政府績效管理鴻溝：問題識(shí)別、形成邏輯與研究展望

董靜 尚虎平

摘 ?要： 政府績效管理鴻溝指績效管理理論與實(shí)踐、實(shí)踐各環(huán)節(jié)間出現(xiàn)的不對(duì)接與斷層，是導(dǎo)致績效管理有效性不足的重要成因，涉及績效管理理論學(xué)說與實(shí)踐的鴻溝、采納與執(zhí)行鴻溝、供給與需求鴻溝、績效信息的收集與使用鴻溝。各績效管理鴻溝對(duì)應(yīng)不同的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)及形成邏輯，在未來研究中有一些可供探討的關(guān)鍵議題。應(yīng)用社會(huì)建構(gòu)主義視角可實(shí)現(xiàn)對(duì)政府績效管理鴻溝的有效治理。

關(guān)鍵詞： 政府績效管理;績效管理鴻溝;問題識(shí)別;形成邏輯;研究展望

導(dǎo) ? 論

在公共管理研究領(lǐng)域中，Behn認(rèn)為面臨的重要問題之一就是如何對(duì)績效進(jìn)行測(cè)量以實(shí)現(xiàn)持續(xù)的績效改進(jìn)，以及“如何使用已有的績效成就促進(jìn)更大的成就”[1]。盡管績效管理被假設(shè)有各種潛在收益，然而實(shí)證證據(jù)卻顯示了復(fù)雜的結(jié)果。績效管理并不必然帶來績效改進(jìn)，政府績效管理有效性不足的問題逐漸引發(fā)人們的關(guān)注。有效性既涉及對(duì)績效管理實(shí)施過程中運(yùn)行狀況的科學(xué)性考量，也包括對(duì)績效管理實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值及預(yù)期目標(biāo)的程度、對(duì)政府管理行為的影響及是否滿足需求的判斷。對(duì)實(shí)踐的反思與評(píng)判的結(jié)果不甚樂觀，Ter Bogt指出政府績效管理并未成功實(shí)施及提升決策和責(zé)任[2]，Ingraham聲稱實(shí)踐中的績效信息很少會(huì)解決政策爭議或者成為決策基礎(chǔ)[3]。政府績效管理有效性不足有諸多深層次的原因，凸顯了其存在的各種悖論與沖突。

學(xué)者們從多角度闡釋過政府績效管理的迷思、悖論與斷層問題，如有研究指出：公共部門績效管理的悖論體現(xiàn)為績效難測(cè)量的、不信任專家卻依賴他們、分析導(dǎo)致癱瘓、人人負(fù)責(zé)即無人負(fù)責(zé)等[4];也有對(duì)績效指標(biāo)和績效間的弱相關(guān)性悖論的研究，體現(xiàn)為績效指標(biāo)缺乏靈敏度、績效測(cè)量被人為操縱、績效測(cè)量缺乏辨別力、績效報(bào)告被夸大或低估等[5];在研究基于結(jié)果的管理（MFR）改革時(shí)，政府績效管理的三大迷思被提及：為何績效管理使用不佳的情形下仍被采納？為何績效管理學(xué)說被部分地采納？在不利情境下為何MFR在機(jī)構(gòu)層面取得成功[6]？有研究刻畫了高績效下存在著政治安全隱患亦即地方分離傾向的悖論，指出績效越高的地方，面臨的這種風(fēng)險(xiǎn)越大[7];此外，績效評(píng)估也被論證存在科學(xué)理念及傳統(tǒng)政績觀、信度要求及信息不對(duì)稱、多元主體及單一治理主體、績效測(cè)量及政府產(chǎn)出特殊性間的悖論[8];存在目標(biāo)和使命、官評(píng)和民評(píng)、投入和產(chǎn)出、過程和結(jié)果的多重悖論[9]。這些研究既有對(duì)績效管理內(nèi)在機(jī)理與邏輯的反思，也有對(duì)其制度適應(yīng)性、運(yùn)行科學(xué)性及發(fā)揮效應(yīng)大小的考量。筆者注意到，在政府績效管理循環(huán)始端與終端間的各環(huán)節(jié)均存在著割裂和分離現(xiàn)象，可將這種現(xiàn)象統(tǒng)稱為績效管理鴻溝，它是引致績效管理有效性不足的重要成因。

