自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法問(wèn)題探析

關(guān)鍵詞 自貿(mào)區(qū) 授權(quán)立法 立法模式

作者簡(jiǎn)介：張洋，大連海事大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.140

一、自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法問(wèn)題的概述

（一）授權(quán)立法的概念

“授權(quán)立法”這一詞是在資本主義憲政的法律框架才得以廣泛應(yīng)用的法律術(shù)語(yǔ)。只有一國(guó)的憲法明確的確立了法定的立法主體之后才可能出現(xiàn)立法授權(quán)的現(xiàn)象。授權(quán)立法的實(shí)質(zhì)就是指擁有法定立法權(quán)的權(quán)利主體在一定條件下將部分權(quán)利授予無(wú)法定立法權(quán)的權(quán)利主體而制定行政法規(guī)等規(guī)范性的法律文件。而這種授權(quán)立法的模式在我國(guó)得以廣泛的支持和贊同。對(duì)于這種觀點(diǎn)，多數(shù)的學(xué)者都對(duì)此持有支持態(tài)度，但是世界上對(duì)于授權(quán)立法的概念理解確實(shí)各有千秋。因此存在以下兩種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，授權(quán)立法的實(shí)質(zhì)就是等同于行政立法的立法概念。眾所周知，西方的憲政的政治體制就是確立的一種叫做三權(quán)分立的政治體制，議會(huì)擁有國(guó)家最高的主權(quán)和政治權(quán)利，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)依照議會(huì)的決議和授權(quán)才能行使制定法律法規(guī)的權(quán)利。同說(shuō)認(rèn)為，授權(quán)立法包括兩大主體，分別為授權(quán)主體和被授權(quán)主體。在西方，議會(huì)是授權(quán)立法的授權(quán)主體，但是，在我國(guó)授權(quán)立法的主體是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。與此同時(shí)，我國(guó)大部分的學(xué)者認(rèn)為授權(quán)立法的定義應(yīng)該為全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定程序以及特定的改革和發(fā)展的需要，決定就行政管理或者其他領(lǐng)域的事項(xiàng)授權(quán)國(guó)務(wù)院或者其他相關(guān)的行政部門在一定期限內(nèi)調(diào)整或者暫時(shí)調(diào)整適用法律的部分規(guī)定，且授予其根據(jù)的現(xiàn)實(shí)的需要制定適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)的其他規(guī)范性文件。

第二種的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政立法屬于授權(quán)立法制度中的一種模式，行政立法屬于授權(quán)立法種的一種模式，其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)要小于授權(quán)立法的制度范圍。英國(guó)學(xué)者沃克所持有的觀點(diǎn)認(rèn)為，授權(quán)立法的權(quán)利主體不僅包括行政機(jī)關(guān)而且包括政府，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)和委員會(huì)，地方當(dāng)局大學(xué)和其他機(jī)構(gòu)等。即認(rèn)為授權(quán)立法的實(shí)質(zhì)是擁有立法權(quán)的權(quán)利主體將其立法權(quán)在一定條件下授予被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)和其他組織。從而制定法律，法規(guī)或者其他規(guī)范性的法律文件。但是這一觀點(diǎn)在我國(guó)并沒(méi)有得到多數(shù)的支持，因?yàn)槲覈?guó)并不支持公共事業(yè)機(jī)構(gòu)委員會(huì)，地方當(dāng)局以及其他機(jī)構(gòu)享有立法的權(quán)利。如果承認(rèn)大量的公共事業(yè)組織享有立法的權(quán)利，將會(huì)導(dǎo)致立法局面的混亂，進(jìn)而影響法律的安定性和穩(wěn)定性。

