城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)探討

李葉俊

摘? ? 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文著眼于城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展，闡述城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃概念內(nèi)容，分析城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃現(xiàn)存差異，并說(shuō)明此類差異為二者協(xié)調(diào)造成不利影響，結(jié)合實(shí)際情況，探討城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)策略，希望可以對(duì)業(yè)內(nèi)起到一定參考作用。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地利用規(guī)劃;協(xié)調(diào)

1? 前言

自改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但與此同時(shí)，資源環(huán)境保護(hù)問題也日益嚴(yán)重，因城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃不合理，可能會(huì)讓空間規(guī)劃融合性、空間發(fā)展協(xié)調(diào)性受到不利影響，進(jìn)而造成資源環(huán)境保護(hù)問題，為保證城鄉(xiāng)健康發(fā)展，相關(guān)單位應(yīng)做好規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，解決現(xiàn)存問題。

2? 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃概述

2.1? 城鄉(xiāng)規(guī)劃

依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃主要包含城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃等多個(gè)部分，城市總體規(guī)劃主要內(nèi)容是明確城市總體未來(lái)發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方向以及具體性質(zhì)，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要是對(duì)城市、鄉(xiāng)村資源進(jìn)行統(tǒng)籌分配，鎮(zhèn)規(guī)劃主要是針對(duì)城市鄉(xiāng)村連接節(jié)點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃，鄉(xiāng)規(guī)劃與村莊規(guī)劃主要是對(duì)農(nóng)村資源進(jìn)行分析，完成規(guī)劃制定工作。

2.2? 土地利用規(guī)劃

土地利用規(guī)劃主要指的是國(guó)土部門對(duì)土地空間規(guī)劃進(jìn)行組織、編制，土地利用規(guī)劃是土地管制的關(guān)鍵工作，需要依照行政區(qū)域?qū)ν恋亻_發(fā)、土地利用、土地治理、土地保護(hù)完成規(guī)劃、布局工作。在土地利用規(guī)劃工作開展中，需要確保土地資源利用、統(tǒng)籌合理，讓其具有可持續(xù)性。針對(duì)市級(jí)與以上級(jí)別用地，應(yīng)對(duì)各部門用地矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，指導(dǎo)下級(jí)規(guī)劃工作;針對(duì)縣級(jí)土地，應(yīng)對(duì)具體資源劃分要求進(jìn)行全面落實(shí);針對(duì)鄉(xiāng)級(jí)土地，應(yīng)圍繞農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，合理劃分建設(shè)用地，讓具體地塊得到指標(biāo)、布局全面落實(shí)。

從二十世紀(jì)90年代以來(lái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃逐漸成為社會(huì)研究熱點(diǎn)內(nèi)容，如何解決技術(shù)不協(xié)調(diào)等問題是促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃合理開展、全面落實(shí)的關(guān)鍵內(nèi)容[1]。

3? 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃差異分析

3.1? 差異分析

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的依據(jù)均是國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，內(nèi)容均為合理開發(fā)、利用、保護(hù)土地資源，以實(shí)現(xiàn)土地資源、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，二者之間具有密切聯(lián)系，但與此同時(shí)，“兩規(guī)”差異、沖突也長(zhǎng)期存在，主要表現(xiàn)為：（1）編制主體及層次。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃主要由城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門編制、實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃主要由國(guó)土資源部門編制，二者行政管理部門屬于同級(jí)。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃主要是依照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，科學(xué)配置城鄉(xiāng)空間資源，具有具體性，土地利用總體規(guī)劃需考量國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需求，保證土地資源利用適宜，具有總體性。（2）內(nèi)容及發(fā)展程度。城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容主要是城鄉(xiāng)范圍內(nèi)土地資源，需要對(duì)其進(jìn)行綜合考量，土地利用規(guī)劃內(nèi)容主要是國(guó)土及區(qū)域規(guī)劃。在發(fā)展程度上，城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展起步相對(duì)較早，起始于上個(gè)世紀(jì)50年代，土地利用總體規(guī)劃起始于1980年，二者發(fā)展程度之間存在差異。（3）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要為從上到下、從下到上結(jié)合路線，需要集約利用土地資源布局城市空間，土地利用規(guī)劃主要為從總體到局部、從上到下路線，需層層下達(dá)保護(hù)指標(biāo)、耕地占用指標(biāo)，與此同時(shí)，二者標(biāo)準(zhǔn)存在差異，分別為《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》、《土地分類》標(biāo)準(zhǔn)。（4）統(tǒng)計(jì)口徑及期限。城鄉(xiāng)規(guī)劃用地統(tǒng)計(jì)口徑主要為戶籍人口、城市工作居住外來(lái)人口，土地利用統(tǒng)計(jì)口徑中的城市人口僅為戶籍人口，在用地統(tǒng)計(jì)上，國(guó)土資源部門單獨(dú)列特殊用地、城市工礦用地。在規(guī)劃期限上，城鄉(xiāng)規(guī)劃期限主要為專門負(fù)責(zé)政府部門，依照發(fā)展趨勢(shì)及條件確認(rèn)，土地利用規(guī)劃期限主要為國(guó)務(wù)院確認(rèn)[2]。