所謂績效管理鴻溝是指績效管理理論與實(shí)踐以及實(shí)踐各環(huán)節(jié)間出現(xiàn)的不對(duì)接及斷層，涉及四個(gè)方面：一是績效管理理論學(xué)說與實(shí)踐間的鴻溝?？冃Ч芾碛行缘闹匾兞恐皇菍?shí)踐與理論的契合度，然而當(dāng)前績效管理實(shí)踐卻顯示了對(duì)理論學(xué)說的誤讀和誤用。二是績效管理采納和執(zhí)行鴻溝。在實(shí)踐中不少政府部門注重績效管理的采納，卻忽視執(zhí)行或出現(xiàn)執(zhí)行偏誤的情形。三是績效信息的收集與使用鴻溝，即偏重收集與產(chǎn)出績效信息，卻忽視其使用或存在不當(dāng)使用等問題。四是績效管理供給與需求鴻溝，體現(xiàn)為績效管理供需間的割裂與不對(duì)接。本文將探討這些鴻溝的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)與形成邏輯，辨識(shí)與之相關(guān)的議題及研究取向，以促進(jìn)政府績效管理的良性發(fā)展。

一、政府績效管理理論學(xué)說與實(shí)踐鴻溝

在傳統(tǒng)公共行政階段，評(píng)估政府的實(shí)踐尚處于起步探索階段。新公共管理（NPM）運(yùn)動(dòng)使績效管理得以普遍應(yīng)用。Hood界定了NPM的七個(gè)維度：向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變、明確的標(biāo)準(zhǔn)及績效測(cè)量、對(duì)產(chǎn)出控制的強(qiáng)調(diào)、單位的分散化、競(jìng)爭、私人部門的管理風(fēng)格、資源利用的紀(jì)律與節(jié)約[10]。NPM階段政府推行基于目標(biāo)管理及全面質(zhì)量管理的績效評(píng)估、強(qiáng)化政府責(zé)任;實(shí)行成本核算及加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制，開展以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度;改革公務(wù)員制度，推行績效工資制與業(yè)績獎(jiǎng)勵(lì)制[11]。政府績效管理本身對(duì)應(yīng)著一些基本的假設(shè)，包括政府是無效的;政府可以更有效;績效不佳對(duì)財(cái)務(wù)的穩(wěn)健運(yùn)行及公共信任有很大影響;政府能夠而且應(yīng)當(dāng)制定更多理性決策;政府信息會(huì)改進(jìn)決策，能用于提升責(zé)任[12]。Cooper認(rèn)為政府績效管理有如下基礎(chǔ)：經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率假設(shè)、“成本——收益”的分析方式、投入與產(chǎn)出模式的績效標(biāo)準(zhǔn)、顧客滿意的市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制等[13]。Moynihan認(rèn)為績效管理學(xué)說有幾個(gè)明確要求：創(chuàng)建一個(gè)績效管理系統(tǒng);通過提升管理權(quán)威促進(jìn)績效信息的使用;對(duì)結(jié)果導(dǎo)向的運(yùn)用[14]。政府績效管理學(xué)說既要求績效管理系統(tǒng)的建立，也倡導(dǎo)公民和顧客導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、對(duì)內(nèi)對(duì)外的公共責(zé)任，要求給予管理者相應(yīng)的靈活性和管理權(quán)威，建立基于績效的問責(zé)制，消除執(zhí)行的障礙，促進(jìn)績效的持續(xù)改進(jìn)等。就政府績效管理在現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用，可以發(fā)現(xiàn)績效管理學(xué)說所要求的理想的績效管理形象并未完全反映出來，相關(guān)實(shí)踐在價(jià)值與目標(biāo)、管理權(quán)威及靈活性、結(jié)果導(dǎo)向、公民參與等方面均存在對(duì)學(xué)說的誤解及誤用。

從價(jià)值和目標(biāo)上來看，政府績效管理既追求經(jīng)濟(jì)、效率、效益的提升，亦追求公平、民主、責(zé)任等價(jià)值取向，其所倡導(dǎo)的效率目標(biāo)與公平和民主目標(biāo)在實(shí)際運(yùn)作中較難達(dá)到統(tǒng)一。政府績效管理應(yīng)是政治理性與技術(shù)理性的統(tǒng)一，但相關(guān)實(shí)踐并未處理好二者間的關(guān)系。績效管理學(xué)說將促進(jìn)績效的“持續(xù)性改進(jìn)”及實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部責(zé)任看作其重要的價(jià)值，Behn指出績效測(cè)量的最終目的是促進(jìn)績效的提升[15]。然而在現(xiàn)實(shí)中，績效管理往往被局限于作為監(jiān)督和控制的工具，其在學(xué)習(xí)、提升責(zé)任及促進(jìn)績效改進(jìn)方面的功能卻多被忽視，也存在忽視外部問責(zé)和推動(dòng)公民監(jiān)督的問題。

