土地流轉(zhuǎn)過程中新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的法律問題研究
——以山東省Z縣為例

張 欣

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東 淄博 255000)

1 新型農(nóng)村經(jīng)營主體的概述

新型農(nóng)村經(jīng)營主體，是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干，其他組織形式為補(bǔ)充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。基于此概念，應(yīng)該把農(nóng)民作為一種新的職業(yè)，可稱之為新農(nóng)民，是舊農(nóng)民向新農(nóng)民的轉(zhuǎn)變。與以往相比，新型農(nóng)村經(jīng)營主體逐漸向?qū)I(yè)化、職業(yè)化方面發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)勞動力資源回歸，甚至有很多高素質(zhì)人才和專業(yè)農(nóng)民加入。但是新型農(nóng)村經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，利益的保護(hù)等方面尚存在一些問題需要進(jìn)行探究。山東省Z縣的農(nóng)村流轉(zhuǎn)從2016年開始實(shí)施，截至2018年，共計(jì)6.1萬畝土地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，實(shí)踐中以“反租倒包”的流轉(zhuǎn)方式，即明集鎮(zhèn)農(nóng)民將土地打包授權(quán)給村委會，并簽署土地意愿書，由村委會預(yù)先支付租金，反租（反包）給村委會；同時村委會又將作為中介，集中將村里的土地出租給新型農(nóng)村經(jīng)營主體（其中專業(yè)大戶占絕大部分），根據(jù)農(nóng)村土地承包法第五十三條的規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！蓖ㄟ^競標(biāo)的方式，價高者得，保證想種地者可以有地可種，租金固定，由專業(yè)大戶自負(fù)盈虧。這一流轉(zhuǎn)方式涉及2次流轉(zhuǎn)：農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)出租給村委會，村委會再將土地承包經(jīng)營權(quán)出租給新型農(nóng)村經(jīng)營主體（專業(yè)大戶）。這種流轉(zhuǎn)方式債券性的變更了農(nóng)地利用關(guān)系，在一定程度上解決了農(nóng)地的細(xì)碎化帶來的生產(chǎn)效率低下等問題。同時針對土地流轉(zhuǎn)問題也設(shè)立法律顧問制度，在加強(qiáng)普法宣傳教育的同時減少法律糾紛，保障各方主體的合法利益。

2 新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的利弊分析

2.1 價值所在

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民擁有更多的勞動選擇方式，留守在農(nóng)村的大多是老年人，勞動力的缺失導(dǎo)致土地的利用率不高甚至土地閑置荒廢，在土地流轉(zhuǎn)之后，由新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體承包經(jīng)營土地，在自身獲得收益以外，也為在外打工的農(nóng)民或無力耕作的農(nóng)民增加一份收入。甚至在新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體承包經(jīng)營土地后，可以轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余的勞動力，使富余勞動力從土地分離出來，走出農(nóng)村從事其他產(chǎn)業(yè)或者工作，在一定范圍內(nèi)推動了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

對于農(nóng)業(yè)而言，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體加入土地流轉(zhuǎn)過程后，通過承包大塊連片土地經(jīng)營，引進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)行土地管理，使得最先進(jìn)的大型機(jī)械得以充分運(yùn)用，以此來深挖土地潛力，減少了生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)朝著機(jī)械化、規(guī)模化、現(xiàn)代化方向邁進(jìn)；且在高效便利的同時利用科學(xué)合理的方式種植，從而增加了糧食產(chǎn)量，激活農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活力，延緩了農(nóng)業(yè)老齡化進(jìn)程，而今新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主導(dǎo)力量。

新型農(nóng)村經(jīng)營主體的加入也使得農(nóng)村產(chǎn)業(yè)架構(gòu)得到的一定程度的調(diào)整，加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的步伐，對農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也起到了促進(jìn)作用。實(shí)踐中村委會在作為中介流轉(zhuǎn)土地的過程中也會增加部分建設(shè)收入，例如在解決土地歷史遺留問題時，多余土地得到重新規(guī)劃，將其再分配出租的資金以及中介過程中產(chǎn)生的相關(guān)資金作為新的建設(shè)收入，增加了農(nóng)村集體收入。明集鎮(zhèn)村集體年均收入增加370余萬元，村委會利用這方面的收入進(jìn)行文化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)（文化墻，書屋，各種活動）、政治建設(shè)等，豐富村民的精神文化生活，也為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興邁出了結(jié)實(shí)的一步。

