流域生態(tài)補償?shù)闹黧w及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系分析

摘 要：流域生態(tài)補償?shù)闹贫葘嵺`與完善離不開對流域生態(tài)補償法律關(guān)系的正確認識，厘清主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系對正確處理流域生態(tài)補償法律關(guān)系具有重要意義。本文以新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償為例，對其主體進行分類闡述，研究不同主體對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，促進建立良性的流域生態(tài)補償法律關(guān)系架構(gòu)，為我國流域生態(tài)補償制度的完善提供理論建議。

關(guān)鍵詞：流域生態(tài)補償；主體；權(quán)利義務(wù)關(guān)系

DOI：10.19354/j.cnki.42-1616/f.2016.17.67

一、前言與背景

自改革開放以來，我國國民經(jīng)濟建設(shè)取得飛速發(fā)展，但對應(yīng)也帶來了非常嚴重的環(huán)境生態(tài)破壞等問題，環(huán)境保護面臨愈發(fā)明顯的壓力。據(jù)2014年中國環(huán)境狀況公報顯示：七大江河等國控斷面，連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)的水質(zhì)監(jiān)測點呈變差趨勢的監(jiān)測點比例18.0%，流域地下水監(jiān)測水質(zhì)評價結(jié)果總體較差，良好測站占14.7%，較差測站占比48.9%，極差測站占比35.9%，“三氮”污染情況重，部分地區(qū)存在一定程度的重金屬和有毒有機物污染。而水資源作為重要的環(huán)境要素之一，往往成為制約社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

“流域生態(tài)補償”是在全球的水危機和水污染的背景下提出的，是采取一定的經(jīng)濟手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會建設(shè)各利益相關(guān)者間的關(guān)系，提高流域環(huán)境保護者積極性，促進流域保護和水環(huán)境治理，推動區(qū)域、社會、經(jīng)濟等協(xié)調(diào)發(fā)展。流域的生態(tài)服務(wù)具有明顯的公共物品屬性，國家和政府需要建立流域生態(tài)補償機制促進流域生態(tài)服務(wù)功能的實現(xiàn)。流域生態(tài)補償本身具有復(fù)雜性，若沒有明確的法律依據(jù)遑論形成制度化基礎(chǔ)。目前在學(xué)界的討論中尚缺乏權(quán)威性指導(dǎo)意見，從而難以根據(jù)法律來界定利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等錯綜復(fù)雜的關(guān)系，容易陷入“公地悲劇”。近年來在一些法律行政法規(guī)中有涉及 [1]，但現(xiàn)行法律以及流域生態(tài)補償實踐對補償主體界定存在不足，包括主體單一，受償主體混亂不清等。此外，流域生態(tài)補償是生態(tài)補償領(lǐng)域的難點和重點，所涉及利益相關(guān)者最多，補償關(guān)系也最為復(fù)雜，因此對其展開的分析有很強的探索性和實踐性，具有更強的研究意義。

二、流域生態(tài)補償研究概述

毛顯強博士等認為生態(tài)補償是指“通過對損害/保護資源環(huán)境的行為進行收費/補償，提高該行為的成本/收益，從而激勵損害/保護行為的主體減少/增加因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性/外部經(jīng)濟性”[2]。”Wunder提出以市場機制解決環(huán)境外部性，生態(tài)補償是一種自愿的交易，即（至少一個）生態(tài)服務(wù)購買方向（至少一個）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供方“購買”某種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（或能夠?qū)崿F(xiàn)該服務(wù)的土地利用），而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供方須保證生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供應(yīng)（即條件性）[3]。

流域生態(tài)補償定義源于生態(tài)補償，是指流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者（生態(tài)投入或失去可能的發(fā)展機會）給予的經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式的補償 [4]。國外的一些國家在市場經(jīng)濟運行中較早地涉及流域間利益的分配和補償問題，并對這些問題進行了深入的研究和實踐[5]。