為履行關(guān)鍵作用，管理者必須擁有合理的管理權(quán)限。Schick認(rèn)為績效改進(jìn)需基于以下要點(diǎn)：管理者有明確的目的并能衡量其結(jié)果;管理者有使用資源的靈活性;執(zhí)行層被賦予管理權(quán)威;政府決策和控制基于輸出及結(jié)果而非投入及程序;管理者對(duì)資源和結(jié)果使用負(fù)責(zé)[16]。按照績效管理學(xué)說的重要邏輯，公共管理者必須對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，但只有給予其充分的靈活性與權(quán)威才會(huì)產(chǎn)出績效。Moynihan根據(jù)對(duì)結(jié)果的關(guān)注度以及管理權(quán)威的高低將公共行政系統(tǒng)分為四種類型：前官僚系統(tǒng)（高管理權(quán)威、低結(jié)果關(guān)注）、官僚系統(tǒng)（低管理權(quán)威、低結(jié)果關(guān)注）、限制性的績效系統(tǒng)（低管理權(quán)威、高結(jié)果關(guān)注）、績效管理的理想類型（高管理權(quán)威、高結(jié)果關(guān)注）[17]。在理想的政府績效管理系統(tǒng)中，管理者有明確的目標(biāo)和達(dá)成目標(biāo)的權(quán)威，能導(dǎo)向項(xiàng)目的有效性、更高的技術(shù)效率及基于結(jié)果的責(zé)任。然而在很多政府績效管理實(shí)踐中，管理者并未被賦予相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理及人力資源管理的權(quán)威，管理者無法對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，由此削弱了績效改進(jìn)及提升責(zé)任的努力。

Osborne和Gaebler認(rèn)為，政府績效評(píng)估就是改變以過程為導(dǎo)向的控制機(jī)制，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的機(jī)制[18]。結(jié)果導(dǎo)向是績效管理的重要倡議之一，“是矯正實(shí)踐偏差及其負(fù)面后果的現(xiàn)實(shí)需要”[19]，要求政府管理擺脫程序、規(guī)則和過程的束縛，轉(zhuǎn)而更多關(guān)注目標(biāo)、使命和結(jié)果，不僅要求測(cè)量結(jié)果，也要基于結(jié)果聚焦價(jià)值、驅(qū)動(dòng)行為、鼓勵(lì)學(xué)習(xí)及促進(jìn)績效提升等。當(dāng)前不少政府績效管理實(shí)踐要么仍以投入和過程導(dǎo)向作為主要特征，要么只注重結(jié)果而罔顧投入與過程，從而導(dǎo)致形式主義或“不計(jì)成本”地追求結(jié)果。尚虎平系統(tǒng)地分析了實(shí)踐中“結(jié)果導(dǎo)向”的偏誤：如僅簡單考核“結(jié)果”但忽略了政府績效的本質(zhì);不重視政府績效的投入因素;回避了政府績效的生成過程，僅僅以績效生成的“結(jié)果”來推斷其生產(chǎn)過程的好壞;誤將“結(jié)果”等同于“效果”;忽視了績效評(píng)估嵌入的管理情境等[20]。

此外，實(shí)踐中也存在公民導(dǎo)向理念應(yīng)用的偏誤。政府績效管理中存在“唯上”不“唯下”、以“政府為本”而非“民眾為本”、忽視公眾意志、公民有效參與不足等缺陷，限制了社會(huì)公眾在績效管理中作用的發(fā)揮。公民參與要發(fā)揮效果需看其得到政府的回應(yīng)程度，目前政府績效管理實(shí)踐尚未建立有效的回應(yīng)機(jī)制，易導(dǎo)致公民參與流于形式。此外，政府績效管理實(shí)踐也存在缺乏適應(yīng)情境、未能有效消除執(zhí)行障礙、未能突破傳統(tǒng)公共行政模式的限制、缺乏持續(xù)性等問題，均體現(xiàn)了對(duì)政府績效管理學(xué)說理論應(yīng)用的偏誤。而不可忽視的是，“新公共治理”“新公共服務(wù)”等公共行政發(fā)展新階段對(duì)績效管理提出了更多要求，如何在相關(guān)實(shí)踐中整合諸多理念、體現(xiàn)公共行政發(fā)展的新趨勢(shì)成為政府績效管理不可回避的挑戰(zhàn)。