2.2 面臨的困境

但是在看似完美的土地流轉(zhuǎn)過程中，實(shí)踐中同樣也會出現(xiàn)很多令人擔(dān)憂的問題。首先在土地所有者即農(nóng)民方面，由于新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者需要承包集中連片的土地進(jìn)行規(guī)模種植，但是在土地集中過程中，由于農(nóng)民的認(rèn)識不足、不情愿以及歷史遺留問題（如分地時憑借關(guān)系遠(yuǎn)近分的地多地少）以及有的新增人口沒有地等方面的問題，部分農(nóng)民出于懷疑、不信任以及拒絕的心理，導(dǎo)致土地集中難以成片，村委會需要將土地重新進(jìn)行規(guī)劃劃分，使得各家各戶劃分的土地達(dá)到公平合理的程度，使得土地可以集中出租。這時就需要村委會每家每戶進(jìn)行協(xié)商調(diào)解，尤其是折成地、溝邊、河邊、遮陰地等土地的分配處理，在實(shí)踐中的困難需要足夠的時間協(xié)調(diào)以及充分的普法工作予以克服。在協(xié)調(diào)期間，村委會是否會強(qiáng)行要求農(nóng)民出租，是否真正保護(hù)農(nóng)民真實(shí)意愿也是未知。根據(jù)山東省《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》《關(guān)于開展“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作的實(shí)施意見》要求，山東省內(nèi)推行“一村一法律顧問”工作。在明集鎮(zhèn)每村皆聘請當(dāng)?shù)氐穆蓭熓聞?wù)所律師作為法律顧問，定期走訪各村進(jìn)行普法宣傳以及在土地流轉(zhuǎn)過程中接受法律咨詢、解決相關(guān)糾紛。但是在實(shí)踐中由于村民對其認(rèn)知性不大，即使產(chǎn)生糾紛也不一定第一時間尋求法律顧問的幫助，因此法律顧問制度容易流于形式。

其次，中華人民共和國村民委員會組織法第2條第1款規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。作為一個獨(dú)立的自治組織，村委會不隸屬于其他政府部門管理，但是在土地流轉(zhuǎn)過程中其每年不斷增加的建設(shè)收入由其自行管理，使得村委會可以在提升經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上加強(qiáng)民生建設(shè)、精神文明建設(shè)，但是村委會增加的建設(shè)收入是否可以得到合理的利用，資金的提升是否會滋生貪污腐敗等方面問題，也是現(xiàn)在的實(shí)踐中需要預(yù)防探討的問題；此外根據(jù)農(nóng)村土地承包法第五十五條：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決?！睂?shí)踐中，當(dāng)土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛時，村委會作為土地流轉(zhuǎn)的中介，一方面聯(lián)絡(luò)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，另一方面協(xié)調(diào)土地所有者，無論哪一方對于土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題，第一責(zé)任主體都應(yīng)該是村委會，村委會作為自治組織是否應(yīng)該增強(qiáng)其自身權(quán)利而非僅僅是起到協(xié)調(diào)的作用，這是應(yīng)該關(guān)心的問題之一；但是如果給予村委會的權(quán)力過大，以及在土地流轉(zhuǎn)過程中的村委會權(quán)責(zé)劃分方面，是否會造成一些不利后果，對于這些問題如何防止也是后續(xù)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

在新型農(nóng)村經(jīng)營主體方面，其自身由于政策上的吸引，如糧食補(bǔ)貼、保險以及政府組織講授科學(xué)種植等，利用科技下鄉(xiāng)進(jìn)行新的職業(yè)發(fā)展，一方面提升自身的經(jīng)濟(jì)收入，另一方面提升土地的利用率。以明集鎮(zhèn)為例，科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用的確可以更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)，但是其未形成產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)降陌l(fā)展，無法保證糧食利益的最大化，且隨著新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體不斷加入，競爭越加激烈，沒有鮮明的地方特色和主打產(chǎn)品很難在未來的發(fā)展道路上走的更遠(yuǎn)。此外根據(jù)農(nóng)村土地承包法第36條：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案?！币?guī)定，允許承包方依法轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的，但是實(shí)踐中容易出現(xiàn)承包方私自將土地轉(zhuǎn)包，可能會出現(xiàn)使承包方變成“二地主”的情形，也容易出現(xiàn)以出租的名義規(guī)避法律的行為，甚至改變土地用途的行為。

