經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入與土地資源配置
——基于工業(yè)用地出讓的經(jīng)驗(yàn)分析

楊繼東 崔 琳 周方偉 趙文哲

內(nèi)容提要：本文以工業(yè)用地為例，討論地方政府在資源配置時(shí)所面臨的權(quán)衡。資源的有效配置會(huì)帶來更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是可能增加地方財(cái)政壓力，減少政企互動(dòng)下的尋租收益。通過匹配2008—2013年工業(yè)用地的微觀交易數(shù)據(jù)和工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)，本文構(gòu)造每筆工業(yè)用地的配置效率指標(biāo)，實(shí)證研究工業(yè)用地配置效率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：(1)平均而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力大的城市更傾向于將土地配置給利用效率高的企業(yè)；(2)高效企業(yè)拿地時(shí)往往享受到地價(jià)優(yōu)惠，這降低了地方政府出讓土地的財(cái)政收入；(3)地方市委書記由本地晉升時(shí)資源配置效率降低，說明資源能否有效配置受到政商關(guān)系的影響。實(shí)證結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入和政商關(guān)系間的權(quán)衡影響地方政府配置資源的效率。

一、問題提出

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，提高資源整體配置效率迫在眉睫。因此，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)資源在企業(yè)間有效配置是中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的重點(diǎn)。提高資源配置效率，不僅要求在市場(chǎng)層面促進(jìn)要素的自由流動(dòng)，更重要的是，在地方政府掌握一定資源配置權(quán)的背景下，需著力提高地方政府有效配置資源的激勵(lì)，降低關(guān)鍵資源錯(cuò)配所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效率損失。

在經(jīng)濟(jì)分權(quán)的背景下，地方政府對(duì)大量資源擁有獨(dú)有的配置權(quán)。根據(jù)“官員晉升錦標(biāo)賽”的邏輯，地方官員通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠獲得更多的晉升機(jī)會(huì)[1-2]，而資源有效配置有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[3-4]。那么，隨之而來的問題是：出于晉升考慮，地方官員理應(yīng)有動(dòng)力在企業(yè)間有效配置資源，那為何還會(huì)出現(xiàn)大量資源錯(cuò)配的現(xiàn)象呢？哪些因素抑制了地方官員有效配置資源的激勵(lì)？

本文以工業(yè)用地為切入點(diǎn)，研究地方政府在配置資源時(shí)所面臨的權(quán)衡。本文構(gòu)建了一個(gè)簡(jiǎn)單的理論框架：從追求晉升的角度來看，地方政府在面臨增長(zhǎng)壓力時(shí)有足夠的動(dòng)力去提高工業(yè)用地配置效率，例如，通過招商引資吸引高效企業(yè)。但是，短期內(nèi)招商引資和財(cái)政收入存在沖突，為了吸引高效率企業(yè)投資需要給予其一定的優(yōu)惠政策，這在短期內(nèi)增加了地方政府的財(cái)政壓力。地方政府需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政壓力之間進(jìn)行權(quán)衡。同時(shí)，從政商關(guān)系的角度來看，如果缺乏透明高效的制度保障，享有資源配置權(quán)的政府官員會(huì)受到企業(yè)尋租的影響，從而傾向于將土地配置給那些與自己有交往關(guān)系的企業(yè)而非土地利用效率更高的企業(yè)。政商關(guān)系會(huì)約束資源的有效配置。因此，地方政府的資源配置效率在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入和政商關(guān)系之間存在權(quán)衡取舍。

為了驗(yàn)證上述理論，本文考察了工業(yè)用地配置情況。根據(jù)土地市場(chǎng)網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)2008—2013年出讓的149 483宗工業(yè)用地信息，從中獲得拿地企業(yè)的名稱，之后在工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫中與相應(yīng)年份的企業(yè)相匹配，共匹配成功35 345宗，占比23.6%(1)為保證匹配樣本具有代表性，本文比較了匹配樣本與全部拿地企業(yè)所屬省份、行業(yè)以及拿地方式，發(fā)現(xiàn)二者分布基本一致。。對(duì)于匹配樣本，從工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫中獲得企業(yè)當(dāng)年的全要素生產(chǎn)率、規(guī)模等企業(yè)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，從而構(gòu)造每筆工業(yè)用地出讓的效率指標(biāo)，以此研究地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力、財(cái)政收入壓力和政企關(guān)系對(duì)工業(yè)用地配置效率的影響。

