“智慧政府”建設(shè)的路徑選擇

趙勇 曹宇薇

摘 ?要： “一網(wǎng)通辦”改革，惠及民眾像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便和“進(jìn)一網(wǎng)、能通辦”，體現(xiàn)了“顧客導(dǎo)向”和 “整體性政府”建設(shè)的要求，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能的路徑。以“一網(wǎng)通辦”為例進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，“智慧政府”建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)表面在線上，實(shí)際在線下，根子在政府管理和政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化和完善?！爸腔壅苯ㄔO(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是“顧客導(dǎo)向”，體現(xiàn)了以人民為中心的理念;基礎(chǔ)是構(gòu)建一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái);未來(lái)價(jià)值取向是推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的革命性再造，打造“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”相融通的“整體性政府”。

關(guān)鍵詞： “智慧政府”建設(shè);路徑選擇;“一網(wǎng)通辦”

一、引 ? 言

一段時(shí)間以來(lái)，一些地方政府特別是城市政府（如上海、杭州、深圳等地）借鑒日本、韓國(guó)、新加坡等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，將“智慧政府”（Smart Government）作為政府建設(shè)的重要目標(biāo)。2018年3月，上海市委、市政府印發(fā)《全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》，率先提出了“智慧政府”建設(shè)的總目標(biāo)。該方案提出應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，提升政府管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平，到2020年，形成整體協(xié)同、高效運(yùn)行、精準(zhǔn)服務(wù)、科學(xué)管理的“智慧政府”基本框架，同時(shí)也提出“一網(wǎng)通辦”是“智慧政府”建設(shè)的重要途徑。2018年底，“一網(wǎng)通辦”改革提法和舉措得到中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，寫(xiě)入《政府工作報(bào)告》之中，這項(xiàng)改革開(kāi)始走向全國(guó)，產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為實(shí)現(xiàn)“智慧政府”的目標(biāo)提供了一條具有可行性和可操作性的新路徑。

習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)指出，打造全國(guó)政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。打造全國(guó)政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，建設(shè)“智慧政府”是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的改革實(shí)踐，是治理模式創(chuàng)新的重要舉措，是運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的重要探索。從中國(guó)政府改革的實(shí)踐來(lái)看，常常經(jīng)歷地方政府先行試點(diǎn)改革，然后總結(jié)做法和經(jīng)驗(yàn)，繼而在全國(guó)層面進(jìn)行推廣的歷程，“智慧政府”建設(shè)同樣如此。建設(shè)“智慧政府”的目標(biāo)設(shè)想首先由地方政府提出，然后在全國(guó)推廣。分析地方政府改革探索的做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)層面推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)有重要意義。本文以上?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為例，梳理“智慧政府”建設(shè)的方式和路徑。

二、“一網(wǎng)通辦”：“智慧政府”和服務(wù)型政府的融通

縱觀人類社會(huì)發(fā)展歷史，每一次技術(shù)進(jìn)步都會(huì)帶來(lái)社會(huì)變革，同時(shí)對(duì)政府也會(huì)產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。“智慧政府”是電子政府發(fā)展的新階段，是隨著信息技術(shù)在政府領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用而產(chǎn)生的政府形態(tài)。近年來(lái)，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等一系列新一代信息技術(shù)快速發(fā)展并且得以廣泛應(yīng)用，深刻改變了政府的運(yùn)作方式和創(chuàng)新模式。在這樣的背景下，一些發(fā)達(dá)國(guó)家將“智慧政府”作為政府改革的新目標(biāo)。2011年3月，韓國(guó)政府提出“智慧政府實(shí)施計(jì)劃”。2011年11月，美國(guó)加利福尼亞州提出“智慧政府”建設(shè)框架，以提高政府服務(wù)的績(jī)效及服務(wù)能力。2014年3月，新加坡政府公布“智慧國(guó)家2025”的計(jì)劃，提出構(gòu)建“智慧國(guó)”平臺(tái)，將“智慧政府”作為重要目標(biāo)之一。“智慧政府”是“以公眾需求為導(dǎo)向，深度運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)對(duì)現(xiàn)有治理資源進(jìn)行優(yōu)化重組，政府組織結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行流程持續(xù)改進(jìn)，為公民提供無(wú)縫隙、智能化、個(gè)性化公共服務(wù)的政府治理模式”;是“以人文關(guān)懷為追求，以公眾需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為支撐，在使政府具備高度智能的同時(shí)具有更多智慧，以顯著提升政府治理能力，使政府成為超越公眾期望的更好的政府”;是“通過(guò)將政府服務(wù)與智能IT技術(shù)整合，使公民能夠隨時(shí)隨地利用任何設(shè)備方便地獲取政府服務(wù)、參與政府活動(dòng)并與政府交流的新型政府”?！爸腔壅闭饾u成為我國(guó)各級(jí)政府特別是城市政府建設(shè)的重要目標(biāo)。緣起于上海、繼而在全國(guó)得以推廣的“一網(wǎng)通辦”是新時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)改革的“新名片”，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的拳頭產(chǎn)品，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能的建設(shè)路徑。