國內(nèi)目前在理論上和實踐中對流域生態(tài)補償問題都還處于探索研究階段，未形成補償?shù)南到y(tǒng)理論體系和完整的方法架構(gòu)。王金南等指出流域生態(tài)補償?shù)暮x與政策范圍，提出應(yīng)處理好政府與市場，上下游的責(zé)任等十大關(guān)系，鼓勵上下游間達成協(xié)議進行生態(tài)補償[6]。鄭海霞將國內(nèi)的流域生態(tài)補償模式總結(jié)為五種：基于大型項目的國家補償。地方政府主導(dǎo)的補償，小流域自發(fā)的交易模式、水權(quán)交易和水資源量的用水補償[7]。馬瑩總結(jié)了流域生態(tài)補償?shù)娜N分類：根據(jù)補償對象，分為流域受益補償和流域損害補償；根據(jù)政府介入程度，將生態(tài)補償分為政府補償和市場補償；根據(jù)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的推動作用分為輸血和造血補償[8]。董正舉等從補償目的，方式，特點，效果進行分析，總結(jié)中國流域生態(tài)補償制約因素[9]。

可以看出對于流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)有研究主要集中在補償途徑，標(biāo)準(zhǔn)，資金等方面，而補償主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容涉及不多，且深度和廣度均有待提高。下文內(nèi)容將以較為典型的新安江流域生態(tài)補償為例，識別生態(tài)補償權(quán)利義務(wù)主體是什么，融入不同利益相關(guān)者的分析，整理出可參考的一般性流域生態(tài)補償主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容及理論模型。

三、以新安江流域生態(tài)補償為例的分析

（一）新安江案例回顧。為鼓勵流域生態(tài)補償，特別是跨省的橫向生態(tài)補償，國務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布了一系列文件，包括《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》、《重點流域水污染防治規(guī)劃（2011-2015）》等，對流域生態(tài)補償?shù)臋M向財政轉(zhuǎn)移支付進行了嘗試。其中，新安江流域水環(huán)境補償試點項目是唯一的跨省生態(tài)補償試點，此外該案例并不是單純的橫向補償，而是同時有縱向補償和橫向補償?shù)男再|(zhì)。

新安江流經(jīng)皖浙二省，流域內(nèi)水資源豐富，多年來水質(zhì)狀況穩(wěn)定。但隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化發(fā)展，黃山市作為新安江流域上游在近些年（特別是十二五以來）的污染物排放量呈上升趨勢，對千島湖水質(zhì)的影響較為明顯，解決新安江上游來水的影響對千島湖水質(zhì)的改善具有重要意義。2012年9月在環(huán)保部協(xié)調(diào)下，兩省簽訂《關(guān)于新安江水環(huán)境補償協(xié)議》，按照“誰污染、誰治理，誰受益、誰補償”原則，以兩省跨界斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷四項指標(biāo)為考核依據(jù)，設(shè)置補償基金每年5億元（中央3億、兩省各出資1億），年度水質(zhì)達到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付安徽1億元；達不到標(biāo)準(zhǔn)，安徽撥付浙江1億元，中央財政的3億元均撥付給安徽省。試點資金專項用于新安江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保護和水污染治理、生態(tài)保護等方面，試點期限暫定三年（2012-2014年）。

（二）生態(tài)補償法律關(guān)系中的補償主體和受償主體。生態(tài)補償法律關(guān)系中的主體囊括了義務(wù)的承擔(dān)者以及權(quán)利的享有者，包括補償主體和受償主體。補償主體指的是：按規(guī)定有補償行為能力，對生態(tài)環(huán)境、自然資源等的保護、改善職責(zé)和義務(wù)的國家和地方政府，少量的企業(yè)組織和個人；對生態(tài)保護作出貢獻的自然人、法人或其他組織。受償主體主要是指因遭受環(huán)境破壞和為保護環(huán)境而喪失發(fā)展機會的特定區(qū)域內(nèi)的人們，按法規(guī)或約定應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊夹g(shù)、物質(zhì)、資金等優(yōu)惠。主體具有的不同分類模式，實際上影響了不同的補償主體類型。常見分類方法中，生態(tài)補償?shù)难a償主體又可分為兩種：正外部性的補償主體和負外部性的補償主體。結(jié)合彭春寧教授提出的生態(tài)補償主體確立原則，筆者認為前者對應(yīng)了“受益者負擔(dān)”原則，后者對應(yīng)了“破壞者補償，開發(fā)者付費”的原則。此外，按照補償行為的相對性也有將主體分為支付補償主體，接受補償主體，具體實施補償主體；還有根據(jù)法律關(guān)系的基本性質(zhì)將生態(tài)補償?shù)闹黧w分為主法律關(guān)系和從法律關(guān)系主體，依據(jù)流域生態(tài)補償產(chǎn)生的不同原因，補償主體又可分為所有者補償主體、受益者補償主體和損害者補償主體三種[10]。流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體，其中補償主體指的是補償全過程中補償資金的籌措方和補償義務(wù)的履行方，應(yīng)當(dāng)是導(dǎo)致流域生態(tài)負外部性的個人、組織和國家，不論其所處是在流域的上游還是流域的中下游；而受償主體指的是補償請求權(quán)享有者、補償資金接受者。補償對象既包括對人類的補償也包括對自然環(huán)境本身的補償。