實(shí)證結(jié)果表明：地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力提高了資源配置效率?？刂破渌绊懸蛩睾?，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力大的城市更傾向于將土地配置給高效率企業(yè)，但是配置給高效率企業(yè)的同時(shí)，地方政府確實(shí)需要在地價(jià)上給予更大的讓步，這降低了地方政府的土地財(cái)政收入；同時(shí)，資源有效配置與政企關(guān)系相關(guān)，表現(xiàn)為當(dāng)市委書記是從本地晉升時(shí)，土地資源配置效率有所下降。根據(jù)已有研究，本地官員更容易建立密切的政企關(guān)系，但與地方官員存在密切聯(lián)系的企業(yè)可能并非是土地利用效率最高的企業(yè)?；谶@些研究發(fā)現(xiàn)，本文認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)考核在一定程度上有助于改善土地資源錯(cuò)配現(xiàn)象，“官員晉升錦標(biāo)賽”的存在確實(shí)發(fā)揮了促進(jìn)資源有效配置的積極作用；但在具體的實(shí)踐過程中，地方官員在配置資源時(shí)受到多方因素掣肘，財(cái)政約束及政企合謀現(xiàn)象也會(huì)影響資源配置。

本文主要貢獻(xiàn)有以下三點(diǎn)：

首先，在地方政府壟斷土地資源配置權(quán)的大背景下，本文從地方政府決策權(quán)衡的角度來分析工業(yè)用地的出讓問題，將增長(zhǎng)壓力作為地方政府有效配置資源的主要?jiǎng)恿υ慈?，同時(shí)考察財(cái)政壓力與政企關(guān)系對(duì)資源配置效率產(chǎn)生的影響?，F(xiàn)有文獻(xiàn)很少?gòu)牡胤秸慕嵌认到y(tǒng)分析資源配置效率的影響因素，在資源配置方面更多地關(guān)注生產(chǎn)要素在企業(yè)間的流動(dòng)[5]，而聚焦于工業(yè)用地的文獻(xiàn)則主要討論影響地方政府土地出讓規(guī)模的因素[6-8]。本文的研究還表明，隨著新型政商關(guān)系的構(gòu)建，以及地方政府財(cái)政、預(yù)算制度的進(jìn)一步改革和規(guī)范化，本文預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)考核壓力對(duì)于地方政府提高資源配置效率的激勵(lì)作用將有所提升，政企合謀與財(cái)政壓力帶來的資源錯(cuò)配激勵(lì)會(huì)相應(yīng)減小。

其次，運(yùn)用微觀數(shù)據(jù)考察增長(zhǎng)壓力對(duì)資源配置效率的影響。保增長(zhǎng)是中國(guó)一直存在的一種現(xiàn)象，這種現(xiàn)象對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響值得深入研究。徐現(xiàn)祥和劉毓蕓(2017)考察了增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，認(rèn)為當(dāng)中央與部委官員存在偏好差異時(shí)，增長(zhǎng)目標(biāo)的設(shè)定是一種次優(yōu)的增長(zhǎng)手段，事前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)通過倒逼資源配置而影響隨后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[9]。本文使用工業(yè)用地出讓數(shù)據(jù)，從微觀視角考察增長(zhǎng)壓力對(duì)資源配置的影響。

最后，本文豐富了關(guān)于中國(guó)土地資源錯(cuò)配的討論。不同于以往文獻(xiàn)在城市層面對(duì)工業(yè)用地配置效率進(jìn)行測(cè)度[10]，本文將工業(yè)用地交易數(shù)據(jù)和工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，嘗試構(gòu)造每宗土地的配置效率指標(biāo)，而非將土地低效配置與協(xié)議出讓等價(jià)[11-12]，在2007年后工業(yè)用地協(xié)議出讓受到嚴(yán)格管控的情況下，從地方政府配置資源時(shí)所面臨的激勵(lì)與權(quán)衡角度考慮會(huì)更有助于理解中國(guó)工業(yè)用地出讓問題。

二、理論分析與研究假設(shè)

中國(guó)城市間官員晉升競(jìng)爭(zhēng)的文獻(xiàn)研究表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)為官員在仕途上帶來收益，官員晉升是一場(chǎng)關(guān)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長(zhǎng)的錦標(biāo)賽，經(jīng)濟(jì)績(jī)效越好，晉升概率越大[1-2]；或者經(jīng)濟(jì)績(jī)效至少是官員能夠晉升的一個(gè)門檻[13]。已有文獻(xiàn)基本達(dá)成的共識(shí)是：雖然GDP高增長(zhǎng)可能并不與官員晉升畫等號(hào)，但是高增長(zhǎng)一定會(huì)給地方官員帶來正的效用，如實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)較高的相對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率未必對(duì)晉升有顯著的正向影響，但對(duì)于留任具有顯著正效應(yīng)[14]。

