政策文本視野下上海市生活垃圾分類政策：歷史演變與趨勢探析

湯麗梅 王銳蘭

摘要：上海市的垃圾分類是上海市推行特大城市“精細化”治理的重要組成部分，也是全國垃圾分類工作的示范與標桿。本文基于上海市2004-2019年上海市各部門頒布的有關(guān)生活垃圾分類的政策文本，運用內(nèi)容分析法與詞頻分析法，歸納出了近15年來上海市生活垃圾分類工作的歷史演變及特征。研究顯示：隨著生活垃圾分類工作的推進，上海市出臺的政策文本在政策目標、政策保障、政策主體、政策手段等層面都有不同程度的變化與調(diào)整。本文最后，對上海市生活垃圾分類政策文本的發(fā)展趨勢進行了預測與建議，旨在為其后續(xù)政策文本的制定提供一定的參考價值。

關(guān)鍵詞：生活垃圾分類;政策文本;內(nèi)容分析法;詞頻分析法

Abstract：The garbage classification in Shanghai is an important part of the implementation of “fine” treatment of mega cities in Shanghai， and is also the demonstration and benchmark of garbage classification in China. Based on the policy texts on domestic waste classification issued by various departments of Shanghai from 2004 to 2019， this paper summarizes the historical evolution and characteristics of domestic waste classification in Shanghai in recent 15 years by using content analysis and word frequency analysis.The results show that： with the promotion of domestic waste classification，the policy texts issued by Shanghai have changed and adjusted to varying degrees in terms of policy objectives， policy guarantees， policy subjects and policy means.Finally，this paper forecasts and suggests the development trend of domestic waste classification policy in Shanghai， aiming to provide certain reference value for the formulation of subsequent policy texts.

Key words：Domestic waste classification;Policy text;Content analysis; Word frequency analysis

上海在我國各個領(lǐng)域都有著“排頭兵”的示范定位，垃圾分類也是如此。20多年來，上海垃圾分類多次成為我國垃圾分類工作試點的先導地：2000年，原建設部確定了8個首批城市生活垃圾分類試點城市，上海位列其一;2017年3月，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于生活垃圾分類制度實施方案》的通知，明確要求上海先行實施生活垃圾強制分類政策;2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理條例》在全國率先施行，首次以地方立法的形式強制執(zhí)行垃圾分類，標志著垃圾分類迎來了“強制時代”。[1]

自2000年以來，上海市人大、政府及各部委等機構(gòu)相繼出臺了大量關(guān)于生活垃圾分類工作的政策文本，生活垃圾分類穩(wěn)中有序。那么，這些政策文本經(jīng)歷了哪幾個重點階段？總體呈現(xiàn)出什么特點？它們分別是如何發(fā)揮作用的？又有何趨勢走向？基于此，本文以近15年（2004-2019年）上海市各部門頒布的生活垃圾分類政策為依據(jù)，運用內(nèi)容分析法與詞頻分析法，研究了上海市出臺的生活垃圾分類的政策文本，旨在探析其歷史演變可能的趨勢走向。

1 概念界定與文本來源

1.1 概念界定

1.1.1 生活垃圾界定

生活垃圾的定義有廣義與狹義之分，狹義概念僅指居民、單位在日常生活及為生活服務中產(chǎn)生的廢棄物，廣義概念還包括工程施工活動中產(chǎn)生的建筑垃圾與渣土、泥漿等廢棄物等?？紤]到對生活垃圾分類政策的研究需要具備一定的系統(tǒng)性與廣泛性，本文所研究的生活垃圾包括日常生活垃圾、裝修垃圾、單位餐廚垃圾、綠化枯枝落葉等，涵蓋范疇較廣。

1.1.2 生活垃圾分類界定

生活垃圾分類是將生活垃圾轉(zhuǎn)變成公共資源的一系列活動的總稱，即根據(jù)廢棄物的性質(zhì)及處置方式將不同的垃圾分門別類，分類存儲或處理。[2]目前上海市的生活垃圾基本分類為：干垃圾、濕垃圾、可回收垃圾、有害垃圾。垃圾分類是一項系統(tǒng)工程，包含垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置等整區(qū)域、全過程的分類。[3]

