論《管子》的行政法思想

一、《管子》的時(shí)代意義

《管子》一書原為86 篇，至唐又亡佚10 篇，今本存76篇，托名春秋管仲著，是我國歷史上一部非常重要的典籍，蘊(yùn)藏著極為豐富的法制思想。管仲（公元前719—公元前645 年），被稱為管子、管夷吾、管敬仲，潁上（今安徽省潁上縣）人，被譽(yù)為“法家先驅(qū)”“圣人之師”“華夏文明的保護(hù)者”?！豆茏印吩谥T子百家中具有重要的地位，是研究中國古代治國理政的寶貴資料，其法治思想特別是行政法學(xué)理論分別見于《管子》一書的各個(gè)篇章中，如《法禁》《任法》《明法》《論法》。由于管仲被道教列奉為“丙申太歲管仲大將軍”，因而他在《管子》一書中，以道家思想為主體既提出了“以法治國”的具體方案，又主張重視道德教育的基礎(chǔ)作用。《管子》的思想并不局限于一家學(xué)說，而是兼容并蓄，他既強(qiáng)調(diào)君主地位，又主張百姓為本；既彌補(bǔ)了法家忽視道德人心的傾向，又補(bǔ)充了儒家思想治理規(guī)則的不足，顯示出一代名相治理國家、治理官吏以及治理百姓的卓略眼觀。

二、《管子》中的行政法思想

（一）德法兼施 《管子》強(qiáng)調(diào)“禮（德）法并用”。《牧民》篇中把“禮、義、廉、恥”比作“國之四維”，并認(rèn)為：“一維絕則傾，二維絕則危，三維絕則覆，四維絕則滅。四維張則君令行，四維不張，國乃滅亡?！薄豆茏印氛J(rèn)為，道德教化和法治是并列的關(guān)系，二者不能偏廢，必須雙管齊下同時(shí)進(jìn)行。《管子》的理想就是達(dá)到“法立而不用，刑設(shè)而不行”的目標(biāo)?？梢?，“禮（德）法并用”是《管子》法治思想的創(chuàng)新點(diǎn)之一。

（二）依法辦事 國家必須制定法律，確立法律至高無上的地位，保障法律權(quán)威，百官群臣做到“奉法守職”。堅(jiān)持依法辦事，前提條件就是要有法制可依。因此，《問》篇中說：“問五官有度制，官都其有常斷，今事之稽也何待？”這里的“度制”和“常斷”，就是現(xiàn)在的行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的雛形。其次，《任法》篇中說：“有生法，有守法，有法于法。夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也，君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治?！薄豆茏印氛J(rèn)為，國家制定法律的目的就是所有人都要服從和遵守，百姓要遵守法律，官吏也要遵守法律，就連君王自己也不能例外，只有上下皆服從法律的規(guī)定，才能實(shí)現(xiàn)國家“大治”。所謂“大治”就是國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮及社會(huì)安定的狀態(tài)。此外，《任法》篇中還提到“故法者，天下之至道也，圣君之實(shí)用也”，“不法法則事無常，法不法則令不行”“法者民之父母也”?！豆茏印穼⒎ǖ牡匚惶嵘搅颂煜轮馈⒅螄酪约鞍傩罩改傅牡匚?，不遵守法律，會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)和生活無序。足以可見，其對法律的重視程度和敬畏之心。

（三）執(zhí)法公正 國家僅僅有法可依、依法辦事還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須公正執(zhí)法?！度畏ā菲姓f道：“以法制行之，如天地之無私也……上以公正論，以法制斷，故任天下而不重也……夫私者，壅蔽失位之道也?！薄豆茏印氛J(rèn)為，國家既要有效地執(zhí)行法律，還要執(zhí)法公平、公正、不偏袒、不偏私，就像天地對待萬物那樣沒有任何的私心。君主和官吏要以法制原則作為行事基礎(chǔ)，要以統(tǒng)一的法制作為判斷事物對錯(cuò)與好壞的標(biāo)準(zhǔn)，更要心懷天下，肩負(fù)使命，用于擔(dān)當(dāng)，不能心存私心干預(yù)法律的執(zhí)行。