所謂“一網(wǎng)通辦”是指踐行和落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展理念，在提供政務(wù)服務(wù)的過(guò)程中引入互聯(lián)網(wǎng)思維、強(qiáng)化信息化手段，在整合辦事部門(mén)、優(yōu)化政府辦事流程的基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一整合的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)政府公共信息的互聯(lián)互通互享互助，促進(jìn)線上線下政務(wù)服務(wù)融通，在線下整合公共服務(wù)的同時(shí)為民眾提供線上政務(wù)服務(wù)新路徑，實(shí)現(xiàn)在一定區(qū)域內(nèi)跨區(qū)域、跨部門(mén)通辦，促進(jìn)不同區(qū)域不同部門(mén)在相同事項(xiàng)上無(wú)差別受理、零差別辦理，努力做到民眾辦事減材料、減證明、減時(shí)間、減跑動(dòng)次數(shù)，推進(jìn)政府在理念、結(jié)構(gòu)、流程、效能、監(jiān)督等方面的全面再造，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，打造整體性政府。

“一網(wǎng)通辦”中涉及的四個(gè)字都有特定的含義，整合在一起構(gòu)成了有內(nèi)在邏輯關(guān)系的概念體系。首先，“一網(wǎng)通辦”的核心在于“辦”，“辦”重視的是辦理，一方面從民眾角度出發(fā)，提高和完善企業(yè)和個(gè)人辦事的體驗(yàn)性、感受度、獲得感，使民眾能夠及時(shí)、方便地獲取公共服務(wù);另一方面在政府部門(mén)方面，提高各個(gè)層級(jí)政府之間以及同一級(jí)政府內(nèi)部的不同部門(mén)之間管理和服務(wù)的協(xié)同性和便利度，促進(jìn)辦事效率和效能的提高。其次，“一網(wǎng)通辦”的關(guān)鍵在于“通”，這里的“通”主要表現(xiàn)為虛擬空間和物理空間的整合和聯(lián)通，表現(xiàn)為線上和線下的聯(lián)動(dòng)和共通，在虛擬空間方面，通過(guò)建立整合的大數(shù)據(jù)中心，建立統(tǒng)一的公共服務(wù)網(wǎng)，歸集原來(lái)分散在各個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)，促進(jìn)政府部門(mén)的數(shù)據(jù)和信息“以共享為原則，以不共享為例外”，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)內(nèi)部的數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享，為高水平的公共服務(wù)和高質(zhì)量的公共管理提供技術(shù)支持;在物理空間方面，整合多方資源，促進(jìn)政府部門(mén)的集中和協(xié)同，推進(jìn)政府服務(wù)資源和部門(mén)的整合，為社會(huì)和公眾提供整合性的公共服務(wù)。再次，“一網(wǎng)通辦”的基礎(chǔ)在于“網(wǎng)”，通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，整合原來(lái)分散于各個(gè)政府部門(mén)的信息和數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和完善政務(wù)服務(wù)流程的空間和可能，形成監(jiān)督各個(gè)政府部門(mén)行政行為的客觀性機(jī)制，以信息化為手段促進(jìn)政府流程再造，倒逼政府進(jìn)行改革，優(yōu)化政務(wù)服務(wù);這是在優(yōu)化線下服務(wù)的基礎(chǔ)上，提供類似“網(wǎng)購(gòu)”一樣的線上公共服務(wù)新路徑，實(shí)現(xiàn)線上線下兩方面公共服務(wù)和公共管理辦理路徑的同步優(yōu)化和發(fā)展。最后，“一網(wǎng)通辦”的前提是“一”，強(qiáng)調(diào)“一個(gè)整體、一個(gè)門(mén)戶、一門(mén)服務(wù)、一窗受理”，努力實(shí)現(xiàn)“只跑一次、一次辦成”。一個(gè)整體，就是通過(guò)政務(wù)服務(wù)在虛擬空間（線上）的統(tǒng)一和整合倒逼政府部門(mén)在物理空間（線下）上的整合，促進(jìn)政府打破管理的碎片化，打造整體性政府;一個(gè)門(mén)戶就是建立統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，提供整合的公共服務(wù);一門(mén)服務(wù)是線下將面向企業(yè)和公眾的公共管理和公共服務(wù)集中到一個(gè)統(tǒng)一的地點(diǎn)，讓企業(yè)和公眾只要去一個(gè)地點(diǎn)就能獲得所需要的多種公共服務(wù);一窗受理是將涉及民眾的行政審批事項(xiàng)集中到單一窗口，讓企業(yè)和公眾能夠申請(qǐng)公共管理和公共服務(wù)一次辦成;只跑一次，一次辦成，是對(duì)公眾而言的，通過(guò)“讓數(shù)據(jù)多跑路，民眾少跑路”，使民眾能夠更好、更方便地獲得公共服務(wù)。