1.2 政策文本來源

本文以北大法寶為主要搜索數(shù)據(jù)庫，并充分利用上海市政府及相關(guān)政府網(wǎng)站，檢索上海市生活垃圾分類的法律法規(guī)。為確保政策文本的時效性，本文以上海市2004-2019年近15年來的文本為研究對象，輸入“生活垃圾”“垃圾分類”“垃圾處理”等關(guān)鍵詞進行檢索，共獲得上海市人大、上海市政府、各部委及各區(qū)政府頒布的有關(guān)上海市垃圾分類的政策文本164份。為保證研究的有效性與針對性，根據(jù)以下三項原則進行了初步的篩選：（1）只選取與上海市垃圾分類政策相關(guān)性較強的政策文本;（2）只選取上海市轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)布的且現(xiàn)行有效政策文本;（3）所選取政策類型主要為規(guī)劃、法規(guī)、意見、辦法、通知等。經(jīng)過篩選，最終整理出了相關(guān)性最強的41份，作為本文研究的樣本。

2 上海市生活垃圾分類政策文本的概況與描述

本文主要從頒布時間、頒布主體、頒布形式、頒布客體4個維度進行切入，運用內(nèi)容分析法，對整理出的41份政策文本進行基本概況及描述。

2.1 政策頒布時間分析

自2004年上海市市容環(huán)衛(wèi)局頒發(fā)《上海市生活垃圾計劃管理辦法》以來，上海市生活垃圾分類的政策文本數(shù)量便呈現(xiàn)波浪式增長，并出現(xiàn)了3個小高峰（詳見圖1）：（1）2004-2005年，以實現(xiàn)生活垃圾“減量化、資源化、無害化”為目標，鼓勵倡導市民從源頭對生活垃圾進行分類減量;（2）2011-2012年，細化生活垃圾減量化的具體措施，提出生活垃圾“大分流，小分類”的源頭分類基本模式;（3）2018-2019年，提出“強制垃圾分類”，并不斷細化與規(guī)范生活垃圾強制分類的方法與要求，兩年時間的文本數(shù)量占據(jù)了總研究文本的36.7%。

2.2 政策頒布主體分析

上海市生活垃圾分類有關(guān)政策的頒布主體多達19個（詳見表1），具有代表性的部門有上海市政府（頒布8份）、上海市綠化和市容管理局（頒布10份）、上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局（頒布5份），且近年來呈現(xiàn)出了聯(lián)合發(fā)文的趨勢，其中，6份文本為多個部門協(xié)同發(fā)文，以上海市綠化和市容管理局為典型代表，注重部門之間的合作。

各區(qū)層面，共頒布了11份文本，總占比為26%，涉及的主體主要有7個（詳見圖2），分別為徐匯區(qū)政府、楊浦區(qū)政府、金山區(qū)政府、閔行區(qū)政府、虹口區(qū)政府、松江區(qū)政府、黃浦區(qū)政府;其中，楊浦區(qū)、金山區(qū)頒布數(shù)量相對較多。

2.3 政策頒布形式分析

上海市生活垃圾分類的政策文本主要通過條例、通知、辦法、意見、規(guī)定五種形式頒布（詳見圖3），其中，通知的數(shù)量高達32份，占據(jù)總文本數(shù)量的78%，其次依次是意見、辦法，條例與規(guī)定的數(shù)量最少。

2.4 政策頒布客體分析

上海市生活垃圾分類政策文本具體的針對對象有餐廚垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、公共部門單位產(chǎn)生的生活垃圾等，即政策頒布的客體。41份文本中有針對生活垃圾分類減量、生活垃圾分類回收、生活垃圾分類宣傳等普遍領(lǐng)域，也有針對餐廚垃圾、建筑垃圾、醫(yī)療廢棄物等特定的領(lǐng)域。

