易地扶貧搬遷后續(xù)扶持的政策導(dǎo)向與戰(zhàn)略重點(diǎn)

涂圣偉

摘? ?要：易地扶貧搬遷是脫貧攻堅(jiān)中難度最大、工作鏈條最長的系統(tǒng)工程，涉及搬遷群眾生計(jì)保障與后續(xù)發(fā)展全過程。隨著工作重心轉(zhuǎn)向做好后續(xù)扶持，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在政策取向上實(shí)現(xiàn)三個維度的轉(zhuǎn)型：基于人的動態(tài)發(fā)展要求，探索搬遷群體生計(jì)改善、社會融入以及人口市民化的整體訴求實(shí)現(xiàn)路徑;著眼宏觀與微觀相結(jié)合，將安置點(diǎn)融入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展范疇，健全縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)化支持政策;按照遷出地、遷入地聯(lián)動發(fā)展的思路，增強(qiáng)“人地錢”等要素匹配性，提高搬遷群體市場參與能力、安置社區(qū)集體行動能力、遷入地城鎮(zhèn)綜合承載能力、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力、文化建設(shè)引領(lǐng)能力，促進(jìn)搬遷群體擺脫貧困、走向富裕。

關(guān)鍵詞：易地扶貧搬遷;后續(xù)扶持;脫貧攻堅(jiān)

中圖分類號：F323.8? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）09-0118-10

易地扶貧搬遷是一個系統(tǒng)的、漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)社會建構(gòu)過程，既包括居住社區(qū)的再造與重建，又涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、資源環(huán)境的重新調(diào)整，因而在脫貧攻堅(jiān)中難度最大、復(fù)雜性也最高。從20世紀(jì)80年代初期至今，我國易地扶貧搬遷已走過近40年歷程，組織體系、工作機(jī)制和資源保障模式日漸成熟。實(shí)踐證明，易地扶貧搬遷是“一方水土養(yǎng)不好一方人”地區(qū)擺脫貧困最有效的途徑。特別是2015年全面啟動易地扶貧搬遷工作以來，有近千萬貧困人口搬出大山，實(shí)現(xiàn)了安居。截至2020年4月底，實(shí)際入住建檔立卡貧困人口為951.5萬人，搬遷入住率達(dá)99.4%，易地扶貧搬遷工作取得決定性進(jìn)展。進(jìn)入以做好后續(xù)扶持為主的階段后，讓搬遷群眾穩(wěn)得住、能致富，需要在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會、文化等多個層面進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建，扎實(shí)做好“后半篇文章”。

一、易地扶貧搬遷三大體系的構(gòu)建與協(xié)同

我國用5年的時間將近1000萬貧困人口從“一方水土養(yǎng)不好一方人”的地區(qū)搬遷出來并實(shí)現(xiàn)有序安置，在中華民族發(fā)展史上前所未有，即使在人類歷史上也少有先例。與過去多年來的搬遷扶貧工作相比，新時代易地扶貧搬遷的搬遷對象貧困程度更深、搬遷任務(wù)更加緊迫繁重、安置資源條件更差①。成就的背后，是易地扶貧搬遷組織動員體系、減貧任務(wù)體系和資源保障體系的構(gòu)建與高效運(yùn)行。

（一）嚴(yán)密高效的組織動員體系

新時代易地扶貧搬遷任務(wù)之艱巨、工作鏈條之長，既不同于20世紀(jì)80年代我國的開發(fā)性移民，又有別于西方的生態(tài)移民或環(huán)境移民，在如此短的時間內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的人口搬遷并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，離不開高效的組織動員機(jī)制。易地扶貧搬遷成效的取得，與嚴(yán)密高效的組織動員體系密切相關(guān)，從中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)到市縣抓落實(shí)，從政府主導(dǎo)到企業(yè)、社會組織協(xié)同參與，政府主導(dǎo)貧困瞄準(zhǔn)、貧困干預(yù)、脫貧成效評估等減貧全過程，同時積極發(fā)揮市場組織、社會組織的專業(yè)性和補(bǔ)缺型作用，形成了環(huán)環(huán)相扣、步步咬合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作格局，最大限度地組織動員資源，為對象認(rèn)定、工程建設(shè)、住房分配、搬遷安置、土地復(fù)墾、戶籍遷移、社會保障、社區(qū)管理等工作提供了強(qiáng)有力的組織保障，進(jìn)而有效提升了政府扶貧的整體效能。