（三）新安江案例中的補償主體和受償主體。（1）補償義務(wù)主體。政府：國內(nèi)的跨流域生態(tài)補償主要由上級政府參與。從國家層面看，流域的生態(tài)服務(wù)具有開放性和使用非競爭性，中央政府理應(yīng)成為補償給付主體，以中央財政轉(zhuǎn)移支付的形式進行流域生態(tài)補償。在新安江流域水環(huán)境補償試點項目中，主要由生態(tài)環(huán)境受益方（國家，中央政府，浙江省政府）向生態(tài)環(huán)境服務(wù)提供方（安徽省政府，黃山市政府）提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境和犧牲發(fā)展機會利益的行為現(xiàn)實承擔(dān)補償?shù)牧x務(wù)，通過協(xié)議內(nèi)容來購買流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)的政府應(yīng)當(dāng)成為補償給付主體，而流域生態(tài)環(huán)境功能區(qū)所在的地方政府是補償接受主體。社會：流域內(nèi)受益的群體，屬于微觀的層面，包含流域生態(tài)環(huán)境受益主體，破壞主體，排放污染物的組織，企業(yè)，單位，如造紙廠，水泥廠，農(nóng)村污水垃圾治理廠等，通過繳稅和承擔(dān)環(huán)境社會責(zé)任等形式補償。個人受益于流域生態(tài)環(huán)境也需要承擔(dān)補償?shù)牧x務(wù)，但該層面過于微觀，不作贅述。（2）受償權(quán)利主體。受償權(quán)利主體主要有安徽省政府，黃山市政府；新安江流域周圍的生產(chǎn)單位（如畜禽養(yǎng)殖場，茶園等農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的污染排放控制）；流域水環(huán)境管理者（如嚴格規(guī)范河道采砂，水草治理）；一線基層職工（如河面打撈員）；一些受嚴格限制的企業(yè)；個人（村民網(wǎng)箱退養(yǎng)）等按約定承擔(dān)整治修復(fù)保護生態(tài)的義務(wù)，享有受償?shù)臋?quán)利。（3）其他有關(guān)主體。新安江流域的水環(huán)境生態(tài)補償利益關(guān)系者群體是比較復(fù)雜的，是多種生態(tài)補償性質(zhì)的綜合體，試點項目不可避免地涉及組織實施主體，監(jiān)督管理主體，評價考核主體等。公權(quán)力主體包括財政部門，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)主體（譬如政府和發(fā)改委），資源主管部分及分管部門，亦有企業(yè)、個人、社會組織等共同參與。

（四）主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。中央財政在試點期每年出資3億給安徽用于新安江流域水環(huán)境的保護與治理，兩省各籌1億元，以水環(huán)境質(zhì)量考核以進行獎懲，但補償考核標(biāo)準(zhǔn)并沒有達成一致，需要國家出臺法律從而統(tǒng)一規(guī)定。

補償義務(wù)主體的補償方式主要為財政撥款，財政部和環(huán)保部作為國家代表與浙江政府共同承擔(dān)對黃山市的經(jīng)濟補償責(zé)任，黃山市政府再對轄區(qū)內(nèi)的組織、單位、個人承擔(dān)經(jīng)濟補償責(zé)任。其次是非經(jīng)濟補償，主要有實物補償，政策補償?shù)?。受償?quán)利主體享有從政府領(lǐng)取或接受企業(yè)，NGO組織提供的資金或非經(jīng)濟形式的補償。