（四）職責(zé)明確 《管子》提出“上下分職”原則，是指在中央集權(quán)的統(tǒng)一控制下實(shí)行層級管理，以確保政府及官員職責(zé)明確?！豆茏印芬缶急仨氃谧约郝氊?zé)的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，臣下絕不能共分國君專有的權(quán)限，君主也不能干預(yù)臣下的活動(dòng)?！豆茏印氛f：“為人君者，修官上之道，而不言其中；為人臣者，比官中之事，而不言其外。君道不明，則受令者疑；權(quán)度不一，則修義者惑。民有疑惑貳豫之心而上不能匡，則百姓之與間，猶揭表而令之止也?！薄豆茏印氛J(rèn)為，君臣之間的活動(dòng)范圍及其職責(zé)必須有所劃分，不能隨意超越，互相干擾。具體而言，統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)全局是君王之道，履行好各項(xiàng)職責(zé)是人臣的分內(nèi)之事。如果君王違背了君道，就會(huì)失去他的國家；如果人臣荒廢其職責(zé)，就會(huì)失去他的職位。君道不明，奉令干事的人就會(huì)產(chǎn)生疑慮；權(quán)限不劃一，奉公守法的人就會(huì)感到迷惑。此外，實(shí)行“鄉(xiāng)分治”。在國家行政管理活動(dòng)中，既要中央集權(quán)，對全國實(shí)行分層級的統(tǒng)治，又要賦予地方行政組織以一定的權(quán)力，更好地管理地方行政事務(wù)?！稒?quán)修》篇說：“有鄉(xiāng)不治，奚待于國？有國不治，奚待于天下？”可見，《管子》認(rèn)為人是家庭的根本，鄉(xiāng)是國家的根本。

（五）獎(jiǎng)懲機(jī)制 《管子》主張，政府制定行政法規(guī)及規(guī)章，以明確各級行政組織及其官員的活動(dòng)范圍、權(quán)限、責(zé)任、任免、職責(zé)及獎(jiǎng)懲等內(nèi)容。因?yàn)椋瑖倚姓芾碇饕峭ㄟ^在國家機(jī)關(guān)中擔(dān)任一定職務(wù)的官吏實(shí)現(xiàn)的。首先，選拔和任用官吏的唯一標(biāo)準(zhǔn)是“德才兼?zhèn)洹?。其次，官吏有四?xiàng)職責(zé)。一是要按時(shí)按量完成工作；二是要積極學(xué)習(xí)國家法令；三是要舉薦賢能；四是要“舉過諫君”。所謂“舉過”，是指對違法之事進(jìn)行告發(fā)和上報(bào)。最后，設(shè)立關(guān)于官吏的獎(jiǎng)懲制度。為了防止官吏違法亂紀(jì)，進(jìn)一步激勵(lì)工作熱情，提高工作效率，保障國家行政機(jī)關(guān)運(yùn)行正常，《管子》認(rèn)為建立一套官吏獎(jiǎng)懲制度十分重要。

（六）考核監(jiān)督 《管子》認(rèn)為，國家要想促使行政機(jī)關(guān)和百官群臣遵守法律和忠于職守，還必須加強(qiáng)考核與監(jiān)督。考核和監(jiān)督從以下三方面展開：一是君王的考核。《宙合》篇說：“是故辯于一言，察于一治，攻于一事者，可以曲說，而不可以廣舉。圣人由此知言之不可兼也，故博為之治，而計(jì)其意；知事之不可兼也，故名為之說，而況其功?！币馑际钦f，君王應(yīng)當(dāng)多方面了解臣下的實(shí)際表現(xiàn)，竭盡所能掌握其主觀動(dòng)機(jī)和工作效果，從而給予相應(yīng)的評價(jià)，使言當(dāng)其事，事如其功。二是國家官吏的監(jiān)督。按《君臣》上的說法，“上有五官以牧其民”，相形之下，“下有五橫以揆其官，則有司不敢離法而使矣”。所以有道的君主，在上面設(shè)立五官以治理人民，民眾就不敢越軌行事了；在下面有五衡之官以糾察官吏，執(zhí)事官吏就不敢背離法制而行使職權(quán)了。三是民眾監(jiān)督。《管子》說：“人有非上之所過，謂之正士，內(nèi)于嘖室之議，有司執(zhí)事者咸以厥事奉職而不忘為，此嘖室之事也，請以東郭牙為之，此人能以正事爭于君前者也?！边@里的“嘖室”可理解為民眾監(jiān)督制度。