二、政府績效管理的采納與執(zhí)行鴻溝

Stehr指出采納意味著發(fā)展行動(dòng)能力，執(zhí)行代表將知識(shí)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)[21]。de Lancer Julnes與Holzer指出采納階段指創(chuàng)建行動(dòng)能力，發(fā)展更精確的績效測(cè)量;執(zhí)行指將績效測(cè)量用于戰(zhàn)略計(jì)劃、資源配置、項(xiàng)目管理、監(jiān)測(cè)、評(píng)估等[22]。概括來說，采納指啟動(dòng)績效管理并進(jìn)行績效測(cè)量;執(zhí)行指使用測(cè)量結(jié)果進(jìn)行決策與管理以及產(chǎn)生各種效應(yīng)。有研究表明，采納的程度對(duì)執(zhí)行有正向的影響[23]，但采納并不意味著執(zhí)行的必然成功。按照采納程度的高/低和執(zhí)行程度的高/低，可將二者的組合分為高采納/高執(zhí)行、低采納/高執(zhí)行、高采納/低執(zhí)行、低采納/低執(zhí)行，后三者體現(xiàn)為對(duì)績效管理的部分采納或部分執(zhí)行。本研究所探討的采納與執(zhí)行鴻溝主要指高采納/低執(zhí)行的狀況。政策執(zhí)行領(lǐng)域有一個(gè)概念是“政策執(zhí)行阻滯”，描述因某種消極因素的影響而出現(xiàn)的執(zhí)行不順暢乃至停止不前[24]。本文所探討的政府績效管理執(zhí)行盡管與傳統(tǒng)的執(zhí)行概念并不完全一致（本文的執(zhí)行一詞是傳統(tǒng)執(zhí)行概念的一部分），但同樣存在與采納間的分離及不對(duì)接的鴻溝問題：一是采納但不執(zhí)行。即行動(dòng)者在啟動(dòng)績效管理實(shí)踐、進(jìn)行績效測(cè)量之后，并未將結(jié)果運(yùn)用在管理與決策中。二是表面化執(zhí)行。指采納績效管理后在執(zhí)行階段假裝使用績效測(cè)量結(jié)果，未按績效管理的目標(biāo)與期望行動(dòng)。三是選擇性執(zhí)行。指行動(dòng)者在績效管理中執(zhí)行對(duì)自己有利的或短期容易實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。四是擴(kuò)大化執(zhí)行。即行動(dòng)者在績效管理執(zhí)行過程中附加了一些原政策目標(biāo)所沒有的、不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，影響了既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。五是替換性執(zhí)行。指行動(dòng)者在績效測(cè)量結(jié)果對(duì)自己不利時(shí)，在執(zhí)行過程中替換相關(guān)內(nèi)容以致背離政策精神。

有學(xué)者研究了政府績效管理采納與執(zhí)行的影響因素，如de Lancer Julnes與Holzer以理性/技術(shù)及政治/文化兩個(gè)維度作為分類，指出采納由內(nèi)外部需求、資源、目標(biāo)取向、信息及內(nèi)部利益相關(guān)群體等理性因素所驅(qū)動(dòng);執(zhí)行更多受資源、信息、外部利益相關(guān)群體、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度等政治和文化因素的影響[25]。Moynihan指出，采納主要由外部制度壓力驅(qū)動(dòng)，包括公眾責(zé)任及政治責(zé)任、象征性價(jià)值、減少成本的需要等;而執(zhí)行更多受管理者所影響[26]。按照政府績效管理的現(xiàn)實(shí)發(fā)展邏輯來看，政治環(huán)境、制度壓力、資源、利益相關(guān)者、組織支持、行動(dòng)者自身等因素均會(huì)影響到其采納與執(zhí)行及二者間的鴻溝。一般認(rèn)為，通過引入績效管理改革并進(jìn)行績效測(cè)量，可構(gòu)建政府公共行為的政治和公民支持，增加公共權(quán)威的合法性并證明預(yù)算及項(xiàng)目的正當(dāng)性，傳遞一種信號(hào)即政府正以一種理性的、有效的方式來運(yùn)作并對(duì)績效負(fù)責(zé)，甚至有學(xué)者指出“績效管理完完全全是一種象征性改革形式”[27]，通過啟動(dòng)階段的宣傳、造勢(shì)及實(shí)際測(cè)量可較好地實(shí)現(xiàn)這種“象征性價(jià)值”，而使用績效測(cè)量結(jié)果并將其落到實(shí)處及產(chǎn)生效應(yīng)難度更大，受到很多復(fù)雜因素的影響。

在中國，“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”和“實(shí)績”晉升為基礎(chǔ)的激勵(lì)制度帶來各種效應(yīng)的同時(shí)也引發(fā)了一系列問題，如地方政府利用經(jīng)濟(jì)權(quán)力曲解中央政策等[28]。各級(jí)政府在探索諸多提高績效及贏得“實(shí)績”的方法的同時(shí)，也衍生了各種變通行為與不正當(dāng)操作行為。中國政策執(zhí)行的一個(gè)重要特征是“壓力型體制”，即指一級(jí)政治組織為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系[29]，上級(jí)政府在完成某些重要任務(wù)時(shí)采取“一把手”工程方式，獎(jiǎng)懲采用“一票否決”制[30]。另一個(gè)重要特征是“層層加碼”現(xiàn)象，指任務(wù)目標(biāo)會(huì)沿著地方政府的層級(jí)而逐級(jí)加碼和放大[31]。這種制度設(shè)計(jì)一方面可以促進(jìn)政府各種工作的加快實(shí)現(xiàn)，另一方面有些政府在績效管理中為了完成被加碼的甚至難以實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)、為了在地方政府競(jìng)爭中獲勝、為了規(guī)避“一票否決”與“末位淘汰”的強(qiáng)力懲罰后果，而在績效管理中采取“鋌而走險(xiǎn)”的競(jìng)爭策略，以各種方式逃避責(zé)任，出現(xiàn)各種不正當(dāng)?shù)男袨椋x了國家推行績效管理的初衷及精神實(shí)質(zhì)。