（二）融合銜接的減貧任務(wù)體系

從國內(nèi)外移民實(shí)踐來看，移民搬遷后容易出現(xiàn)返遷、返貧等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)移民穩(wěn)定并突破貧困陷阱是其難點(diǎn)所在。過去我國生態(tài)移民、扶貧搬遷等，工作重點(diǎn)主要集中在安置點(diǎn)建設(shè)與人口搬遷，由于后續(xù)扶持措施不配套，經(jīng)常出現(xiàn)“搬遷即失業(yè)”“入住即返遷”的現(xiàn)象。與此不同的是，新時代易地扶貧搬遷從工作甫一開始，即著眼于貧困人口生計(jì)改善和全面發(fā)展等方面，以及搬遷、穩(wěn)定、發(fā)展全過程，形成了重點(diǎn)突出、相互銜接、系統(tǒng)配套的任務(wù)體系，既包括安置住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，又涉及搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社區(qū)管理、文化傳承等諸多方面，幾乎涵蓋了脫貧攻堅(jiān)各領(lǐng)域各方面[1]。通過建設(shè)安置住房、實(shí)施人口搬遷、加強(qiáng)就業(yè)扶持和社會融入[2]，堅(jiān)持“挪窮窩”與“換窮業(yè)”“拔窮根”并舉，打破了貧困陷阱的內(nèi)生性，有效防止了搬遷“后遺癥”，讓廣大搬遷群眾實(shí)現(xiàn)了脫貧并逐步致富。

（三）與人口遷移相匹配的資源保障體系

為保障符合條件的搬遷群眾應(yīng)搬盡搬，新時代易地扶貧搬遷形成了“錢”與“地”相統(tǒng)籌的資源保障體系。一方面，創(chuàng)新資金籌措方式。在增加中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模的基礎(chǔ)上，引入了開發(fā)性、政策性金融資金，形成了“中央預(yù)算內(nèi)投資+地方政府債務(wù)資金+專項(xiàng)建設(shè)基金+低成本長期貸款+搬遷人口自籌資金”的資金籌措方式①，有效解決了搬遷資金缺口問題。為確保資金規(guī)范、高效使用，相關(guān)部門出臺了一系列資金使用管理辦法，建立了易地扶貧搬遷常態(tài)化稽察機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了資金安排使用全過程監(jiān)管，確保了易地扶貧搬遷資金規(guī)范高效使用。另一方面，加強(qiáng)易地扶貧搬遷用地保障。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障易地扶貧搬遷工程用地需要，按照應(yīng)保盡保的要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)向易地扶貧搬遷地區(qū)傾斜。建立了易地扶貧搬遷用地手續(xù)辦理審批綠色通道，提高用地審批效率，確保了易地扶貧搬遷工程用地需要。集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)，可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

二、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持的政策導(dǎo)向

貧困群體的生存和發(fā)展環(huán)境呈現(xiàn)資本稀缺匱乏性和不可塑造性的雙重特點(diǎn)[3]。持續(xù)多年的大規(guī)模搬遷安置，深刻改變了貧困人口的生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)了生計(jì)空間重建[4]，但搬遷群眾的經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系重構(gòu)過程并沒有完成。隨著易地扶貧搬遷階段的轉(zhuǎn)變，搬遷群眾的生計(jì)途徑、發(fā)展訴求等都發(fā)生了重要變化，對搬遷建設(shè)階段的組織體系、任務(wù)體系和資源保障體系轉(zhuǎn)變提出了新的要求，需要在需求、主體、要素三個層面確立新的發(fā)展導(dǎo)向（見圖1，下頁）。

（一）需求層面：從滿足生存型需求向兼顧過渡性、滿足發(fā)展型需求轉(zhuǎn)型

易地扶貧搬遷的對象主要是“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困群眾，這一群體并不是完全同質(zhì)的，而是存在家庭資源稟賦、就業(yè)居住意愿等差異，且這一群體在搬遷安置過程中又進(jìn)一步分化，后續(xù)扶持不僅要關(guān)注普適性，而且要兼顧差異性。

三、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持的戰(zhàn)略重點(diǎn)

從貧困走向富裕，根本上取決于搬遷群眾的內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力。加強(qiáng)易地扶貧搬遷后續(xù)扶持，應(yīng)重點(diǎn)圍繞“五個能力”提升，推動實(shí)現(xiàn)從外部幫扶轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展，確保貧困人口搬得出、穩(wěn)得住、能致富。