總體看來(lái)，“一網(wǎng)通辦”中“網(wǎng)”的使用體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)價(jià)值和思維，“一”重視整合性、整體性，努力打造整體性政府，兩個(gè)字綜合起來(lái)體現(xiàn)了“智慧政府”建設(shè)的要求;“通辦”體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的取向?！耙痪W(wǎng)通辦”體現(xiàn)了“智慧政府”和服務(wù)型政府相融通的特點(diǎn)，彰顯了以人民為中心的管理理念。從目標(biāo)取向上來(lái)看，“一網(wǎng)通辦”并非簡(jiǎn)單地減少跑動(dòng)次數(shù)，而是努力集成“減材料、減證明、減時(shí)間、減跑動(dòng)次數(shù)”等多個(gè)價(jià)值目標(biāo)，通過(guò)電子政府的建設(shè)倒逼政府進(jìn)行流程再造，推動(dòng)政府部門(mén)信息共享。2001年，Laynea和Lee從公共管理角度提出電子政務(wù)的成長(zhǎng)階段模型，指出了電子政務(wù)變遷的框架：第一階段是信息目錄;第二階段是服務(wù)和表格的在線，以及支持在線交易;第三階段是政府信息系統(tǒng)的縱向集成，即實(shí)現(xiàn)了跨層級(jí)的服務(wù);第四階段是橫向集成，即提供跨部門(mén)的服務(wù)，民眾面對(duì)的是一個(gè)整體的政府?！耙痪W(wǎng)通辦”也努力做到上述縱向和橫向的集成，將打造整體性政府作為改革的重要目標(biāo)。正是由于“一網(wǎng)通辦”的智慧政府和服務(wù)型政府相結(jié)合的特點(diǎn)，使得它能夠?yàn)槿珖?guó)建設(shè)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)所借鑒和使用，成為中國(guó)特色“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新名片。

三、“顧客導(dǎo)向”：“智慧政府”建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

從“一網(wǎng)通辦”改革的實(shí)踐來(lái)看，“顧客導(dǎo)向”是智慧政府建設(shè)非常重要的出發(fā)點(diǎn)，在公共領(lǐng)域，如果將民眾看作是“顧客”，那么對(duì)“顧客”提供政務(wù)服務(wù)水平（互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)水平）的高低是評(píng)價(jià)“智慧政府”建設(shè)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為一種新的公共管理和服務(wù)方式，需要被公眾廣泛接納和使用，才能體現(xiàn)其公共價(jià)值。公眾接納性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的初次接納，另一方面是對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的持續(xù)使用。全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革也經(jīng)歷了這一過(guò)程。改革重視兩個(gè)方面，其一是使公民和企業(yè)辦事像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便;其二是使涉及公民和企業(yè)的公共服務(wù)事項(xiàng)“進(jìn)一網(wǎng)、能通辦”。隨著“一網(wǎng)通辦”不斷被民眾接納和使用，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了“智慧政府”的建設(shè)。