政府績效管理在目標(biāo)設(shè)置上存在強(qiáng)制性與單向性特征，有些目標(biāo)設(shè)置過高或互相沖突、表述模糊、片面、難以操作及不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致執(zhí)行者將精力投入主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，選擇性執(zhí)行對(duì)自己有利的目標(biāo)，注重容易出成績和被證明的量化目標(biāo)與指標(biāo)，甚至以虛構(gòu)數(shù)據(jù)、損害其他目標(biāo)、變通的或不正當(dāng)?shù)姆绞綀?zhí)行績效目標(biāo)。另外，績效管理是一個(gè)復(fù)雜的、牽涉諸多部門與利益相關(guān)群體的過程，需要足夠的資源作為后盾與保障，而實(shí)踐中上級(jí)政府在給下級(jí)設(shè)定績效目標(biāo)、布置眾多任務(wù)的同時(shí)，無法給予其相應(yīng)的資源支持，具體開展績效管理的政府部門自身也存在各種資源的匱乏，如財(cái)政資源的限制、權(quán)威資源的缺乏與穩(wěn)定性不足、信息資源的支撐不力等，導(dǎo)致執(zhí)行過程困難重重。除了上述的制度、目標(biāo)、資源等方面的影響外，利益相關(guān)者參與、組織支持、執(zhí)行者的價(jià)值與偏好特別是主要領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度等因素均會(huì)影響到績效管理的采納與執(zhí)行鴻溝。

三、政府績效管理的供給與需求鴻溝

供需匹配與均衡是績效管理有效性的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)?？冃Ч芾砉┙o指進(jìn)行績效管理活動(dòng)、收集與產(chǎn)出績效信息并傳遞給需求者的過程?？冃Ч芾砉┙o的動(dòng)機(jī)包括內(nèi)外部的壓力，合法性的實(shí)現(xiàn)，對(duì)“象征性價(jià)值”的追求，管理、控制及責(zé)任需要，組織學(xué)習(xí)與自身管理提升的需要，地方政府管理創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)等。績效管理需求是指行動(dòng)者對(duì)績效管理的要求和期望，包括其在績效管理中的利益與偏好，對(duì)績效的看待視角及理解，對(duì)績效信息內(nèi)容、來源、形式及提供途徑等方面的要求。需求動(dòng)機(jī)包括決策、評(píng)估、管理、控制、激勵(lì)、實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益以及科學(xué)研究等?？冃Ч芾砉┙o滿足需求是建立在一定的前提基礎(chǔ)上，包括需求是合法及合理的，并且需求要與組織目標(biāo)具有一致性等?？冃Ч芾砘貞?yīng)需求的關(guān)鍵是在遵循組織目標(biāo)及績效管理目標(biāo)的前提下，充分辨識(shí)績效管理需求，提供所需的績效信息，并為績效執(zhí)行創(chuàng)造條件?？冃Ч芾砉┙o和需求的鴻溝指績效管理供給與需求間的不對(duì)接或斷層，體現(xiàn)為供給不足、供給過剩、供給不合理或無效、需求不合理或無效等。供給不足指績效管理結(jié)果或信息未能滿足需求者的要求，存在部分地或片面地進(jìn)行績效測(cè)量、績效結(jié)果或信息不充分、不完全的情況。供給過剩指績效結(jié)果或信息超過需求，存在無用信息或信息過剩的情形。供給不合理或無效指績效信息虛假或失真、績效結(jié)果不可用等狀況。需求不合理或無效指需求背離組織價(jià)值與目標(biāo)、需求不合法、不合理或不正當(dāng)?shù)葐栴}。