3 完善路徑

3.1 加強(qiáng)農(nóng)民法律宣傳教育，發(fā)揮法律顧問作用

在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地的獲得是極為重要的一環(huán)。在土地集中過程中，農(nóng)民的自愿配合將更快促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。但是由于優(yōu)質(zhì)的青年勞動力大多選擇外出打工，留守的老年勞動力在法律認(rèn)知方面接受比較緩慢，需要在實(shí)踐中不斷加強(qiáng)對農(nóng)民的法律宣傳教育，讓其可以全面充分認(rèn)識到自己的權(quán)利，做到在公平、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上讓農(nóng)民自由支配土地，而不是采用強(qiáng)迫方式扭轉(zhuǎn)村民真實(shí)意愿，尊重農(nóng)民真實(shí)的內(nèi)心選擇，哪怕最后的結(jié)果的確有利于農(nóng)民。在此基礎(chǔ)上也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律顧問的積極作用，而不是喊口號，流于形式。在討論、決定重大事項(xiàng)之前，應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問的法律意見，聘請的法律顧問應(yīng)當(dāng)真正了解鄉(xiāng)村實(shí)踐，懂得農(nóng)民真實(shí)的訴求，切身維護(hù)好農(nóng)民合法的權(quán)益。

3.2 村委會職權(quán)進(jìn)行規(guī)劃

在土地流轉(zhuǎn)過程中處理新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的問題時，村委會作為不可忽視的中介者身份，其權(quán)利的規(guī)劃至關(guān)重要。既不能忽略其在協(xié)商新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者與農(nóng)民的關(guān)系中的作用，也不能過分依賴其對于糾紛的解決方面的職能。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是依靠于農(nóng)民與村委會之間、村委會與新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者之間的信任實(shí)現(xiàn)。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的第55條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決?！比绻逦瘯H僅起到調(diào)解的作用，可能會造成這份信任帶來的權(quán)利與其解決問題權(quán)力并不匹配，要保障這份信任長久支撐下去，就要賦予村委會在土地流轉(zhuǎn)中足夠的權(quán)力來處理土地糾紛。但是足夠的權(quán)力不代表全部的權(quán)力，在一些重要的糾紛處理上依舊要對村委會進(jìn)行限制，要充分重視農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院的作用，與此同時也要對其財政收入的進(jìn)行制度規(guī)劃，防止貪污腐敗行為的發(fā)生。

3.3 利用大數(shù)據(jù)發(fā)展生產(chǎn)，形成地方特色

新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者可以做到土地的集中連片種植，并利用科學(xué)技術(shù)進(jìn)行機(jī)械化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展，但是對于技術(shù)的運(yùn)用很多新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者并沒有運(yùn)用到大數(shù)據(jù)處理。在形成產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的過程中，利用大數(shù)據(jù)處理檢索信息中存在的巨大數(shù)量及其內(nèi)在隱藏的關(guān)系，更有利于新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者掌握完備的信息，把握當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)地方特色，在日漸激烈的競爭中打造自己獨(dú)特的地方優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展鞏固發(fā)展優(yōu)勢，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)的蓬勃發(fā)展。在大數(shù)據(jù)的幫助下，甚至可以上升為地區(qū)特色，推動地區(qū)的綜合發(fā)展。

3.4 對私自轉(zhuǎn)包現(xiàn)象進(jìn)行控制與預(yù)防

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第32條規(guī)定：“承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租方式將土地承包經(jīng)營權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變?！碑?dāng)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體作為承包方再次轉(zhuǎn)租時，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，農(nóng)村土地承包法是將土地承包權(quán)作為一種物權(quán)（財產(chǎn)權(quán)）加以定性和確認(rèn)的，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者作為權(quán)利人處分土地承包經(jīng)營權(quán)是應(yīng)有之義。私自轉(zhuǎn)包容易導(dǎo)致土地用途的改變或者以出租名義規(guī)避法律，在責(zé)任追究上實(shí)際用地者與土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體之間會產(chǎn)生糾紛矛盾，因此需要對私自轉(zhuǎn)包的行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，做好上報備案工作，在實(shí)踐中加強(qiáng)確權(quán)調(diào)查工作力度，對私自轉(zhuǎn)包現(xiàn)象進(jìn)行控制與預(yù)防。