1.像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便：“顧客導(dǎo)向”的彰顯

“一網(wǎng)通辦”改革的重要目標(biāo)是讓民眾辦事像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便。改革并非單純強(qiáng)調(diào)給民眾提供網(wǎng)上的服務(wù)，而是在重視優(yōu)化線下服務(wù)流程、服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上給民眾提供網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上辦理這條新路徑，構(gòu)建民眾獲取公共服務(wù)的新方式和新途徑，實(shí)現(xiàn)線下辦理和線上辦理的同步發(fā)展。簡(jiǎn)言之，“一網(wǎng)通辦”這項(xiàng)改革要使得民眾在線下能夠更方便地獲取整合的公共服務(wù)，同時(shí)能在線上通過(guò)PC端和手機(jī)端獲取整合的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上辦”和“指尖辦”。并且通過(guò)線上整合倒逼線下政府部門(mén)服務(wù)理念改革，整合和再造服務(wù)流程。對(duì)于“網(wǎng)購(gòu)”的顧客而言，方便之處在于民眾既可以到商場(chǎng)（實(shí)體店）購(gòu)買(mǎi)，也可以在網(wǎng)上商場(chǎng)（虛擬商場(chǎng)）購(gòu)買(mǎi)商品，實(shí)現(xiàn)線上線下服務(wù)的比較，并且可以足不出戶在家獲取商品和服務(wù)。與此相對(duì)應(yīng)，“一網(wǎng)通辦”強(qiáng)調(diào)民眾不僅可以在行政服務(wù)中心和社區(qū)事務(wù)受理中心獲取整合的公共服務(wù)，還可以通過(guò)網(wǎng)上申請(qǐng)辦理各種公共服務(wù)，特別是可以通過(guò)手機(jī)APP等移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的方式獲得公共服務(wù)，使民眾在最少跑動(dòng)次數(shù)前提下便利地獲取公共服務(wù)。市場(chǎng)領(lǐng)域的“網(wǎng)購(gòu)”和公共服務(wù)領(lǐng)域的“一網(wǎng)通辦”的理念具有很大的相似性，即強(qiáng)調(diào)“把困難留在后臺(tái)，將便利留在前臺(tái);把復(fù)雜留在后臺(tái)，將簡(jiǎn)單留在前臺(tái)”，為民眾提供整合的服務(wù)。當(dāng)然，從提升智慧性的更高要求來(lái)看，“一網(wǎng)通辦”應(yīng)當(dāng)能夠像“網(wǎng)購(gòu)”一樣定期和不定期為民眾提供基于數(shù)據(jù)分析上的個(gè)性化服務(wù)，形成個(gè)性化網(wǎng)頁(yè)，定期推送定制化的信息。

像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便，一方面明晰了“一網(wǎng)通辦”改革的目標(biāo)，另一方面也明確了推進(jìn)改革的路徑和方式。從目標(biāo)來(lái)看，“一網(wǎng)通辦”可以像互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)一樣提供整合、便利、“一窗式”的公共服務(wù);從改革的路徑和方式來(lái)看，可以充分借鑒互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為顧客“網(wǎng)購(gòu)”提供的服務(wù)方式和方法，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

2.“以人民為中心”理念的實(shí)踐探索

以“一網(wǎng)通辦”改革為例，可以發(fā)現(xiàn)改革的設(shè)計(jì)理念和改革實(shí)踐強(qiáng)調(diào)以民眾為中心、而非傳統(tǒng)的以政府為中心，充分體現(xiàn)了“以人民為中心”理念。

首先，“一網(wǎng)通辦”改革將能否滿足人民的需求作為最重要的價(jià)值目標(biāo)。傳統(tǒng)的政府管理重視政府部門(mén)內(nèi)部的分工和部門(mén)的專業(yè)化設(shè)置，通過(guò)分工和專業(yè)化促進(jìn)管理效率和水平的提升，然而這種對(duì)分工和專業(yè)化的重視可能會(huì)導(dǎo)致管理的碎片化?！耙痪W(wǎng)通辦”改革力圖以信息化手段倒逼政府改革，打破管理碎片化，更好地為人民服務(wù)。改革的出發(fā)點(diǎn)是從人民角度而不是從部門(mén)角度來(lái)設(shè)計(jì)和重塑政府流程，體現(xiàn)“民有所求，我有所應(yīng)”的要求，推進(jìn)流程再造，提升政府效能。從價(jià)值目標(biāo)來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)民眾和企業(yè)辦事線上“一次登陸、全網(wǎng)通辦”，線下“只進(jìn)一扇門(mén)、最多跑一次”，將提升人民的滿意度和獲得感作為改革的最重要目標(biāo)。

其次，“一網(wǎng)通辦”改革過(guò)程中注重充分聽(tīng)取和尊重人民的意見(jiàn)，將人民的需要和需求作為推進(jìn)改革的催化劑。優(yōu)化和完善“一網(wǎng)通辦”的過(guò)程中，需要不斷聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，了解人民的改革需求，把握改革進(jìn)程中的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，將民眾的需求變?yōu)楦母锏耐苿?dòng)力，不斷推進(jìn)改革的深化。僅僅從政府角度預(yù)想人民的需求有時(shí)會(huì)偏離改革方向，甚至?xí)嘧龊芏酂o(wú)用功，導(dǎo)致政府資源浪費(fèi)、成本增加，改革偏離既定的方向。

最后，“一網(wǎng)通辦”改革重視接受人民監(jiān)督，將人民的體驗(yàn)度、滿意度和獲得感作為衡量改革成功與否的重要標(biāo)尺?！皶r(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”?！耙痪W(wǎng)通辦”同樣如此，“一網(wǎng)通辦”改革的各種舉措需要接受人民監(jiān)督，將是否方便人民、是否令人民滿意作為衡量改革成效的最重要指標(biāo)。2019年7月開(kāi)始，上海市在“一網(wǎng)通辦”領(lǐng)域引入“好差評(píng)”制度，聽(tīng)取和收集民眾的意見(jiàn)，通過(guò)對(duì)差評(píng)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和提升政務(wù)服務(wù)的可能和空間，為更好地推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革提供了基礎(chǔ)。