（一）提高搬遷群體的市場參與能力

貧困不僅僅體現(xiàn)為收入低下，更重要的是可行能力的缺失。盡管政府外部扶持能夠?yàn)樨毨簟霸瞿堋?，但并不必然會提升其可行能力，?shí)踐中“脫貧卻離不開扶貧”就是典型表現(xiàn)。不論是實(shí)施就業(yè)幫扶，還是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持，目的都是提升搬遷群眾有效參與社會經(jīng)濟(jì)生活的能力，最終形成自我發(fā)展能力。其中，市場參與能力又極為關(guān)鍵。從實(shí)踐看，市場參與程度與農(nóng)民陷入貧困的概率有顯著關(guān)系，市場參與程度越高，越容易降低貧困[9]。盡管就業(yè)幫扶可以讓搬遷群眾有工作可做，產(chǎn)業(yè)培育可以讓搬遷群眾有業(yè)可就，但讓他們真正端穩(wěn)就業(yè)“飯碗”、做大致富產(chǎn)業(yè)，必須充分經(jīng)受市場化洗禮，增強(qiáng)從市場獲取收入或財(cái)富的能力[10]。為此，既要加強(qiáng)搬遷群體持續(xù)性的教育培訓(xùn)，增強(qiáng)人力資本積累，提高搬遷群眾組織化程度，又要創(chuàng)造更加公平的就業(yè)環(huán)境，建立面向搬遷群眾的社會化服務(wù)體系，提高搬遷群眾的市場參與能力。

（二）提高安置社區(qū)的集體行動能力

個體無法脫離集體而孤立存在，集體行動維系著人類社會，但集體行動困境無處不在。確保搬遷群體能夠穩(wěn)得住、逐步能致富，提升安置社區(qū)的集體行動能力至關(guān)重要。在易地扶貧搬遷建設(shè)階段，不論是安置點(diǎn)建設(shè)，還是配套產(chǎn)業(yè)培育，主要依靠政府大規(guī)模投入和組織動員，是一種基于政府主導(dǎo)的社會資源動員和整合機(jī)制，這種模式短期見效快，較好地適應(yīng)了建設(shè)搬遷階段的要求。但從長期來看，要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)得住、能致富的目標(biāo)，不可能完全依賴政府幫扶，也不能僅靠搬遷群眾單打獨(dú)斗“自謀出路”，而必須形成強(qiáng)有力的集體組織體系。事實(shí)表明，凡是農(nóng)民增收快、村莊治理好的村，村集體的組織動員能力大都比較強(qiáng)。其后續(xù)扶持重點(diǎn)應(yīng)放在推動安置點(diǎn)社區(qū)共同體的形成上，提升公共事務(wù)集體行動能力，增強(qiáng)管理和服務(wù)村（居）民能力，促進(jìn)外生扶持轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)組織化的過程，不僅需要提升集體資源動員能力，而且需要培育和發(fā)揮各類政治組織、合作經(jīng)濟(jì)組織、村文化組織等的積極作用。

（三）提高遷入地的城鎮(zhèn)綜合承載能力

不論是從農(nóng)村搬到農(nóng)村，還是從農(nóng)村搬到城鎮(zhèn)，搬遷群眾生產(chǎn)生活條件的持續(xù)改善，都離不開遷入地縣域經(jīng)濟(jì)的有效承載和輻射帶動。為此，需要將易地扶貧搬遷后續(xù)扶持與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，加大要素保障力度和政策扶持力度，提升縣域經(jīng)濟(jì)和人口承載力。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板方面，重點(diǎn)強(qiáng)化縣城與交通干線、交通樞紐城市的連接，推進(jìn)市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面;在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為抓手，推動重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在縣城優(yōu)先布局，健全產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，利用信息技術(shù)等加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造，推動新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，培育縣域經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。在營商環(huán)境方面，推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、政府職能轉(zhuǎn)變落地生根，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，加強(qiáng)各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益保護(hù)，形成優(yōu)化營商環(huán)境的長效機(jī)制。