3 上海市生活垃圾分類政策內(nèi)容分析

本文基于詞頻分析法，取了5份核心文本作為詞頻分析的研究對象：《上海市生活垃圾計劃管理辦法》（2004）、《關(guān)于進一步加強本市生活垃圾管理的若干意見》（2010）、《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》（2014）、《關(guān)于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實施方案》及《上海市生活垃圾管理條例》 （2019），這5份文本較全面涵蓋了15年來上海市生活垃圾分類工作的關(guān)注重點，具有一定的說服力與科學性。

詞頻分析法中，關(guān)鍵詞的變化，尤其是高頻關(guān)鍵詞的變化，能夠較直觀地反映上海市生活垃圾分類政策文本重點與熱點的變化。[4]本文借助圖悅官網(wǎng)，對5份文本的詞頻檢閱導出5張不同的Excel文件表格，從表中100多個詞匯中選取了與生活垃圾分類研究高度相關(guān)的8個，通過關(guān)鍵詞詞頻的變化提取信息進行分析。（詳見表2）

3.1 政策目標：重心不斷調(diào)整

透過關(guān)鍵詞“減量、減量化”“資源化、資源化利用”“回收”的詞頻變化，可知上海市關(guān)注重心由減量化轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源化，強化生活垃圾源頭分類回收，將垃圾“變廢為寶”。具體來講，減量化目標從2004年的《上海市生活垃圾計劃管理辦法》就開始提出并得到重視，于2010年的《關(guān)于進一步加強本市生活垃圾管理的若干意見》中達到最高峰值，出現(xiàn)頻率為28次;“資源化利用”及“回收”等關(guān)鍵詞，15年來呈現(xiàn)出直線上升的趨勢，并于2019年的《上海市生活垃圾管理條例》達到最高峰值，通過其詞云圖即可看出（詳見圖4）。

3.2 政策保障：硬件設施設備趨于完善

政策保障指垃圾分類所需的配套的硬件設施，包括分類垃圾桶、垃圾服務點、中轉(zhuǎn)站等，在政策文本中以“設施”“設備”“收集容器”等關(guān)鍵詞體現(xiàn)，表3可以直觀地看出其詞頻呈直線上升的趨勢，由《上海市生活垃圾計劃管理辦法》的4次上升到《上海市生活垃圾管理條例》的39次，反映出上海市各部門不斷重視生活垃圾分類的設施設備的配置，從側(cè)面對生活垃圾分類工作提供了硬件保障。

3.3 政策主體：強調(diào)全民行動，發(fā)揮各主體力量

政策主體即參與到生活垃圾分類治理工作的各類人群。[5]近年來上海市垃圾分類主體逐漸由“政府主導”向“全民參與”過渡，鼓勵全體市民參與生活垃圾的分類治理：“街道、市民、居民與個人”詞頻顯著增長，強調(diào)“單位和個人應當積極參與綠色生活行動，履行生活垃圾分類投放義務，并承擔生活垃圾產(chǎn)生者責任”。這一趨勢變化有兩個原因：一是上海市的垃圾處理工作面臨巨大的挑戰(zhàn)，垃圾總數(shù)猛增，治理難度加大，必須形成全民共識的垃圾分類大氛圍;二是近年來垃圾治理理念的變化，由簡單處理轉(zhuǎn)變成綜合治理[4]。

3.4 政策手段：靈活綜合運用各類手段

政策手段包含行政、經(jīng)濟、法律及思想誘導等手段，分別側(cè)重“以力服人”“以利服人”“以律服人”及“以理服人”，一般來說，需綜合加以利用，才能增強政策效力。[6]上海市的生活垃圾分類前期非常重視行政、法律手段的運用，通過強制力對市民形成約束;2010年，各部門為順應社會環(huán)境的變化，思想誘導手段得到重視，如2011年上海市綠化和市容管理局辦公室專門發(fā)布了《關(guān)于做好推進本市生活垃圾分類促進源頭減量宣傳工作的指導意見》，倡導“宣傳先行”理念。因此，詞頻分析表中關(guān)鍵詞“宣傳、教育”出現(xiàn)的頻次不斷增多，軟約束手段得到推廣，激發(fā)了各類參與主體的熱情。[7]

