)目對(duì)合作雙方的積極作用。

PPP模式用于醫(yī)療領(lǐng)域的可行性分析

（一）相關(guān)政策的出臺(tái)，為PPP模式在醫(yī)療領(lǐng)域的發(fā)展提供合法性支撐

為進(jìn)一步促進(jìn)和規(guī)范PPP模式在各領(lǐng)域的健康發(fā)展，相關(guān)部委相繼出臺(tái)了若干政策文件和指導(dǎo)意見(jiàn)。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2005〕3號(hào)）提出允許非公有資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，支持、引導(dǎo)和規(guī)范非公有資本投資教育、科研、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)的非營(yíng)利性和營(yíng)利性領(lǐng)域[2]。PPP模式有效促進(jìn)公立醫(yī)院的醫(yī)療改革，且相關(guān)政策的出臺(tái)也進(jìn)一步激發(fā)其在醫(yī)療領(lǐng)域的巨大發(fā)展?jié)撃堋?/p>

（二）經(jīng)濟(jì)增速放緩，公立醫(yī)院改革面臨新的發(fā)展選擇

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，醫(yī)療衛(wèi)生資源持續(xù)、高質(zhì)量的供給已經(jīng)無(wú)法單純依靠政府的力量，因此，公立醫(yī)院就需要選擇新的發(fā)展路徑。運(yùn)用PPP模式積極鼓勵(lì)和正確引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域，推進(jìn)投資主體多元化辦醫(yī)格局，不但可以減緩政府的財(cái)政壓力，而且還能滿足人民群眾多層次的醫(yī)療服務(wù)需求。

（三）引入PPP模式有利于改善衛(wèi)生資源短缺的現(xiàn)狀，提高資源配置效率

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們的生活水平有了質(zhì)的提高，對(duì)高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)方面的需求漸漸成為當(dāng)下人們關(guān)注的重點(diǎn)。由于政府資金投入不足以及資源配置效率低下的弊端，公立醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)供給出現(xiàn)人滿為患、醫(yī)患矛盾凸顯、醫(yī)務(wù)人員情緒消極和病人滿意度低等不良現(xiàn)象。為了改善醫(yī)療資源短缺和服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀，以PPP模式為基礎(chǔ)提供公共服務(wù)的途徑由此應(yīng)運(yùn)而生。

PPP模式在醫(yī)療領(lǐng)域的發(fā)展歷程回顧

（一）早期實(shí)踐階段

一直以來(lái)公立醫(yī)院占據(jù)著我國(guó)醫(yī)療服務(wù)供給的主導(dǎo)地位，與此同時(shí)政府投入不足和資源配置效率低下的弊端也日益暴露出來(lái)。隨著PPP模式積極作用的逐漸凸顯，政府為了改善投資環(huán)境，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，鼓勵(lì)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入公共領(lǐng)域。1986年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》（國(guó)發(fā)〔1986〕第95號(hào)），文件內(nèi)容雖未直接提到PPP模式，但文件描述的均為PPP的各種存在形式。為提供醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的持續(xù)供給，一些公立醫(yī)院為此對(duì)PPP模式進(jìn)行了早期實(shí)踐。

（二）規(guī)范發(fā)展階段

現(xiàn)階段PPP模式缺乏相應(yīng)的法律政策加以約束規(guī)范，而且沒(méi)有專門的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理。針對(duì)這一現(xiàn)狀出臺(tái)了《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的實(shí)施意見(jiàn)》，該政策中明確指出，非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)未經(jīng)衛(wèi)生行政部門和財(cái)政部門同意，不得自行處置、轉(zhuǎn)移、出租或變更用途。一時(shí)間掀起的這股PPP規(guī)范風(fēng)，既有利于進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，又有利于PPP模式的規(guī)范發(fā)展。

（三）有序推進(jìn)階段

為促進(jìn)多元辦醫(yī)格局的實(shí)現(xiàn)以及滿足人們更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，2015年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕45 號(hào)）指出，豐富籌資渠道，支持社會(huì)力量舉辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)地方探索建立對(duì)社會(huì)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)舉辦者的積極機(jī)制[2]。2019年P(guān)PP模式的相關(guān)工作報(bào)告中提及的“有序推進(jìn)”，充分表明國(guó)家對(duì)PPP模式規(guī)范發(fā)展和依法推進(jìn)的積極態(tài)度。