政府績效管理不可避免地要受到行動(dòng)者認(rèn)知的影響和制約，他們是具有認(rèn)知理解能力、轉(zhuǎn)化能力以及行動(dòng)選擇空間的主體。各主體在績效管理中的邏輯起點(diǎn)與目的不同、對(duì)績效的理解視角也存在差異。一般認(rèn)為，上級(jí)通過績效管理實(shí)現(xiàn)對(duì)被評(píng)政府的控制，以加快績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者或?yàn)榱寺男猩霞?jí)部門的要求，或?yàn)榱烁纳苾?nèi)部的管理，或?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)自身利益的最大化等目的;公民使用績效信息既可能是為了自身的利益，也可能是為了使政府接受問責(zé)及對(duì)其監(jiān)督;第三部門既出于參與及為政府助力的目的，也有提升自身、開展科學(xué)研究等需要。各主體在績效管理中均存在各自的缺陷，如政府組織的自我評(píng)價(jià)障礙、公眾的評(píng)價(jià)偏好及參與限度問題、第三部門的評(píng)價(jià)權(quán)威不足等。各行動(dòng)者對(duì)績效管理視角及其與其他主體關(guān)系的認(rèn)知也會(huì)影響到供給與需求，有研究指出，決策者更偏好使用內(nèi)部績效信息，源于內(nèi)部信息產(chǎn)生于擁有相同目標(biāo)及價(jià)值的行動(dòng)者[32]。有研究顯示，政治家理解的績效信息與新公共管理所倡導(dǎo)的視角是不同的，其在績效上主要不是采取顧客或者內(nèi)部視角，而是關(guān)注市民及財(cái)務(wù)的視角[33]。有學(xué)者區(qū)分了常規(guī)績效信息與非常規(guī)績效信息，調(diào)查顯示市政部門管理者更偏好使用非常規(guī)的績效信息[34]。一項(xiàng)對(duì)廣東地方政府官員使用公民滿意度調(diào)查結(jié)果的研究表明，市領(lǐng)導(dǎo)使用績效信息以支持既有改革與調(diào)整政策投入，主管改革的部門官員則使用績效信息來改善公共服務(wù)[35]。如果不注意對(duì)這些因素的辨識(shí)與管理，便會(huì)出現(xiàn)績效管理供需間難以匹配及無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有效用的問題。

概言之，出現(xiàn)績效管理供給與需求鴻溝的可能原因在于未構(gòu)建政府績效管理供需平衡的戰(zhàn)略性框架;未充分調(diào)查需求者的期望及偏好;需求者的不同利益訴求與偏好難以整合;績效管理目標(biāo)設(shè)置的不合理導(dǎo)致供給和需求間難以有效銜接;績效管理過程中未能合理地吸納利益相關(guān)者參與;未提供準(zhǔn)確及可靠的績效信息;需求者在績效管理過程中對(duì)績效信息的選擇性使用或不當(dāng)使用;供給者或需求者的能力不足;缺乏績效管理供需匹配的保障機(jī)制;使用者對(duì)績效管理及績效信息的質(zhì)疑與抵制;不當(dāng)需求對(duì)供給的影響和制約，等等。

四、政府績效信息的收集與使用鴻溝

績效信息為理解及衡量績效管理實(shí)踐及其效果提供了一個(gè)較易操作的框架。所謂績效信息是指通過各種方式產(chǎn)生的用以判斷績效的證據(jù)?？冃畔⑹褂弥笇⒖冃畔⒂糜跊Q策、配置資源、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、提升責(zé)任等并產(chǎn)生各種效應(yīng)，它是衡量績效管理成功實(shí)施與否的最終檢驗(yàn)。目前與績效信息使用相關(guān)的研究議題包括績效信息的功能與價(jià)值、客觀實(shí)踐的考察與典型案例分析、績效信息需求偏好及回應(yīng)、績效信息使用影響因素與作用方式、績效信息與管理系統(tǒng)的連接及轉(zhuǎn)化為績效改進(jìn)等[36]。

除了一些分散的政府績效信息使用成功的證據(jù)之外，很多對(duì)實(shí)踐的考察都顯示了對(duì)績效信息使用不足及不當(dāng)?shù)臓顩r[37]。行動(dòng)者存在著對(duì)績效信息的各種使用方式，如目的性的使用、不正當(dāng)?shù)氖褂?、政治性的信息等類型[38]，以及機(jī)會(huì)主義使用、偽裝使用、未察覺的使用、清理式使用與伺機(jī)使用等方式[39]。由于績效信息收集與使用鴻溝可被看作采納與執(zhí)行鴻溝在信息角度的反映，因此也可把其分為收集信息而不使用、表面化使用、選擇性使用、擴(kuò)大化使用、替換性使用等表現(xiàn)形式，后四種使用方式可歸類為不當(dāng)使用。

