可持續(xù)發(fā)展視角下的土地利用規(guī)劃

周飛瑤

摘 要： 隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，土地資源日益緊缺，尤其是城市發(fā)展用地，更是寸土寸金。近年來(lái)，雖然存在提高土地管理水平的國(guó)際目標(biāo)，但是土地資源所承受的壓力依然有所增加。為了更好的對(duì)土地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用，土地管理部門需要準(zhǔn)確的土地詳細(xì)資料來(lái)更合理的對(duì)土地資源進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，以促成優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局與可持續(xù)發(fā)展并行。本文基于可持續(xù)發(fā)展的視角，分析國(guó)內(nèi)外土地規(guī)劃模式，并進(jìn)一步探求我國(guó)城市土地利用可持續(xù)性研究的新思路。

關(guān)鍵詞： 可持續(xù)發(fā)展;土地利用規(guī)劃;發(fā)展模式

【中圖分類號(hào)】F301 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.25.023

1 研究背景和意義

土地資源是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，是創(chuàng)造其他社會(huì)財(cái)富的主要源泉。隨著可持續(xù)發(fā)展理論的興起，土地資源可持續(xù)利用已成為人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要依托和核心內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告將生態(tài)文明提升到前所未有的高度，提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”。建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)質(zhì)上就是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。就目前看來(lái)，我國(guó)土地資源可持續(xù)與土地規(guī)劃之間存在著諸多問(wèn)題：增量土地資源形勢(shì)不容樂(lè)觀，面臨各行各業(yè)用地相爭(zhēng)不斷加劇，統(tǒng)籌各行各業(yè)用地需求困難，城鄉(xiāng)發(fā)展用地難以平衡兼顧。據(jù)此，本文在土地可持續(xù)發(fā)展理念之下，基于各國(guó)土地利用規(guī)劃模式對(duì)可持續(xù)發(fā)展的推進(jìn)作用，為土地利用規(guī)劃和土地可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程提供參考借鑒。

2 研究?jī)?nèi)容

2.1 合理的土地利用規(guī)劃是土地可持續(xù)的客觀要求

土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃作為一種新型的現(xiàn)代化規(guī)劃形式，把土地生態(tài)規(guī)劃和土地經(jīng)濟(jì)規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，即實(shí)現(xiàn)了生態(tài)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。土地生態(tài)規(guī)劃具有以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，更加注重效益的整體性，全面強(qiáng)調(diào)了土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的綜合效益。第二，更加強(qiáng)調(diào)土地利用的持續(xù)性。土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)了生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙重目標(biāo)的優(yōu)化，按照這個(gè)雙重目標(biāo)的要求，進(jìn)行土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，既要重視經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又要尊重生態(tài)規(guī)律。第三，更加注重土地資源利用的集約性。按照生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的要求來(lái)看，對(duì)土地資源的利用應(yīng)該而且必須考慮其利用的集約性，要在指導(dǎo)思想上樹(shù)立“在利用中保護(hù)和在保護(hù)中利用”的原則，真正把利用和保護(hù)土地資源結(jié)合起來(lái)。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，走可持續(xù)發(fā)展之路，是中國(guó)從現(xiàn)在起到更遠(yuǎn)的未來(lái)發(fā)展的自身需求和必然選擇。

2.2 四種主要的土地規(guī)劃模式及其分析

2.2.1 美國(guó)模式

主要通過(guò)法律法規(guī)形式制定土地利用目標(biāo)和規(guī)劃;其規(guī)劃形式包括城市和大都市規(guī)劃、聯(lián)邦州和區(qū)域規(guī)劃以及農(nóng)村土地利用規(guī)劃;從規(guī)劃體系來(lái)看，可以分為三大類（總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和用地增長(zhǎng)管理規(guī)劃）和六個(gè)層次（國(guó)家級(jí)、區(qū)域級(jí)、州級(jí)、亞區(qū)域級(jí)、縣級(jí)和市級(jí)）;從規(guī)劃內(nèi)容看，一般包括7個(gè)要素：土地利用形式（公有地、農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地、城市用地和鄉(xiāng)村用地）、交通、居住地、空曠地（綠地）、保護(hù)地、安全設(shè)施和防噪音污染;規(guī)劃總的規(guī)劃思想有三種：保護(hù)農(nóng)業(yè)用地、控制大城市擴(kuò)大用地規(guī)模、保護(hù)森林及生態(tài)系統(tǒng)。