PPP模式在醫(yī)療領(lǐng)域中存在的問(wèn)題及改進(jìn)措施

（一）PPP模式在應(yīng)用過(guò)程中存在的問(wèn)題分析

1.相關(guān)法律法規(guī)空缺、政出多門、政策冗雜

因醫(yī)療行業(yè)特殊的公益性質(zhì)，醫(yī)療領(lǐng)域PPP需要更為有效的法律法規(guī)來(lái)約束項(xiàng)目的運(yùn)行。但目前并沒(méi)有專門針對(duì)醫(yī)療領(lǐng)域的政策法規(guī)，現(xiàn)有的相關(guān)PPP的政策文件非最高立法機(jī)關(guān)制定，而且立法層次和法律效率都比較低，同時(shí)大量政策文件出自不同的發(fā)文部門，有的甚至還存在相互沖突和矛盾，這就導(dǎo)致相關(guān)政策更為冗雜。

2.醫(yī)療項(xiàng)目的投資回報(bào)周期長(zhǎng)、成本高

醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)和投資回報(bào)率低的特點(diǎn)與私營(yíng)部門的短期盈利需求相違背，根據(jù)“成本高，利益就會(huì)降低”的成本效益原則，社會(huì)資本逐利性強(qiáng)，要求其投入的成本能夠獲取相應(yīng)的投資收益；但作為公共領(lǐng)域典型代表的醫(yī)療行業(yè)公益性強(qiáng)，相應(yīng)的營(yíng)利性較差，因此很難對(duì)社會(huì)資本形成一定的吸引力。

3.監(jiān)督管理機(jī)制不完善

醫(yī)療服務(wù)兼具公益性和營(yíng)利性的特點(diǎn)使PPP項(xiàng)目在醫(yī)療領(lǐng)域開(kāi)展的運(yùn)營(yíng)流程相對(duì)復(fù)雜，導(dǎo)致監(jiān)督管理方面的諸多弊端；PPP項(xiàng)目的開(kāi)展涉及多個(gè)領(lǐng)域，而相應(yīng)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目審批和監(jiān)督管理的專業(yè)人員或小組配備不完善，以及相應(yīng)的配套政策和監(jiān)督管理機(jī)制也存在不足。

（二）PPP模式的改進(jìn)措施

1.逐步建立健全PPP的法律法規(guī)體系

規(guī)范政府和私營(yíng)部門之間的關(guān)系，就需要確立相應(yīng)的規(guī)范準(zhǔn)則，確保其政策的權(quán)威性和影響力，依法制定相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，并靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。如2004年巴西政府頒布《巴西PPP法》，規(guī)定合作雙方的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)問(wèn)題[3]。目前我國(guó)需要建立健全一系列與PPP相關(guān)的法律法規(guī)和準(zhǔn)則，對(duì)PPP項(xiàng)目中各方主體的行為和項(xiàng)目的運(yùn)行模式進(jìn)行規(guī)范。

2.建立項(xiàng)目成本控制體系

進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)防范和績(jī)效管理，做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)從而將整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。由于PPP項(xiàng)目涉及到的利益相關(guān)者比較多，績(jī)效管理就要求對(duì)各利益相關(guān)者的預(yù)期進(jìn)行分析，協(xié)調(diào)各方的利益追求，避免產(chǎn)生不必要的矛盾。因此就需要建立完善的成本控制體系，減少不必要的開(kāi)支費(fèi)用。

3.政府要明確角色定位

首先，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到只能“抓大放小”，抓住醫(yī)療、教育、科研和衛(wèi)生等領(lǐng)域的核心技術(shù)，用以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而在某些方面應(yīng)對(duì)私營(yíng)部門進(jìn)行放權(quán)。其次，政府在PPP各階段的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的相關(guān)政策指導(dǎo)和監(jiān)督同樣重要。最后，政府需要轉(zhuǎn)變自己的角色，找準(zhǔn)自己的定位，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，在PPP項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中主動(dòng)承擔(dān)起監(jiān)督責(zé)任。

結(jié)語(yǔ)

PPP模式應(yīng)用于醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域有助于政府職能的快速轉(zhuǎn)變，有效引進(jìn)社會(huì)資本力量，為建立公益性和可持續(xù)性的醫(yī)療服務(wù)體系奠定良好基礎(chǔ)。隨著醫(yī)療領(lǐng)域改革的穩(wěn)步推進(jìn)，PPP模式在醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用得到進(jìn)一步的發(fā)展，并對(duì)公立醫(yī)院改革起到有效的推動(dòng)作用。采取加快相關(guān)法律法規(guī)體系的完善，建立完備的監(jiān)督管理體制等的措施，為PPP在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展提供一定的保障。