（四）提高產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力

產(chǎn)業(yè)培育是穩(wěn)定脫貧、逐步致富的關(guān)鍵舉措和長久之策。在建設(shè)搬遷階段，產(chǎn)業(yè)幫扶將貧困戶引入了產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)，搬遷群眾通過發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)、開發(fā)旅游資源、開辦農(nóng)家樂等實(shí)現(xiàn)脫貧增收。然而，一些深度貧困地區(qū)，特別是“三區(qū)三州”等，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，難以支撐扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。同時，產(chǎn)業(yè)扶持短平快的項(xiàng)目多，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，成功率不高;部分產(chǎn)業(yè)“外援”依賴明顯，主要靠政府補(bǔ)貼，內(nèi)生發(fā)展動力不足，可持續(xù)性不強(qiáng);還有一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)，經(jīng)營主體與搬遷群眾利益聯(lián)結(jié)不緊密、不規(guī)范，帶動能力不足。后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育應(yīng)著力于提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益，提高可持續(xù)發(fā)展能力。為此，需要因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，從產(chǎn)業(yè)扶持、金融信貸、農(nóng)業(yè)保險等方面，健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)，完善產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)體系，確保成功率和可持續(xù)發(fā)展，避免“人走業(yè)敗”。

（五）提高文化建設(shè)引領(lǐng)能力

文化具有凝聚社會共識、保持社會認(rèn)同、促進(jìn)社會統(tǒng)一的功能。易地扶貧搬遷一定程度上改變了搬遷群體原有的社會文化結(jié)構(gòu)，引致了傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性的不適應(yīng)與不協(xié)調(diào)問題。搬遷后多個村落居民同時聚集在一個安置區(qū)，從村落到社區(qū)的空間壓縮與集聚不僅改變了傳統(tǒng)村落共同體的社會地域邊界和物理空間形態(tài)，而且改變了移民居住的社會空間[11]，來自不同村落的移民在新社區(qū)中難以達(dá)到社區(qū)認(rèn)同和情感歸依。陌生的鄰里關(guān)系、新社區(qū)共同體意識的缺失、文化割裂的陣痛以及社會調(diào)適的張力，各種因素疊加在一起容易產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。一定程度上而言，社區(qū)文化空間再造甚至比經(jīng)濟(jì)生計(jì)培育更為重要。重構(gòu)文化空間既是搬遷群體的訴求，也是推進(jìn)安置區(qū)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。建設(shè)搬遷階段更多聚焦物質(zhì)層面條件的改善，后續(xù)扶持階段應(yīng)更加重視文化建設(shè)，健全搬遷安置區(qū)文化服務(wù)體系建設(shè)[12]，有效滿足搬遷群眾基本文化需求，促進(jìn)人際和諧，增強(qiáng)安置區(qū)凝聚力。

四、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持的政策優(yōu)化

易地扶貧搬遷進(jìn)入以后續(xù)扶持為主的階段，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)得住、能致富的目標(biāo)，在政策取向上需要經(jīng)歷三個維度的轉(zhuǎn)型：一是基于人口動態(tài)發(fā)展視角，探討生計(jì)改善、社會融入以及人口市民化的整體訴求滿足路徑;二是從宏觀與微觀相結(jié)合的視角將安置區(qū)融入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展范疇，探索縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)化支持政策;三是從全過程視角按照遷出地、遷入地聯(lián)動發(fā)展思路，提升人、地、錢等要素的匹配性，進(jìn)一步優(yōu)化組織體系、任務(wù)體系和資源保障體系。

（一）構(gòu)建促進(jìn)發(fā)展與維護(hù)穩(wěn)定的新型組織體系

為完成建設(shè)搬遷任務(wù)，易地扶貧搬遷采取的是一種“超常規(guī)”組織動員體系。進(jìn)入后續(xù)扶持為主的階段后，為鞏固前期階段成果，避免政策斷檔出現(xiàn)大規(guī)模返遷，現(xiàn)有的組織體系在一定時期內(nèi)應(yīng)保持穩(wěn)定，設(shè)置“漸退期”，并逐步退出。同時，為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)得住、能致富的目標(biāo)，需要構(gòu)建起常態(tài)化的組織體系，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)發(fā)展與維護(hù)穩(wěn)定的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