2.2.2 日本模式

規(guī)劃分為全國(guó)規(guī)劃、都道府縣規(guī)劃和市鎮(zhèn)村規(guī)劃三級(jí);在都道府縣范圍內(nèi)，還要制定“土地利用基本規(guī)劃”，主要內(nèi)容有：確定土地利用的基本方向、按照城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園、自然保護(hù)的五種地域類型進(jìn)行土地利用區(qū)劃。除了上述兩個(gè)規(guī)劃外，還通過(guò)法律和行政手段，使宏觀管理和微觀管理結(jié)合起來(lái)，形成一個(gè)比較完整的體系。是以土地私有制和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，通過(guò)土地利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃對(duì)土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控，以法律和行政手段實(shí)現(xiàn)土地利用的微觀調(diào)控，著重于宏觀的直接調(diào)控，間接實(shí)行微觀調(diào)控。

2.2.3 英國(guó)模式

規(guī)劃分為四級(jí)：國(guó)家級(jí)規(guī)劃（規(guī)劃政策指南）、區(qū)域規(guī)劃（區(qū)域規(guī)劃指南）、郡級(jí)規(guī)劃（結(jié)構(gòu)規(guī)劃）和區(qū)級(jí)規(guī)劃（地方規(guī)劃）;土地利用規(guī)劃的實(shí)施大多依靠制定專門的法律，主要控制手段為土地用途管制或規(guī)劃許可。

2.2.4 前蘇聯(lián)模式

國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和土地規(guī)劃兩個(gè)體系共同發(fā)生作用，有計(jì)劃地利用土地;土地規(guī)劃分為五年計(jì)劃和年度計(jì)劃兩種;土地規(guī)劃分為企業(yè)間土地規(guī)劃和企業(yè)內(nèi)土地規(guī)劃;適宜土地國(guó)家所有制和高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ);對(duì)土地利用活動(dòng)的具體組織比較詳細(xì)，著重為微觀管理提供良好的基礎(chǔ)，但在宏觀的調(diào)控上缺乏目標(biāo)，土地利用結(jié)構(gòu)和方式被詳細(xì)的規(guī)劃所固定，難以適應(yīng)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

2.2.5 模式分析

由于世界上各國(guó)及地區(qū)的社會(huì)制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地管理體制、土地基本國(guó)情等因素存在差異，所以土地利用規(guī)劃的內(nèi)容、要求很不一樣，很難找到一個(gè)比較一致的規(guī)劃模式。在規(guī)劃體系上，世界各國(guó)和地區(qū)的土地利用規(guī)劃大多與區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、都市計(jì)劃等聯(lián)系在一起，并沒(méi)有形成像我國(guó)相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)完整的五級(jí)規(guī)劃體系。所以，在研究世界上各國(guó)及地區(qū)土地利用規(guī)劃模式時(shí)，需要研究與土地利用有關(guān)的整個(gè)規(guī)劃體系。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，各國(guó)及地區(qū)在規(guī)劃體系上，絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)大致維持三級(jí)制，在這三級(jí)規(guī)劃中，最重要的而與民眾最有直接關(guān)系的為第三級(jí)的地方性規(guī)劃，其法律效力對(duì)民眾具有直接約束力，在規(guī)劃層次上相當(dāng)于我國(guó)的縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃。而其上位規(guī)劃包括全國(guó)性（或全地區(qū)性）的國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃及地域性的區(qū)域規(guī)劃，多屬規(guī)范性、綱要性規(guī)劃，其對(duì)一般民眾并無(wú)直接約束力。

3 結(jié)論與建議

由于資源約束和土地約束是多數(shù)中國(guó)城市未來(lái)發(fā)展普遍存在的條件，因此上述規(guī)劃原則也應(yīng)當(dāng)是國(guó)家各個(gè)層面土地利用規(guī)劃應(yīng)普遍遵循的原則。實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，意味著國(guó)家城市發(fā)展思路的重大改變，僅靠改變土地利用空間規(guī)劃時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、土地利用政策、各種國(guó)家規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都必須隨之進(jìn)行調(diào)整，必要時(shí)還必須輔之以稅收和財(cái)政措施。

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