四、構(gòu)建一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)：“智慧政府”建設(shè)的基礎(chǔ)

與像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便相對(duì)應(yīng)的是要求“進(jìn)一網(wǎng)、能通辦”?！斑M(jìn)一網(wǎng)”就是各個(gè)政府的信息都?xì)w集和整合到一張統(tǒng)一的網(wǎng)之中，整合到PC端的“一網(wǎng)通辦”網(wǎng)站和手機(jī)端的“隨申辦·市民云”APP，為政府各個(gè)部門(mén)信息共享提供支撐，為給企業(yè)和公民等行政相對(duì)人提供精準(zhǔn)服務(wù)和精細(xì)管理提供基礎(chǔ)。

所謂“能通辦”重視線上、線下兩個(gè)方面，一方面，強(qiáng)調(diào)民眾在線上只需要登錄一個(gè)整合的網(wǎng)站或者整合的APP，就可以獲得各種公共信息，獲取公共服務(wù);另一方面，民眾在線下只需要到一個(gè)整合的政府部門(mén)窗口，就可以獲取各種公共服務(wù)，有管理者將之概括為“進(jìn)政府一個(gè)小門(mén)，辦民眾各種事情”。同時(shí)，重視通過(guò)政府部門(mén)內(nèi)部流程再造，促進(jìn)各個(gè)政府部門(mén)之間已經(jīng)擁有的材料能夠共享，各個(gè)政府部門(mén)已經(jīng)擁有的材料不需要公民和企業(yè)重復(fù)提供和多次提交，盡量減少民眾提供材料和證明的數(shù)量?！澳芡ㄞk”包括“全網(wǎng)通辦”和“全市通辦”兩類，“全網(wǎng)通辦”是申請(qǐng)人用一個(gè)賬號(hào)登陸政府網(wǎng)，就可以申請(qǐng)辦理各種事項(xiàng)，不用在不同部門(mén)的網(wǎng)站反復(fù)上網(wǎng)、反復(fù)注冊(cè)登錄、反復(fù)提交材料;“全市通辦”是不管戶籍地、居住地、注冊(cè)地在哪里，都可以在全市內(nèi)跨區(qū)域辦事。

可以看出，“一網(wǎng)通辦”通過(guò)構(gòu)建整合的一體化信息化服務(wù)平臺(tái)，提升政府管理和服務(wù)的智慧程度，促進(jìn)公共管理和政務(wù)服務(wù)的物理整合，為“智慧政府”建設(shè)提供了基礎(chǔ)。

1.成立大數(shù)據(jù)中心——形成專門(mén)的“智慧政府”建設(shè)推進(jìn)主體

為了更好地推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革，上海專門(mén)成立了大數(shù)據(jù)中心，并明確其作為推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革的重要主體。明晰了大數(shù)據(jù)中心的基礎(chǔ)職能、核心職能和協(xié)調(diào)職能。具體而言，基礎(chǔ)職能主要包括摸清政務(wù)數(shù)據(jù)、政務(wù)信息系統(tǒng)、電子政務(wù)應(yīng)用等方面的家底，建好臺(tái)賬，同時(shí)做規(guī)劃、定標(biāo)準(zhǔn)、建制度，為“一網(wǎng)通辦”工作提供基礎(chǔ)保障。核心職能包括聚焦數(shù)據(jù)整合和應(yīng)用，大力推進(jìn)在線服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)云、災(zāi)備中心等設(shè)施建設(shè)。協(xié)調(diào)職能指協(xié)調(diào)各區(qū)、各部門(mén)再造業(yè)務(wù)流程，協(xié)調(diào)各類審批服務(wù)事項(xiàng)上網(wǎng)，形成“一網(wǎng)通辦”建設(shè)的合力。大數(shù)據(jù)中心的三方面職能都是緊緊圍繞推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”、建設(shè)“智慧政府”來(lái)設(shè)定和安排的，形成了建設(shè)“智慧政府”的牽頭部門(mén)和推進(jìn)主體。

2.構(gòu)建“一梁四柱”的“一網(wǎng)通辦”運(yùn)行體系——形成“智慧政府”的架構(gòu)