3.2? 主要影響

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃差異造成影響主要為：（1）“兩張皮”現(xiàn)象。城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃因用地布局、行政主管部門、用地規(guī)模不同的影響，可能會(huì)產(chǎn)生規(guī)劃不同、工作脫節(jié)現(xiàn)象，造成“兩張皮”問題。與此同時(shí)，“兩規(guī)”會(huì)讓法定權(quán)威性、公共政策屬性受到削弱，影響土地資源利用效率。（2）影響耕地保護(hù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃組織主體均為地方政府，可部分城市為追求發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度，可能會(huì)盲目擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，讓耕地保護(hù)受到不利影響。（3）空間增長(zhǎng)無(wú)序。城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃差異可能會(huì)讓空間約束力受到削弱，可能產(chǎn)生跳躍擴(kuò)張、無(wú)序增長(zhǎng)問題[3]。

4? 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)策略

4.1? 完善法律法規(guī)

完善法律法規(guī)是城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)首要工作，當(dāng)前，在《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，并沒有針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃制定銜接規(guī)定，也沒有清晰構(gòu)建制約關(guān)系及統(tǒng)一行為處理規(guī)定。因此，為保證二者協(xié)調(diào)銜接，還應(yīng)在法律層面上制定配套規(guī)定、具體辦法，以引導(dǎo)、約束工作開展。

4.2? 促進(jìn)技術(shù)互通

在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)中，應(yīng)積極促進(jìn)二者技術(shù)溝通，讓規(guī)劃成果互通、可比。在具體工作中，應(yīng)增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和國(guó)土部門農(nóng)用地、未利用地與建設(shè)用地土地分類利用銜接性，應(yīng)增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用資料互相使用、借鑒，保證兩規(guī)在各地類數(shù)量、空間中得到全面落實(shí)。

4.3? 強(qiáng)化強(qiáng)制功能

土地利用規(guī)劃本身具有全局性特點(diǎn)，需要相關(guān)單位全面考慮土地資源情況，在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，為保護(hù)我國(guó)農(nóng)田、耕地，我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)“確保全國(guó)18億畝耕地紅線”，此剛性條件對(duì)于各地城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)具有約束力，通過(guò)對(duì)此進(jìn)行細(xì)化、落實(shí)，可以讓強(qiáng)制功能得以強(qiáng)化[4]。

4.4? 完善協(xié)商機(jī)制

為讓城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃得到協(xié)調(diào)處理，我國(guó)應(yīng)積極構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國(guó)土部門協(xié)商機(jī)制，在城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用規(guī)劃調(diào)研環(huán)節(jié)、意見收集環(huán)節(jié)中，需要構(gòu)建具有規(guī)范性、制度性的部門交流對(duì)接會(huì)議，在會(huì)議中，可以共同討論現(xiàn)有建議、意見，保證合理性內(nèi)容可以在規(guī)劃中得到科學(xué)回應(yīng)、準(zhǔn)確落實(shí)。除此之外，應(yīng)積極構(gòu)建信息化平臺(tái)、數(shù)字化平臺(tái)，并構(gòu)建共同維護(hù)體系，以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)支撐二者規(guī)劃內(nèi)容信息的共享，讓規(guī)劃管理效果得到保證。

4.5? 開拓協(xié)調(diào)途徑

為讓城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃可以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、學(xué)術(shù)界需求具有高度適應(yīng)性，相關(guān)單位應(yīng)積極開拓協(xié)調(diào)途徑，如區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃等。此類規(guī)劃具有創(chuàng)新性，可以讓傳統(tǒng)行政區(qū)域規(guī)劃限制約束、城鄉(xiāng)關(guān)系限制約束得以打破，讓耕地占用、補(bǔ)充更為平衡，讓城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地增加、減少更為合理，并在城市發(fā)展中科學(xué)融入空間置換視角，以為城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃操作實(shí)施提供幫助。

5? 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，因城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃在編制主體及層次、內(nèi)容及發(fā)展程度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑及期限等方面存在差異，可能會(huì)造成二者規(guī)劃存在“兩張皮”問題、耕地保護(hù)問題、空間增長(zhǎng)無(wú)序問題，相關(guān)單位通過(guò)完善法律法規(guī)、促進(jìn)技術(shù)互通、強(qiáng)化強(qiáng)制功能、完善協(xié)商機(jī)制以及開拓協(xié)調(diào)途徑的主要策略，可以讓此類問題得到有效解決，消除二者現(xiàn)存差異，以保證城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃工作開展質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 付磊.城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理策略研究[J].住宅與房地產(chǎn)，2020（15）：228～254.