資源錯(cuò)配與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的文獻(xiàn)認(rèn)為，資源的有效配置能夠提高生產(chǎn)率進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其中，土地錯(cuò)配是生產(chǎn)要素錯(cuò)配的一個(gè)重要方面[15-16]。不同于資本、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素，以土地為切入點(diǎn)能更好地反映地方政府在配置資源時(shí)所面臨的權(quán)衡，這是因?yàn)樵诠I(yè)用地的供給市場(chǎng)中，地方政府在當(dāng)?shù)卣莆罩^對(duì)的話語權(quán)(2)工業(yè)用地的微觀交易數(shù)據(jù)顯示，地級(jí)市出讓的工業(yè)用地中，拿地企業(yè)絕大多數(shù)是本地企業(yè)。對(duì)土地的供給方地方政府而言，所遇到的競(jìng)爭(zhēng)較少，地方政府壟斷了資源配置權(quán)。，且在招商引資過程中對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量有清楚的認(rèn)識(shí)[12]。但是一些研究表明，地方政府的土地資源錯(cuò)配現(xiàn)象一直比較嚴(yán)重[17]，工業(yè)用地價(jià)格的扭曲導(dǎo)致工業(yè)內(nèi)部資源配置效率進(jìn)一步下降[10，18]。

那么，在晉升激勵(lì)下，追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的地方政府是否一定會(huì)有效配置資源呢？本文主要討論地方政府在通過土地出讓促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程中是否會(huì)更青睞高生產(chǎn)率企業(yè)。如果這一判斷得到驗(yàn)證，意味著在保增長(zhǎng)壓力下，土地配置效率會(huì)更高。從地方政府的角度來講，由于晉升錦標(biāo)賽的壓力，地方官員有較大動(dòng)力在短期內(nèi)通過大規(guī)模投資刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于高效率企業(yè)在拿地后會(huì)進(jìn)行更大規(guī)模的投資，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的提振作用更大，地方政府將土地出讓給這類企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用更大。但是，上述機(jī)制可能由于地方政府的財(cái)政壓力和政企合謀而被削弱。

一方面，地方政府在配置工業(yè)用地時(shí)存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入之間的權(quán)衡取舍。土地出讓的一個(gè)目的是為了財(cái)政收入的增加，盧洪友等(2011)認(rèn)為在1994年分稅制后，中國(guó)地方政府的“土地財(cái)政”行為實(shí)為“無奈之舉”[19]。在地方財(cái)政緊張的情況下，工業(yè)用地的賣地收入可作為預(yù)算外收入，完全由地方政府所支配，而企業(yè)在拿地后進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生的稅收則需要在中央和地方間分成，如增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅等。如果地方通過大規(guī)模低價(jià)出讓土地引資來獲得預(yù)期的增值稅和企業(yè)所得稅收入，這些收入的大部分將歸中央政府所有，即使包括土地開發(fā)稅費(fèi)也未必能彌補(bǔ)土地出讓金的損失。因此，地方政府需要在做大GDP與提高土地收入間進(jìn)行權(quán)衡[20]。雖然在2006年底國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)規(guī)定要求土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理，但在實(shí)踐中依然缺乏有效的監(jiān)督制度[6]。而當(dāng)?shù)胤秸嬖谪?cái)政壓力時(shí)，吸引高效率企業(yè)的動(dòng)力降低，這導(dǎo)致地方政府在較高的財(cái)政壓力下會(huì)將更多土地向效率較低但能夠產(chǎn)生更多收入的企業(yè)傾斜。與這一邏輯類似，楊繼東和楊其靜(2016)發(fā)現(xiàn)財(cái)政壓力會(huì)制約城市政府對(duì)刺激計(jì)劃的利用能力，這類城市土地出讓的規(guī)模更小[7]。

另一方面，地方政府在配置工業(yè)用地時(shí)存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政企關(guān)系的相互影響。與地方官員聯(lián)系緊密的企業(yè)更容易獲得土地。如張莉等(2013)發(fā)現(xiàn)存在政企合謀的城市出讓了更多的土地，但這些拿地企業(yè)可能并非是對(duì)土地利用效率最高的，故造成了資源錯(cuò)配[21]。在政企合謀代理變量的選擇上，佩爾松和朱拉夫斯卡婭(Persson & Zhuravskaya，2012)、張莉等(2013)將地方主政官員是否由本地晉升作為政企合謀的代理變量，這是因?yàn)楸镜貢x升的官員更可能與地方精英形成互惠關(guān)系，從而在晉升之后回饋地方精英[21-22]，相比于其他急需土地的企業(yè)，這些從政企合謀中受益的企業(yè)可能難以有效利用所獲得的土地資源。同時(shí)，黨的十八大以來，反腐倡廉力度的不斷加強(qiáng)極大降低了土地出讓上的腐敗[23]，這也為驗(yàn)證政企合謀對(duì)于土地資源配置效率的影響提供了重要途徑。本文認(rèn)為，在十八大以后，由于政企合謀的現(xiàn)象得到一定抑制，在其他條件相同的情況下，土地資源配置效率將有所提高。因?yàn)檎蠛现\的存在同樣削弱了地方政府有效配置資源的激勵(lì)。