上海市打造了“一梁四柱”的“一網(wǎng)通辦”運(yùn)行體系，“一梁”就是一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶。在明確推進(jìn)主體的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)，建立“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶，為提升政務(wù)服務(wù)水平提供基礎(chǔ)。通過(guò)“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)民眾和企業(yè)辦事的全流程服務(wù)、各級(jí)政府業(yè)務(wù)工作的一體化運(yùn)作。這里的全流程一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)既是總門(mén)戶、總操作臺(tái)，也是總數(shù)據(jù)庫(kù)?？傞T(mén)戶就是所有的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)都統(tǒng)一歸集到平臺(tái)上，努力做到“一門(mén)”“一窗”“一口”進(jìn)出，使民眾和企業(yè)辦事由“找部門(mén)”統(tǒng)一為方便的“找政府”?？偛僮髋_(tái)是所有業(yè)務(wù)模塊，包括各部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)都要接入其中、互聯(lián)互通、無(wú)縫銜接，審查、批準(zhǔn)、服務(wù)、管理等環(huán)節(jié)都通過(guò)平臺(tái)完成。同時(shí)，明確規(guī)定政府各個(gè)部門(mén)不能新建與平臺(tái)沒(méi)有互聯(lián)互通的部門(mén)小系統(tǒng)?？倲?shù)據(jù)庫(kù)是所有的政務(wù)數(shù)據(jù)以及相關(guān)的行業(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)都鏈接匯集到平臺(tái)上，通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行交換、共享和應(yīng)用。

作為一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶是以行政權(quán)力事項(xiàng)的規(guī)范和統(tǒng)一為基礎(chǔ)，一定意義上說(shuō)，行政權(quán)力事項(xiàng)是搭建一體化在線服務(wù)平臺(tái)的“綱”，只有行政權(quán)力和行政服務(wù)事項(xiàng)規(guī)范、統(tǒng)一，才能以此為基礎(chǔ)搭建一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。2018年4月開(kāi)始，上海市對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行梳理，將統(tǒng)一和規(guī)范作為權(quán)力清單最重要的特征，明確行政權(quán)力和行政服務(wù)的實(shí)體性部分由市級(jí)部門(mén)填寫(xiě)，具體包括名稱、代碼、法律依據(jù)等方面，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性;程序性部分由區(qū)級(jí)政府部門(mén)填寫(xiě)，包括窗口電話等方面，體現(xiàn)略有差異性。形成統(tǒng)一、規(guī)范的行政權(quán)力清單，從而為一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)提供了基礎(chǔ)和支撐。

“四柱”即“四個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一總客服，統(tǒng)一身份認(rèn)證，統(tǒng)一物流快遞，統(tǒng)一支付。2018年8月，上海市初步形成了“一網(wǎng)通辦”服務(wù)平臺(tái)基本架構(gòu)。通過(guò)“四個(gè)統(tǒng)一”提供整合的服務(wù)，避免重復(fù)提交材料;同時(shí)提供多種支付方式和統(tǒng)一的快遞，減少民眾跑動(dòng)次數(shù)。

通過(guò)“一梁四柱”的建設(shè)，上海市努力將分散在各個(gè)政府部門(mén)的管理和服務(wù)放到一個(gè)平臺(tái)上，使民眾只需要登陸一個(gè)平臺(tái)就可以獲得各種公共服務(wù)。當(dāng)然，一定意義上說(shuō)，這一階段是將各個(gè)政府部門(mén)的辦事系統(tǒng)搬到了一張網(wǎng)上，起到了物理整合的作用，有人將之概括為“政務(wù)超市”，沒(méi)有進(jìn)行充分的整合和融合，特別是沒(méi)有進(jìn)行深度的流程再造，需要進(jìn)一步深化和提升政務(wù)服務(wù)過(guò)程中的智能化和智慧性水平。

五、推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的革命性再造，打造“整體性政府”：

“智慧政府”建設(shè)的未來(lái)目標(biāo)

“智慧政府”建設(shè)的核心在于提升智能化和智慧性水平。需要在現(xiàn)有改革的基礎(chǔ)上再思考，通過(guò)改革推動(dòng)政務(wù)服務(wù)流程再造，打造“整體性政府”，提升智能化和智慧性水平。推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)不僅需要重視政務(wù)服務(wù)在物理整合基礎(chǔ)上的“能用”，還要強(qiáng)調(diào)化學(xué)聚合基礎(chǔ)上的“好用”和“管用”。所謂化學(xué)聚合，是努力促進(jìn)政府各個(gè)部門(mén)信息共享、流程再造，打破政府部門(mén)內(nèi)部壁壘，打破碎片化，努力建設(shè)線上線下整合的整體性政府。這里的“好用”“管用”是從人民的需求出發(fā)的，努力讓民眾辦事更便捷，更高效。正如李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)指出的，大數(shù)據(jù)里有民意有民心，人民是衣食父母，用大數(shù)據(jù)改善政府服務(wù)、更好滿足群眾需求是深化“放管服”改革的重要內(nèi)容，要依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)優(yōu)化再造政府辦事流程。進(jìn)一步利企便民，同時(shí)也要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)。推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)圍繞實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，從體制機(jī)制和制度安排的層面，對(duì)部門(mén)內(nèi)部職能職責(zé)、組織架構(gòu)、人員配備、操作流程進(jìn)行全面、系統(tǒng)、徹底的整合和重構(gòu)，把部門(mén)內(nèi)部流程和跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的流程全部納入整合重構(gòu)范圍。努力實(shí)現(xiàn)辦事要件標(biāo)準(zhǔn)化，梳理形成和優(yōu)化行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化流程，減少和限制行政審批和服務(wù)人員的自由裁量權(quán)?？梢哉f(shuō)，“一網(wǎng)通辦”改革的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)表面在線上，實(shí)際在線下，根子在政府管理和政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化和完善。具體而言，需要著力于以下方面：