一方面，建立健全安置社區(qū)組織體系。一是完善過渡期組織體系。針對部分安置點(diǎn)社區(qū)組織體系尚未充分建立、人員短缺等情況，為了避免遷出地管不了、遷入地?zé)o法管等問題，應(yīng)將易地扶貧搬遷安置點(diǎn)納入遷入地的縣、鄉(xiāng)、村扶貧體系，原駐村工作隊(duì)隨群眾同步搬遷;針對部分搬遷群眾一段時間內(nèi)需要“兩頭跑”的問題，由遷出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安排專人到安置點(diǎn)社區(qū)服務(wù)中心駐站服務(wù)。二是健全基層組織體系。按照“基層黨建制度化、機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化、社區(qū)管理網(wǎng)格化、居民自治規(guī)范化”的要求，充分發(fā)揮好“三個作用”，即建立遷入地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或開發(fā)區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的安置社區(qū)綜合黨委（總支），選優(yōu)配強(qiáng)搬遷社區(qū)黨組織書記，發(fā)揮好黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用;推進(jìn)社區(qū)自治組織規(guī)范化建設(shè)，創(chuàng)新完善社區(qū)自治制度，發(fā)揮好基層群眾性自治組織的基礎(chǔ)作用;發(fā)揮好社會組織的積極作用，支持在社區(qū)開展糾紛調(diào)解、健康養(yǎng)老、教育培訓(xùn)、公益慈善、文體娛樂、鄰里互助等活動的社會組織的發(fā)展。三是分類建設(shè)安置社區(qū)幫扶組織。對于搬遷人口超千戶的安置點(diǎn)，由縣級領(lǐng)導(dǎo)直接包聯(lián)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員、職能、服務(wù)向安置社區(qū)下沉;對于搬遷人口200—1000戶的中型安置點(diǎn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)直接包聯(lián)，設(shè)置便民服務(wù)站，開展便民代辦服務(wù);對于人口200戶以下的小微型安置點(diǎn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）班子成員直接包聯(lián)，由臨近的社區(qū)服務(wù)中心（站）承擔(dān)便民服務(wù);對于分散安置的搬遷群眾，按照“一戶一策”的要求，建立跟蹤幫扶機(jī)制。

另一方面，健全群體性事件預(yù)防處置機(jī)制。從分散居住到集中居住，群體性事件風(fēng)險隱患增加。梳理國內(nèi)外移民群體性事件發(fā)現(xiàn)，“相對剝奪感”造成的負(fù)面情緒和心理失衡，疊加集中居住產(chǎn)生的“從眾性感染”，是群體性事件爆發(fā)的關(guān)鍵誘因。我國易地扶貧搬遷貧困人口脆弱性更強(qiáng)、獲取收入更加困難，很多搬遷群眾來自不同村組、甚至不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生活習(xí)慣、文化習(xí)俗等不同，普遍存在鄰里關(guān)系生疏、治理難度大的問題。集中居住后，一旦產(chǎn)生“搬出來比山里生活更差”的“剝奪感”，或難以滿足的共同訴求，就容易釀成群體性事件。加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持，需要加強(qiáng)社會融合，建立健全群體性事件處置機(jī)制，完善安置社區(qū)治保組織和調(diào)節(jié)組織，建立健全安置點(diǎn)綜治中心，對于搬遷人口1000戶以上的大型安置點(diǎn)或搬遷人口來源復(fù)雜的千人以上的安置點(diǎn)，協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)設(shè)置一室一警或一室多警的警務(wù)室，打通直接聯(lián)系搬遷群體的“最后一公里”，維護(hù)搬遷安置區(qū)社會穩(wěn)定。

（二）重構(gòu)搬遷群眾的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系

圍繞提升安置社區(qū)自我發(fā)展、自我循環(huán)能力，聚焦產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)扶持、社區(qū)融入等重點(diǎn)領(lǐng)域，加大后續(xù)扶持力度，促進(jìn)搬遷戶穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展。

一是提高收入與就業(yè)安全性。剛剛越過貧困線的脫貧戶和貧困邊緣戶，普遍面臨收入風(fēng)險、資產(chǎn)風(fēng)險和福利風(fēng)險[13]，三種風(fēng)險往往相互影響，一旦出現(xiàn)較大的外部沖擊，就容易致貧和返貧。通過易地扶貧搬遷建設(shè)，不少搬遷群眾的生產(chǎn)生活方式從以農(nóng)為主向非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，收入來源從務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)向務(wù)工或特色種養(yǎng)殖業(yè)。收入方式的轉(zhuǎn)變，拓展了搬遷群體的收入空間，但尚未從根本上改變收入脆弱性局面。例如，新冠肺炎疫情發(fā)生后，一些搬遷戶外出務(wù)工受阻，就業(yè)企業(yè)復(fù)工難，特色種養(yǎng)殖產(chǎn)品滯銷，收入受到較大影響，導(dǎo)致出現(xiàn)因疫致貧因疫返貧現(xiàn)象。為此，后續(xù)扶持不僅需要關(guān)注搬遷群眾有業(yè)可就、能夠致富，而且應(yīng)重視收入穩(wěn)定性，通過加大援企穩(wěn)崗就業(yè)促增收，實(shí)施經(jīng)營性收入保障計(jì)劃和財(cái)產(chǎn)性收入增長行動，推進(jìn)多元化增收，完善收入保險機(jī)制，建立穩(wěn)定就業(yè)長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“能致富”到“能穩(wěn)定致富”。