（二）自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法的必要性

2016年八月，黨中央國(guó)務(wù)院決定，在河南、遼寧、四川、浙江、湖北、重慶、陜西等省市新設(shè)7個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，至此自由貿(mào)易區(qū)的數(shù)量增至11個(gè)，在經(jīng)歷了第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)掛牌成立之后，第一次自由貿(mào)易區(qū)自由貿(mào)易區(qū)擴(kuò)容標(biāo)志著中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)入了3.0時(shí)代。自貿(mào)區(qū)是國(guó)家的試驗(yàn)田，國(guó)家允許自由貿(mào)易區(qū)在某些領(lǐng)域可以突破現(xiàn)行的立法限制，進(jìn)行制度立法的創(chuàng)新，這就涉及到國(guó)家暫停某些法律法規(guī)的實(shí)施，給自貿(mào)區(qū)松綁，也涉及到賦予自貿(mào)區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新立法的權(quán)利。隨著一系列自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，為了凸顯他的設(shè)立價(jià)值，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)應(yīng)存在先進(jìn)的立法制度以及其他配套的合理制度來(lái)保證自貿(mào)區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。為了使自貿(mào)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上具有一定的獨(dú)立性和創(chuàng)新性，這就要求國(guó)家在自由貿(mào)易區(qū)的實(shí)驗(yàn)上必須放松監(jiān)管，加快政策轉(zhuǎn)變，敦促法律實(shí)施。當(dāng)然，隨著自貿(mào)區(qū)各種條件以及經(jīng)濟(jì)政治等條件的迅速發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于自由貿(mào)易區(qū)提出了更高的要求。各自的法律政策，各自的營(yíng)商環(huán)境，產(chǎn)業(yè)支持開(kāi)放金融程度等一系列的制度優(yōu)勢(shì)都將成為其競(jìng)爭(zhēng)的條件。目前上海自由貿(mào)易區(qū)暫且沒(méi)有建立全國(guó)立法，對(duì)園區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)都散見(jiàn)于各種決定以及規(guī)定之中。自貿(mào)區(qū)的數(shù)量逐漸增加，“一帶一路”的探索，使得我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，我們需要回顧法律問(wèn)題，來(lái)保障自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，避免無(wú)法可依的尷尬局面。需要我們不斷探索新的立法模式來(lái)適應(yīng)自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性健康發(fā)展。2013年改革發(fā)展至今，已經(jīng)基本形成了一加三加七的格局。為了加強(qiáng)自由貿(mào)易區(qū)的配套性和協(xié)調(diào)性，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)也要加緊制定《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法》。我國(guó)的各個(gè)基本基礎(chǔ)法系都已經(jīng)步入了正軌，但是自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)有可能會(huì)造成法律體系的尷尬和混亂。因此加緊自由貿(mào)易區(qū)的立法也是十分緊迫的問(wèn)題。

二、自由貿(mào)易區(qū)立法的模式

我國(guó)采用的立法模式為全國(guó)人民代表大會(huì)以及常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，決定某一領(lǐng)域內(nèi)的特定行政事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)正或者暫時(shí)停止適用相關(guān)的法律或者部分規(guī)定。授權(quán)的期限是五年。如果期限已滿或廢或轉(zhuǎn)。如果符合實(shí)際需要就依照法定的程序轉(zhuǎn)換為法律，如果不適合就繼續(xù)適用直到法律的廢止。

三、我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)立法存在的問(wèn)題

1.對(duì)授權(quán)立法的權(quán)限沒(méi)有作出必要的保留，針對(duì)授權(quán)立法的事項(xiàng)，既沒(méi)有憲法基于國(guó)家宏觀上的原則的詳盡規(guī)定，又沒(méi)有針對(duì)自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面的具體的禁止授權(quán)立法的限制性條件，在實(shí)際生活中，多數(shù)情況是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)現(xiàn)實(shí)的條件和需要即情事需要的原則來(lái)進(jìn)行授權(quán)立法，造成了自由貿(mào)易區(qū)法律逐條立改廢的尷尬局面。

2.自由貿(mào)易區(qū)授權(quán)立法的期間的問(wèn)題不容忽視。《授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)上海自由貿(mào)易區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》中規(guī)定自2013年10月1日起三年內(nèi)在上海自由貿(mào)易區(qū)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)的內(nèi)容，其規(guī)定合法有效，但是是否適用于建立時(shí)間不同的其他的自由貿(mào)易區(qū)的實(shí)施則有待考證。

3.我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)授權(quán)立法主體有很大的不確定性。在我國(guó)并沒(méi)有明確的規(guī)定和說(shuō)明授權(quán)主體，這一主體包括授權(quán)主體和被授權(quán)主體，中國(guó)現(xiàn)行的法律當(dāng)中，并沒(méi)有作出明確具體的規(guī)定，特別在被授權(quán)組織的定義上更是十分的不夠明確以及模糊。經(jīng)常使用國(guó)務(wù)院有關(guān)部門作出具體的規(guī)定，從而使得法律的具體實(shí)施常常非常錯(cuò)位，難以得以對(duì)想要使用經(jīng)濟(jì)發(fā)展的授權(quán)立法事項(xiàng)作出明確具體的規(guī)定，使得國(guó)務(wù)院部門之間踢皮球現(xiàn)象嚴(yán)重，干擾良好經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施。