三、《管子》的借鑒意義

（一）重視以人為本 齊桓公曾問管子什么最重要，管子說：“齊國百姓，公之本也。”“以民為本”的民本原則，是管子的一條重要和極具特色的行政原則。2019年10月1日《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記重要文章《推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程要一以貫之》。文章中引用了《管子》經(jīng)典名句：“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。”意思就是：政權(quán)之所以能興盛，在于順應(yīng)了民心；政權(quán)之所以廢弛，則因?yàn)檫`逆了民心。新時(shí)代法治政府的建設(shè)要以人為本，必須要把人民群眾的利益放在首位，法治政府的根本目的就是全心全意為人民服務(wù)。

（二）傳承傳統(tǒng)文化 《管子》的法治思想和行政法理論幫助齊桓公成為春秋霸主，是齊國富國、強(qiáng)國的重要思想基礎(chǔ)。法治國家、法治政府以及法治社會(huì)的核心在于依法治理，然而依法治理作為一種切實(shí)有效的技術(shù)手段，如果缺乏與之相匹配的傳統(tǒng)文化基因，就無法深入人心和頭腦，更無法自覺、主動(dòng)和積極地向前推進(jìn)和發(fā)展。要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，建設(shè)新時(shí)代的法治政府，就必須傳承中華民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，其中也包括優(yōu)秀的法治文化，這樣才能為其提供深厚而持久的精神動(dòng)力和文化支持。

（三）提高立法質(zhì)量 《管子》主張，法律的制定和修改要審慎，要重視質(zhì)量和價(jià)值導(dǎo)向，要順乎天時(shí)、地利、人情，更為關(guān)鍵的是應(yīng)當(dāng)“憲律制度必法道”。2013年2月23日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！笨梢?，法治國家應(yīng)當(dāng)不斷提高人大立法和行政立法的質(zhì)量，加強(qiáng)法律權(quán)威，這樣的思想原則是《管子》所積極提倡的。

（四）加強(qiáng)文明執(zhí)法 《管子》認(rèn)為，法是“王者典器”“百姓之父母”，在以法治國的實(shí)踐中要做到“法不輕出，立則必行”。管子在執(zhí)法問題上提出了“行法必自上始”，執(zhí)法以公、斷事以理，執(zhí)法必嚴(yán)等思想，這構(gòu)成了管子行政法執(zhí)法過程中的一個(gè)重要原則，即公正執(zhí)法原則。但法治政府執(zhí)法嚴(yán)明、執(zhí)法公正僅僅是最低層面的做法和條件，更為重要和關(guān)鍵的是必須做到文明執(zhí)法。

（五）完善依法監(jiān)督 《管子》主張，須從君主的監(jiān)督、官吏的監(jiān)督和民眾的監(jiān)督三個(gè)方面來建立其監(jiān)督行政體系。為了防止公職人員違法亂紀(jì)，提高其行政效率，保證國家行政管理活動(dòng)的正常進(jìn)行，我們必須不斷完善依法監(jiān)督的途徑和方式，形成一套科學(xué)的績效、獎(jiǎng)懲、考核以及監(jiān)督的制度，促使公務(wù)人員遵守法紀(jì)，忠于職守，這也是建設(shè)法治政府的基本要求。