首先，強(qiáng)化“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，為進(jìn)一步推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)提供保障。進(jìn)一步推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)，更好地推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”需要重視各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)同和協(xié)作，建立標(biāo)準(zhǔn)化、零差別的政務(wù)服務(wù)流程。以深化政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化為抓手，推進(jìn)政府流程再造。細(xì)分審批辦理情形，細(xì)化完善申請(qǐng)材料目錄，規(guī)范材料名稱、材料來(lái)源、材料類型、紙質(zhì)材料份數(shù)、材料必要性，以及示例樣表等。細(xì)化、量化業(yè)務(wù)口徑標(biāo)準(zhǔn)，消除模糊條款、兜底條款等方面，推進(jìn)同一事項(xiàng)無(wú)差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理。通過(guò)“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上管理和服務(wù)事項(xiàng)辦事指南和業(yè)務(wù)手冊(cè)“無(wú)差別”，為“全市通辦”和“全網(wǎng)通辦”提供保障。

其次，以方便民眾“高效辦成一件事”為中心，提升政務(wù)服務(wù)的智慧性。傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)流程的梳理常常基于政府部門(mén)的便利性來(lái)組織，對(duì)民眾而言的一件事經(jīng)常分別涉及不同政府部門(mén)，需要多頭跑、分頭辦、重復(fù)提交材料。推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革、建設(shè)“智慧政府”需要從民眾能夠“高效辦成一件事”出發(fā)梳理公共管理和公共服務(wù)涉及的部門(mén)、需要提交的材料等方面，形成“主題服務(wù)套餐”，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化和完善。從民眾的需要出發(fā)對(duì)政府工作流程進(jìn)行梳理，明晰針對(duì)民眾需要辦理的同一件事，各個(gè)政府部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)如何配合，哪些政府部門(mén)是主要責(zé)任部門(mén)，哪些政府部門(mén)承擔(dān)行政協(xié)同責(zé)任，民眾在哪里可以獲得公共服務(wù)和公共管理。運(yùn)用圖譜技術(shù)，把相關(guān)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，形成以“一件事”為中心的政務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建權(quán)力圖譜、事項(xiàng)圖譜、材料圖譜和數(shù)據(jù)圖譜，建設(shè)圖譜分析系統(tǒng)，研究各事項(xiàng)申請(qǐng)表單要素、申請(qǐng)材料、結(jié)果證照之間的共享復(fù)用需求，形成優(yōu)化辦理建議。發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)流程優(yōu)化的空間和可能，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程方面大刀闊斧的根本性、制度性重塑。

形成線上線下融合并行的新型服務(wù)模式，線下，要堅(jiān)持“把企業(yè)服務(wù)放到離市場(chǎng)最近的地方，把民生服務(wù)放到離民眾最近的地方”，堅(jiān)持能集中盡量集中，能單一窗口的盡量單一窗口，推動(dòng)散落在各條線辦事場(chǎng)所的窗口、事項(xiàng)整合和聯(lián)通，建立“一窗受理、分類審批、一口發(fā)證”的綜合服務(wù)模式;線上，通過(guò)線下完善和整合推動(dòng)線上全程網(wǎng)上辦理，深化企業(yè)精準(zhǔn)畫(huà)像及定制服務(wù)，依托綜合窗口系統(tǒng)，構(gòu)建法人綜合信息庫(kù)，建設(shè)“千企千面”的個(gè)性化網(wǎng)頁(yè)，探索提供精準(zhǔn)的定制服務(wù)。