不少研究探討了績效信息使用的影響因素，如公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、領(lǐng)導(dǎo)角色、信息可獲得性、組織文化、管理靈活性[40];群體特征、應(yīng)答者特征、組織文化及績效測(cè)量特征[41];內(nèi)部績效信息來源的效應(yīng)[42];含有“晉升承諾”并提供實(shí)質(zhì)性“晉升激勵(lì)”的政府績效管理制度的影響[43];電子政務(wù)績效對(duì)公民使用政府網(wǎng)站的正向作用[44];績效信息管理全過程包括其收集、傳遞與使用的影響[45]。綜合來看，外部環(huán)境、組織的、個(gè)人的與績效管理系統(tǒng)本身等方面的因素均會(huì)影響績效信息收集與使用的鴻溝。外部環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、社會(huì)心理環(huán)境，譬如政治競(jìng)爭、政治沖突、政治支持、資源與合法性危機(jī)、利益相關(guān)者的參與等;組織因素包括領(lǐng)導(dǎo)支持、組織文化、組織規(guī)模、組織資源與能力、工作任務(wù)與性質(zhì)、行政穩(wěn)定性、專業(yè)知識(shí)與管理能力等;個(gè)人因素主要包括行動(dòng)者的社會(huì)-人口統(tǒng)計(jì)學(xué)的因素（如性別、學(xué)歷、工作經(jīng)歷等）以及公共服務(wù)動(dòng)機(jī)（PSM）、個(gè)人利益、使用意愿及偏好、個(gè)人管理認(rèn)知等因素;績效管理本身的因素包括績效系統(tǒng)的成熟度、績效信息的質(zhì)量、其與其他管理機(jī)制的連接性與兼容性等。這些因素對(duì)績效信息的收集與使用的影響有著復(fù)雜的作用過程，若不加辨識(shí)或處理不當(dāng)便會(huì)導(dǎo)致二者間的鴻溝問題。

五、未來研究展望

績效管理鴻溝反映了績效管理從起始到終端間的不對(duì)接和斷層問題。理論與實(shí)踐鴻溝是引發(fā)其他鴻溝的理論要因，它揭示出過去我們對(duì)政府績效管理的理解和應(yīng)用過于狹隘、分散化和碎片化，存在各種形式的偏誤;采納與執(zhí)行鴻溝是從流程角度對(duì)鴻溝的描述，它反映并加劇了理論與實(shí)踐鴻溝，且由于執(zhí)行不力或偏誤導(dǎo)致了績效信息使用不佳及無法回應(yīng)需求的問題;供給與需求鴻溝更多是從行動(dòng)者角度對(duì)鴻溝的描述，同樣反映并加劇了理論與實(shí)踐的鴻溝，和采納與執(zhí)行鴻溝相互影響，并導(dǎo)致了績效信息收集與使用的鴻溝問題;信息收集與使用鴻溝是其他鴻溝在信息角度的反映，是其他鴻溝引發(fā)結(jié)果的集中反映。各鴻溝有各自的影響因素及作用機(jī)理，可概括為外部環(huán)境、組織的、個(gè)體的、績效管理本身的因素。這些鴻溝導(dǎo)致了績效管理有效性的不足，包括使績效管理運(yùn)行不科學(xué)、未實(shí)現(xiàn)管理目的、未滿足需求、未帶來相應(yīng)的結(jié)果及效應(yīng)（如圖1）。下文將提出未來研究這些鴻溝的一些思考。

1.各鴻溝的相關(guān)研究議題

理論與實(shí)踐鴻溝方面可探討之處包括：政府績效管理理論學(xué)說框架形成的背景、隱含的假設(shè)、發(fā)生與演化的邏輯;各公共行政發(fā)展階段對(duì)政府績效管理所倡導(dǎo)的觀點(diǎn);政府績效管理學(xué)說價(jià)值的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)與沖突;理論學(xué)說的實(shí)踐解讀與學(xué)說倡導(dǎo)觀點(diǎn)的一致性程度判斷;不同學(xué)派及研究視角的學(xué)者對(duì)政府績效管理學(xué)說的認(rèn)知與理解;不同行政層級(jí)、工作屬性、個(gè)人特質(zhì)等背景的行動(dòng)者對(duì)績效管理的認(rèn)知和理解及與學(xué)說的相符程度;理論與實(shí)踐鴻溝的表現(xiàn)及形成原因;該鴻溝對(duì)績效管理有效性產(chǎn)生哪些影響;績效管理對(duì)政府管理目的的實(shí)現(xiàn)能力及與各管理機(jī)制的有效兼容性;績效管理被賦予的功能與被期望的功能之間的差距;中國特定情境對(duì)績效管理的真正需求與績效管理的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)能力。

采納與執(zhí)行鴻溝的研究議題：采納與執(zhí)行程度的判斷;解釋實(shí)踐中對(duì)績效管理的（部分）采納與（部分）執(zhí)行;采納與執(zhí)行間的關(guān)系研究及二者隨時(shí)間的慣性表現(xiàn);執(zhí)行正確性的前提條件判斷;采納與執(zhí)行鴻溝的表現(xiàn)形式及形成邏輯;鴻溝的影響因素及作用機(jī)理;采納與執(zhí)行鴻溝對(duì)績效管理有效性的損害;采納與執(zhí)行間有效連接的發(fā)展思路。