二是促進(jìn)扶持產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。加強(qiáng)資源要素保障、利益聯(lián)結(jié)模式創(chuàng)新、社會化服務(wù)支持等，提高扶持產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量效益，推動從短期性、外援式的產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)向長效性、內(nèi)生型的產(chǎn)業(yè)振興。圍繞種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，立足安置區(qū)優(yōu)勢資源，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，加強(qiáng)本地化加工、倉儲等配套能力建設(shè)，積極發(fā)展扶貧農(nóng)產(chǎn)品精深加工，支持搬遷群體從事農(nóng)副產(chǎn)品營銷、餐飲、家政、倉儲、配送等服務(wù)業(yè)，促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)融入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)抵御風(fēng)險能力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，壯大扶貧特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模，健全產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理和農(nóng)業(yè)品牌保護(hù)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展走品牌化之路，提升市場競爭能力。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)、生產(chǎn)托管服務(wù)、產(chǎn)銷服務(wù)等為重點(diǎn)，健全產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)體系，為搬遷群體提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，依托社會化服務(wù)提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和層次。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體建設(shè)，完善貸款貼息、貸款擔(dān)保、以獎代補(bǔ)等方式，支持龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作組織、搬遷群體等建立緊密型產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，讓搬遷群體分享更多產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

三是提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平。推進(jìn)安置區(qū)配套設(shè)施建設(shè)掃尾工程，從搬遷對象、安置住房、配套基礎(chǔ)設(shè)施、資金使用管理、財(cái)務(wù)決算、后續(xù)保障、檔案管理等方面，及時開展項(xiàng)目綜合驗(yàn)收。開展易地扶貧搬遷重點(diǎn)項(xiàng)目的系統(tǒng)排查，對存在前期手續(xù)不全、違規(guī)招投標(biāo)、質(zhì)量安全隱患等問題的項(xiàng)目，建立整改臺賬，限期完成整改。已經(jīng)建成的重點(diǎn)項(xiàng)目，健全長效管護(hù)機(jī)制，落戶后續(xù)管護(hù)，提高建成項(xiàng)目使用率。安置區(qū)一些需要繼續(xù)提檔升級的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、脫貧產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)納入縣市鄉(xiāng)村振興實(shí)施方案或年度計(jì)劃，加強(qiáng)用地、資金等保障，實(shí)現(xiàn)一體規(guī)劃、一體建設(shè)、一體提質(zhì)擴(kuò)容。進(jìn)一步健全安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，把易地扶貧搬遷安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)與遷入地城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，推動實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)一體化發(fā)展，降低搬遷群眾負(fù)擔(dān)，增加其發(fā)展機(jī)會[14]。

四是加強(qiáng)社區(qū)文化空間再造。根據(jù)貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)收入或獲取收入的能力被置于首位，搬遷群眾生計(jì)改善往往被視為后續(xù)扶持的重中之重，社會文化的整合重構(gòu)卻往往被忽視。有效發(fā)揮文化建設(shè)的引領(lǐng)力，需要推動搬遷安置社區(qū)文化空間的再造。應(yīng)將公共文化空間作為易地扶貧搬遷社區(qū)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)配置，納入社區(qū)建設(shè)整體規(guī)劃，加快推進(jìn)社區(qū)公共文化空間建設(shè)工程。加強(qiáng)民族文化傳承保護(hù)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)，做好文化保護(hù)與傳承，增強(qiáng)搬遷群眾情感認(rèn)同和歸屬感。大力培育和弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，開展道德教育，培育形成新型人際關(guān)系和道德風(fēng)尚。加強(qiáng)人員編制、活動經(jīng)費(fèi)等保障，加強(qiáng)社區(qū)公共文化建設(shè)，組織開展各種文體活動，為搬遷群眾提供更多更好的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，提高搬遷群眾的獲得感和幸福感。