再次，深化推進(jìn)電子證照，努力促進(jìn)材料共享和精簡(jiǎn)材料，提升政府信息的共享性。在“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶上探索使用電子證照，在數(shù)據(jù)歸集和共享的基礎(chǔ)上，推進(jìn)電子證照的廣泛應(yīng)用。這里的電子證照主要包括涉及個(gè)人的身份證、駕駛證等證件，以及涉及企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照等證件和執(zhí)照。促進(jìn)電子證照在各個(gè)政府部門(mén)共享，使電子證照享有相當(dāng)于實(shí)體證照的權(quán)利。具體包括：第一，強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)收集、整理、歸集涉及個(gè)人和涉及企業(yè)的證照，形成電子證照庫(kù)。第二，進(jìn)一步促進(jìn)各個(gè)政府部門(mén)共享電子證照庫(kù)，促進(jìn)電子證照共享，明確“沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的證明材料一律不需提交，能夠通過(guò)數(shù)據(jù)共享或網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的材料一律不需提交，能夠通過(guò)電子證照庫(kù)調(diào)取的證照一律不需提交”的原則，使得民眾更方便地獲取公共服務(wù)。第三，在辦事指南中，明確電子證照相當(dāng)于原件形式，明確凡是能夠通過(guò)電子證照庫(kù)調(diào)取的，不再要求申請(qǐng)人提交相應(yīng)原件和復(fù)印件，根據(jù)實(shí)際情況逐步取消“材料形式為紙質(zhì)”以及“材料類型含復(fù)印件”的要求，逐步推進(jìn)“一證通辦”“電子亮證”“證照免帶”等功能。

最后，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”與“一網(wǎng)統(tǒng)管”相結(jié)合、相融通，打造“一網(wǎng)智治”，建設(shè)“整體性政府”。實(shí)現(xiàn)智慧政府建設(shè)的目標(biāo)，一方面，需要深入推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”改革，提升政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和水平，另一方面，需要構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)，提升城市運(yùn)行的精細(xì)化和智慧度。“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”之間是相互聯(lián)系、相互融通、相互結(jié)合的?！耙痪W(wǎng)通辦”以人為中心，側(cè)重于政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，追求滿意度，強(qiáng)調(diào)服務(wù)性;“一網(wǎng)統(tǒng)管”以“事件、部件”為中心，側(cè)重于管理運(yùn)行，追求統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)秩序性。當(dāng)然，兩者都強(qiáng)調(diào)通過(guò)構(gòu)建信息化平臺(tái)，打破各方信息壁壘，推進(jìn)信息共享，提升政務(wù)服務(wù)和管理的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。兩張網(wǎng)之間的融通構(gòu)成了科學(xué)、智能的“城市大腦”，形成了“一網(wǎng)智治”的“整體性政府”。通過(guò)引入更多的智慧、智能，使政務(wù)服務(wù)和城市運(yùn)行更高效、更便捷、更精準(zhǔn)。

六、結(jié)論與討論

“一網(wǎng)通辦”是深化“放管服”改革的重要抓手，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能路徑。從“一網(wǎng)通辦”的改革實(shí)踐來(lái)看，“顧客導(dǎo)向”是“智慧政府”建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，“智慧政府”建設(shè)要圍繞人民的需求進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，將人民評(píng)價(jià)作為最重要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn);構(gòu)建一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是“智慧政府”建設(shè)的基礎(chǔ)，重點(diǎn)是真正實(shí)現(xiàn)一體化;“智慧政府”建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)表面在線上，實(shí)際在線下，根子在政府管理和政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化和完善，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的革命性再造，打造“整體性政府”是“智慧政府”建設(shè)的未來(lái)價(jià)值指向。

“智慧政府”建設(shè)進(jìn)程中需要進(jìn)一步增加智慧性、智能性，還有一些值得討論、分析和研究的問(wèn)題，例如，“智慧政府”和“城市大腦”之間的關(guān)系;“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”在“智慧政府”建設(shè)過(guò)程中的相通點(diǎn)和差異性如何“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”是否構(gòu)成“一網(wǎng)智治”，“兩張網(wǎng)”根本上是否是一張網(wǎng);“一網(wǎng)通辦”與政務(wù)服務(wù)流程革命性再造之間的關(guān)系;“一網(wǎng)通辦”有效性的評(píng)估和分析等等。這些問(wèn)題的分析和研究能夠進(jìn)一步明晰智慧政府建設(shè)的方向和路徑，豐富整體性政府理論。

注釋：

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Abstract： The "one network， all can be handled" reform which originated in Shanghai and later had a nationwide influence puts forward the same convenience as "online shopping" and "entering a network and running through"， it reflected the requirements of "customer oriented holistic government".It provides a new way for the construction of "smart government".Taking "all in one network" as an example， we can find that "customer orientation" is the starting point and end point of "smart government" construction.The foundation of "smart government" construction is the construction of integrated government service platform.The future value orientation of the construction of "smart government" is to promote the in-depth re-engineering of the government service process， build a "holistic government".

Keywords： Smart Government Construction; Path Choice; One network; All Can Be Handled

（責(zé)任編輯 ? 董幼鴻）