4.對(duì)自由貿(mào)易區(qū)立法的監(jiān)督制度非常的不完善。在我國(guó)的法律監(jiān)督中，即事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，分別為批準(zhǔn)和備案。是我國(guó)《立法法》明確規(guī)定的法律法規(guī)的監(jiān)督方式，但是對(duì)于授權(quán)立法的文件在實(shí)際生活中，全國(guó)人大常委會(huì)備案和討論過(guò)程中并沒(méi)有做到明確的審查，時(shí)下并沒(méi)有實(shí)施過(guò)一次不予備案的先例，使得是否批準(zhǔn)完全由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)自己掌握，批準(zhǔn)存在極大的隨意性，事前監(jiān)督不利。

四、提出建議

1.能夠保留授權(quán)立法的權(quán)限范圍，并且可以作出必要的保留，不是所有的情況下都可以進(jìn)行授權(quán)立法，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫停適用或進(jìn)行調(diào)整的。需要通過(guò)國(guó)家層面將《中國(guó)自貿(mào)區(qū)法》中涉及我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、軍事信息安全以及關(guān)乎國(guó)家安全和利益的內(nèi)容列為完全禁止的事項(xiàng)，才能將自由貿(mào)易區(qū)立法的權(quán)限具體化明確化制度化。必須有所保留，不能將授權(quán)立法的權(quán)限一攬子全部下放，這樣會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不穩(wěn)定，造成社會(huì)制度的動(dòng)蕩，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)受很大的阻礙。于此同時(shí)，在我國(guó)授權(quán)立法的過(guò)程中，有一點(diǎn)也十分模糊，授權(quán)立法的情況下出現(xiàn)了很多關(guān)于外商調(diào)整的規(guī)定，眾所周知，《外資法》在我國(guó)的法律體系中，和經(jīng)濟(jì)的主權(quán)和安全有著十分密切的關(guān)系。如果調(diào)整對(duì)外資的調(diào)整，勢(shì)必將會(huì)和《立法法》授權(quán)立法的絕對(duì)保留事項(xiàng)發(fā)生較大的矛盾和沖突，因此如果想對(duì)外資調(diào)整的是想進(jìn)行適合情況的修改，勢(shì)必要通過(guò)法定的程序先行修改《立法法》在這種情況下才能繼續(xù)進(jìn)行自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)授權(quán)立法模式的探索。

2.通過(guò)規(guī)定的修改，保持授權(quán)立法期限的一致性，一般情況下授權(quán)立法的期限是五年，如果超過(guò)期限之后，適合自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則由正常的法定程序轉(zhuǎn)化為法律，如果不能繼續(xù)適用就廢止，但是授權(quán)立法另有規(guī)定的除外。眾所周知，上海自由貿(mào)易區(qū)立法的期限為三年，即允許三年期限內(nèi)進(jìn)行適用，或者允許其他自由貿(mào)易區(qū)三年內(nèi)禁止適用本地自由貿(mào)易區(qū)制度創(chuàng)新不適用本地的現(xiàn)行法律以及行政法規(guī)，以及各自貿(mào)易區(qū)正式掛牌之日作為自由貿(mào)易區(qū)授權(quán)立法起算之日，從而實(shí)現(xiàn)雖然自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立時(shí)間不同但是授權(quán)立法的期限相同的情況。使得自由貿(mào)易區(qū)在授權(quán)立法的試行期限上的同等性。均衡性和一致性，使得充分發(fā)揮各地的自由貿(mào)易區(qū)地域的優(yōu)勢(shì)和自主創(chuàng)新的活力。

3.我國(guó)需要明確授權(quán)立法的主體和被授權(quán)的主體，現(xiàn)行的情況是如調(diào)整變通適用，會(huì)明確的標(biāo)注具體的規(guī)定，由國(guó)務(wù)院的有關(guān)部門進(jìn)行具體的規(guī)定和落實(shí)，具體適用哪個(gè)國(guó)務(wù)院部門的具體規(guī)定則發(fā)生了較大的歧義。針對(duì)不同的立法事項(xiàng)以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的此類用語(yǔ)顯得尤為重要。

4.完善我國(guó)事前授權(quán)立法的監(jiān)督機(jī)制，盡可能少的使用事后救濟(jì)的機(jī)制，完善我國(guó)的批準(zhǔn)制度的法律規(guī)定，使得法律的事前監(jiān)督成為一種有效的監(jiān)督機(jī)制，而不僅僅是制度的一種，缺乏良好的實(shí)施機(jī)制和法律生態(tài)環(huán)境。

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