4 上海市生活垃圾分類的趨勢預測與建議

垃圾治理一直是城市管理中的突出短板問題，生活垃圾分類作為垃圾治理的重要一環(huán)，更要攻堅克難。整體上，上海市生活垃圾分類的政策文本將呈波浪式增加，且部門協(xié)同發(fā)文趨勢將得到加強，但細節(jié)上需要根據(jù)實際情況進行把握。

4.1 各主管部門之間的職責分工將會更加細化

在生活垃圾分類已成為全民共識的當下，上海市政府應當強化對生活垃圾分類管理工作的領(lǐng)導，建立健全生活垃圾管理工作綜合協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的職責權(quán)限，共同指導監(jiān)督市生活垃圾分類工作。因此，在這一需求的驅(qū)動下，市綠容局、生態(tài)環(huán)境局、發(fā)改委等相應的部門職責將會更加細化，各司其職，同時完善其責任追究機制，使各類管理措施更加有力。

4.2 生活垃圾分類將與收費等經(jīng)濟手段直接掛鉤

在國外，美國、日本等很多國家已經(jīng)實施了垃圾計量收費制度，即按照“誰生產(chǎn)、誰付費”的原則，分類計價收取垃圾處理費，達到了源頭垃圾減量的效果。[8]上海市也正在探索這一經(jīng)濟手段，多份文本提出了將逐步建立計量收費體系;另外，其他經(jīng)濟調(diào)控手段，如獎勵、罰款等也都將成為今后的重點舉措，并以法律的形式加以明確。

4.3 生活垃圾分類的回收體系將更加健全

回收即對垃圾進行資源化利用，既節(jié)約資源又保護環(huán)境，對促進城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。上海市不僅鼓勵生產(chǎn)者、銷售者通過自主回收、聯(lián)合回收或者委托回收等模式，提高廢棄產(chǎn)品和包裝物的回收再利用率;更提倡所有單位和個人形成生活垃圾分類回收的良好習慣，如《上海市生活垃圾管理條例》強調(diào)了垃圾回收，并提出了“互聯(lián)網(wǎng)+回收”、智能回收等方式。[9]因此，建立健全生活垃圾分類回收體系將成為很多城市的必然選擇。

4.4 生活垃圾分類的標準應保持穩(wěn)定

垃圾分類標準的固定有利于提升垃圾分類的效率與準確率，頻繁變動對市民的分類工作會造成一定負擔。上海市的生活垃圾分類標準經(jīng)歷了多次調(diào)整，最終于2014年《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》中明確提出生活垃圾分為“干垃圾、濕垃圾、可回收垃圾、有害垃圾”四大類，至此將各類分類標準全都統(tǒng)一化。因此，上海市應在此基礎上，強化市民對最新四分類標準的認知，達到深入人心的效果。

4.5 城區(qū)與郊區(qū)的生活垃圾分類工作應保持平衡

垃圾分類重在因地制宜，上海市城區(qū)人口與郊區(qū)人口在素質(zhì)、生活環(huán)境、產(chǎn)生的垃圾量等各方面都存在一定的差異，因為適合城區(qū)的分類模式不一定適合郊區(qū)，如“定時定點”投放可能適合城市社區(qū)，人員比較集中，定點選址比較方便，能滿足大部分人的要求;但在郊區(qū)，人口密度相對稀疏，要滿足大部分人的要求定點選址難度很大。因此應當更加靈活，這樣才能減少雙方差距，保持上海市生活垃圾整體分類工作的平衡。

參考文獻

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[3]陳麗.上海市垃圾分類工作瓶頸及對策分析[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟，2010（12）：24-28.

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[8]王建明.垃圾按量收費的理論基礎、實踐效果及經(jīng)驗借鑒[J].價格理論與實踐，2008（01）：30-31.

[9]孟小燕，王毅，蘇利陽.我國普遍推行垃圾分類制度面臨的問題與對策分析[J].生態(tài)經(jīng)濟，2019（5）：184-188.

收稿日期：2020-07-01

作者簡介：湯麗梅，女，漢族，研究方向為非營利組織管理。