（三）構(gòu)建形成多元化的資源保障體系

進(jìn)入后續(xù)扶持為主的階段，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)幫扶、社區(qū)融入，不僅要著力提高財(cái)政資金使用效率，而且應(yīng)積極引導(dǎo)社會資本投入，構(gòu)建形成多元化的資源保障體系。

一是提高財(cái)政資金供給的精準(zhǔn)性與有效性。繼續(xù)安排易地扶貧搬遷中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)資金，確保安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)與升級所需資金投入。加大對搬遷任務(wù)比較重的省份的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，提高省級投融資平臺的償還能力。鼓勵縣級政府用好用足各類涉農(nóng)資金和發(fā)展資金，合理謀劃實(shí)施一批搬遷后續(xù)發(fā)展項(xiàng)目。嚴(yán)格資金使用管理，對扶持后續(xù)發(fā)展的財(cái)政資金使用進(jìn)行明確公告、公示，在招標(biāo)采購環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，完善資金績效考核機(jī)制。完善后續(xù)發(fā)展的財(cái)稅優(yōu)惠政策，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，對社會組織、企業(yè)等進(jìn)行直接補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等，引導(dǎo)社會資金參與搬遷群眾的后續(xù)發(fā)展扶持。

二是積極引導(dǎo)社會資本參與。安置點(diǎn)后續(xù)發(fā)展涉及面廣、周期長，需要大量資金投入，僅僅依靠政府投入很難滿足需求。支持社會資本參與安置區(qū)后續(xù)發(fā)展，著力解決搬遷群眾“辦不了、辦不好、辦了不合算”的產(chǎn)業(yè)和公共事業(yè)，不僅搬遷群眾有需求，如果激勵到位，企業(yè)也會有動力。應(yīng)從營造更加完善的營商環(huán)境、強(qiáng)化政策激勵等入手，引導(dǎo)社會資本將人才、技術(shù)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素注入安置區(qū)建設(shè)。加強(qiáng)融資、土地、建設(shè)運(yùn)營等全方位投資服務(wù)，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本積極發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)土特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)等，鼓勵社會資本改造安置區(qū)小商業(yè)、小門店、小集市等商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，發(fā)展批發(fā)零售、養(yǎng)老托幼、文化教育等服務(wù)業(yè)，為搬遷群眾提供便捷周到的服務(wù)。

三是強(qiáng)化金融服務(wù)支持。易地扶貧搬遷后續(xù)支持離不開金融力量，發(fā)展產(chǎn)業(yè)更離不開金融支持。為此，需要提高金融服務(wù)的覆蓋面和可得性，有效解決融資難、融資貴問題。應(yīng)重點(diǎn)面向吸納搬遷群眾就業(yè)較多的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)、扶貧車間，安置區(qū)配套建設(shè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺以及家庭手工作坊、特色種養(yǎng)殖戶等，通過實(shí)施差別化存款準(zhǔn)備金率、運(yùn)用扶貧再貸款等方式，鼓勵和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大安置區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信貸投入。創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款、林權(quán)抵押貸款，推廣倉單、訂單質(zhì)押等產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈金融，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)運(yùn)用發(fā)放信用貸款，有效滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)需求。

四是加強(qiáng)經(jīng)營性資產(chǎn)管理運(yùn)營。在易地扶貧搬遷過程中，形成了一些配套設(shè)施、商業(yè)建筑等資產(chǎn)。有效管理和運(yùn)營這些經(jīng)營性資產(chǎn)，可以成為搬遷群眾重要的資產(chǎn)性收入來源。加強(qiáng)資產(chǎn)管理利用，首先需要通過確權(quán)做到產(chǎn)權(quán)明晰，厘清相關(guān)主體之間的利益關(guān)系。然而，確權(quán)只是資產(chǎn)盤活利用的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)保值增值以及收益合理分配才是關(guān)鍵。應(yīng)將經(jīng)營性資產(chǎn)納入縣級產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強(qiáng)資產(chǎn)規(guī)范化管理和公平交易。創(chuàng)新資產(chǎn)利用形式，通過承包、租賃等方式經(jīng)營或投入合作社、企業(yè)等經(jīng)營，提高資產(chǎn)利用效率。同時，健全資產(chǎn)收益分配機(jī)制，合理分配經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)產(chǎn)生的收益。

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（責(zé)任編輯：羅重譜）