在補償內(nèi)容方面，包括農(nóng)村面源污染防治，畜禽養(yǎng)殖、茶園等農(nóng)牧業(yè)污染整治，城鄉(xiāng)垃圾廢棄物處理設(shè)施建設(shè)，循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)建設(shè)，河道清理作業(yè)，水源地保護，水質(zhì)自動監(jiān)測，截污工程建設(shè)，水資源與生態(tài)環(huán)境保護綜合規(guī)劃編制等。

流域生態(tài)補償?shù)膶ο笫橇饔蛏鷳B(tài)補償金所補償?shù)?，為了保障生態(tài)補償金所補償?shù)木唧w對象，也是為了保障流域生態(tài)服務(wù)的提供者和貢獻者（主要包括生態(tài)資源的再生產(chǎn)者或保護者，生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)者、生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)與推廣者、生態(tài)資源再生產(chǎn)或保護技術(shù)的研發(fā)與推廣者，為保護生態(tài)資源而放棄其他收益機會的決定權(quán)主體）。

概括來說，新安江流域生態(tài)補償義務(wù)主體是流域生態(tài)服務(wù)接受者、受益者，受償權(quán)利主體是流域的生態(tài)保護者和受損者，筆者根據(jù)上述分析，總結(jié)了下列表格：

四、研究總結(jié)與展望

構(gòu)建科學(xué)合理的流域生態(tài)補償法律機制，離不開對流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體的科學(xué)界定，實際上解決的是“誰補償誰”的問題。我國現(xiàn)行法律及補償實踐對流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體的界定存在諸多不足，需綜合多種因素對主體進行界定。

新安江案例中生態(tài)補償?shù)臋?quán)利義務(wù)配置還存在著諸多問題，如在試點方案中規(guī)定時間范圍是2012至2014年，3年過短，很難發(fā)揮生態(tài)保護長效作用，對上游安徽地區(qū)不利，每年的資金總量5億與“新安江綜合治理預(yù)估需要400億元的總額”相比差距很大。另外試點方案目前僅僅是對污染防治的工程治理補助，沒有考慮到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)搬遷、退耕還林、污染防治日常管護、生態(tài)移民以及對生態(tài)保護者直接補償，整體的補償標(biāo)準(zhǔn)還是非常低，難以保證農(nóng)民基本生活，生態(tài)移民也沒有足夠的生活保障。上述羅列的情況會極大地降低民眾保護和建設(shè)的積極性。流域生態(tài)功能區(qū)區(qū)域間橫向生態(tài)補償，補償主體間權(quán)利義務(wù)的配置依靠區(qū)域主體間的契約關(guān)系實現(xiàn)，但這種關(guān)系實際上是非常脆弱的，它必須受到某種公正制度的約束。我國的現(xiàn)實是國家和政府主導(dǎo)下進行的流域生態(tài)補償實踐，但單靠這兩者力量有限，保障下游的發(fā)展使得上游人們喪失發(fā)展機會而常年處于貧困狀態(tài)也無法彰顯社會公平，需要下游受益區(qū)和中央政府來幫助流域上游區(qū)分擔(dān)生態(tài)建設(shè)的重任。

當(dāng)然國內(nèi)“政府主導(dǎo)型”的流域生態(tài)補償還是具有鮮明特征，得到較為廣泛的認同。國家經(jīng)由政府行使國家職權(quán)，是最為主要的流域生態(tài)補償法律關(guān)系的主體。發(fā)揮國家在流域生態(tài)補償中的總控和協(xié)調(diào)作用非常有必要，國家也需要調(diào)動流域生態(tài)保護“增益方”的積極性，發(fā)揮國家的行政權(quán)力，形成良性互動的法律關(guān)系，完善立法，確立國家在流域生態(tài)補償法律關(guān)系中的主體地位，推動流域生態(tài)補償法律制度的建設(shè)。

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