供給與需求鴻溝的有關(guān)議題：績效管理供給與需求的界定及動(dòng)機(jī)分析;供給與需求驅(qū)動(dòng)的績效管理的對(duì)應(yīng)特質(zhì)分析;各行動(dòng)主體在績效管理中的利益、需求與偏好分析;績效管理供需間關(guān)系的實(shí)踐表現(xiàn)及演化;績效管理供需鴻溝的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn);績效管理供給對(duì)需求的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)狀況刻畫及對(duì)績效管理有效性的貢獻(xiàn)分析;績效管理供需鴻溝的影響因素分析;使用者對(duì)績效管理回應(yīng)其需求的主觀判斷與評(píng)價(jià);供需間關(guān)系調(diào)節(jié)與平衡的發(fā)展思路。

績效信息收集與使用鴻溝方面的研究議題：績效信息的功能與效應(yīng)分析;績效信息的不同維度（投入、產(chǎn)出、效率、效益等）在使用上的分布與特征;績效信息使用在不同時(shí)間與空間呈現(xiàn)的特征;績效信息使用的典型案例與經(jīng)驗(yàn)提煉;績效信息使用多樣化結(jié)果的解釋;使用績效信息及產(chǎn)生各種效應(yīng)間的邏輯鏈條;行動(dòng)者對(duì)績效信息的偏好與需求;績效信息產(chǎn)出和使用間鴻溝的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn);行動(dòng)者對(duì)這一鴻溝的主觀感知與理解;績效報(bào)告對(duì)績效管理的效應(yīng)研究（如報(bào)告結(jié)構(gòu)及松散耦合等因素的影響）;影響績效信息收集與使用鴻溝的因素及作用機(jī)理;績效信息收集與使用鴻溝的應(yīng)對(duì)策略。

2.從社會(huì)建構(gòu)主義視角尋求對(duì)鴻溝的解釋與應(yīng)對(duì)

皮特·伯格與托馬斯·盧克曼在《現(xiàn)實(shí)的社會(huì)建構(gòu)》中明確提出“社會(huì)建構(gòu)”（social construction）一詞[46]。社會(huì)建構(gòu)主義的特征包括建構(gòu)性、社會(huì)性、主體間性、社會(huì)知識(shí)、社會(huì)學(xué)習(xí)、多元化價(jià)值、溝通、對(duì)話與互動(dòng)等，它為公共行政的發(fā)展提供了一個(gè)不同于理性建構(gòu)的管理圖景。公共行政的社會(huì)建構(gòu)就是對(duì)公共行政進(jìn)行解讀，找出其內(nèi)在的公共性方向，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共行政的重新構(gòu)建[47]。政府績效管理目標(biāo)及其各種替代方案的確立是基于不同體驗(yàn)及實(shí)踐的人們意義建構(gòu)的過程和結(jié)果，社會(huì)建構(gòu)主義為理解政府績效管理提供了一種可選擇的理論思路。有些學(xué)者提出在績效管理中運(yùn)用社會(huì)建構(gòu)主義途徑，如“第四代評(píng)估”理念的提出，它以利益相關(guān)者的主張、焦慮與爭議為基礎(chǔ)，應(yīng)用的即是建構(gòu)主義的方法論[48];又如績效信息使用的“交互對(duì)話模式”也體現(xiàn)了社會(huì)建構(gòu)主義的理念要義[49]。

績效管理鴻溝的存在很大原因在于人們對(duì)績效管理的界定、理解及建構(gòu)不同，由此產(chǎn)生了績效管理的各種沖突和矛盾。為此，可立足于多元的、建構(gòu)的、整體的、分歧的本體論，將績效管理看作是一個(gè)組織學(xué)習(xí)和文化互動(dòng)過程，以及一個(gè)主體間的交互對(duì)話過程，分析政治系統(tǒng)的政治家和立法者、管理系統(tǒng)的管理者和員工、社會(huì)系統(tǒng)的專家和公民對(duì)績效管理及其鴻溝的建構(gòu)，并充分考慮知識(shí)、權(quán)力、利益、資源、意識(shí)形態(tài)等因素的影響，研究不同話語主體和修辭策略對(duì)績效管理鴻溝的理解、認(rèn)知與影響，構(gòu)建績效管理的主體互動(dòng)的行動(dòng)場(chǎng)域、行動(dòng)的主客體交互模型，以實(shí)現(xiàn)對(duì)績效管理鴻溝的有效管理（如圖2）。

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Abstract： Government performance management gap refers to the divides among performance management doctrine and practices， which mainly causes the lack of performance management effectiveness. It includes the gaps between the doctrine and practice， the adoption and implementation， the supply and demand， the informationcollection and use of performance management. The paper identifies the realistic forms and formation logic of performance management gap， proposes key issues for future research， and seeks a social constructivist approach to cope with the problem.

Keywords： Government Performance Management; Performance Management Gap; Problem Identification; Formation Logic; Research Prospect

（責(zé)任編輯 ? 王玉）