基于上述分析，本文嘗試構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)單的模型來理解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力、財(cái)政收入和政企關(guān)系對(duì)政府配置資源效率的影響，從而進(jìn)一步厘清地方政府在配置資源時(shí)所面臨的權(quán)衡。

假設(shè)一個(gè)城市中土地出讓選擇面臨兩類企業(yè)，分別為高效率企業(yè)和低效率企業(yè)，將兩類企業(yè)的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)化為1。對(duì)于生產(chǎn)函數(shù)，本文集中討論土地這一生產(chǎn)要素，故簡(jiǎn)化兩類企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)均為關(guān)于土地要素的線性形式，如式(1)所示：

Y1=A1α1，Y2=A2α2

(1)

具體來看，A1>A2>0，分別衡量?jī)深惼髽I(yè)使用土地資源的效率，故下標(biāo)1為高效率企業(yè)，下標(biāo)2為低效率企業(yè)。將地方政府可配置的土地總數(shù)標(biāo)準(zhǔn)化為1，即地方政府有一宗土地，需要考慮將其出讓給高效率企業(yè)還是低效率企業(yè)。α1,α2={0，1}，表明兩類企業(yè)能否獲得土地；α1+α2=1，且當(dāng)期必須將所有土地配置完畢，不留剩余。

地方政府對(duì)土地資源的配置具有壟斷權(quán)力，可以決定將土地配置給哪類企業(yè)。對(duì)于地方?jīng)Q策者而言，其效用包括三方面：(1)企業(yè)總產(chǎn)值對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的提振作用能夠?yàn)榈胤焦賳T帶來正效用(晉升錦標(biāo)賽帶來的政治紅利)；(2)賣地產(chǎn)生的預(yù)算外收入；(3)由于政企合謀帶來的私人效用。其效用函數(shù)如式(2)所示，高效率企業(yè)1的拿地價(jià)格為p1，低效率企業(yè)2的拿地價(jià)格為p2，假設(shè)高效率企業(yè)是稀缺的，為吸引高效率企業(yè)投資，地方政府對(duì)地價(jià)的談判權(quán)將會(huì)降低，因此p2>p1>0。因此，相較于高效率企業(yè)，低效率企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力更低，為了獲得土地，低效率企業(yè)會(huì)嘗試與地方官員“合謀”，合謀成本即為α2t，由于合謀存在交易成本，官員實(shí)際獲得的效用為θα2t，交易成本越高，θ越小。第一項(xiàng)括號(hào)中的部分為兩類企業(yè)的產(chǎn)值，即它們對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的提振作用，企業(yè)產(chǎn)值越高，越有利于地方官員在晉升錦標(biāo)賽中獲得優(yōu)勢(shì)。其中，β>0代表官員面對(duì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，也可以理解為地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來的效用賦予的權(quán)重，β越大證明官員對(duì)政治紅利的效用賦值越高；第二項(xiàng)為地方政府賣地的總收入，對(duì)于財(cái)政收入的權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)化為1；第三項(xiàng)為官員的合謀收入。本文需要解決的問題是在土地資源有限的情況下，地方政府如何在兩類企業(yè)間配置土地，即：

(2)

s.t.α1+α2=1

整理式(2)易得，官員將土地配置給哪類企業(yè)主要取決于(βA1+p1)與(βA2+p2+θt)的大小(即α1=1還是α2=1)，直觀比較如圖1所示，其中橫軸為地方面臨的增長(zhǎng)壓力，縱軸為地方官員配置土地所獲得的效用。

圖1 不同效率企業(yè)拿地對(duì)地方官員收益的影響

從圖1可以發(fā)現(xiàn)：地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力β越大，越傾向于將土地配置給高效率企業(yè)，即α1=1(UG=βA1+p1)；不考慮政企合謀時(shí)，若地方政府更關(guān)心財(cái)政收入時(shí)(地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)賦予的權(quán)重低于β1)，會(huì)將土地配置給低效率企業(yè)，即α2=1(UG=βA2+p2)；當(dāng)政企合謀發(fā)生時(shí)，地方官員獲得了私人收益，更傾向于將土地配置給低效企業(yè)；只有當(dāng)面臨更大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力時(shí)(增長(zhǎng)壓力>β2)，才會(huì)將土地配置給高效率企業(yè)。值得注意的是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力β∈(β1,β2)，反腐力度的增強(qiáng)會(huì)提高政企合謀的交易成本，從而降低θ，高效率企業(yè)更可能獲得土地(3)雖然高效率企業(yè)也可能會(huì)與地方官員合謀，但并不影響本文的基本結(jié)論，即財(cái)政壓力與政企合謀會(huì)降低地方政府有效配置資源的激勵(lì)。。

上述模型表明，給定地方的財(cái)政狀況和既有的政商關(guān)系，地方政府所面臨的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力越大，越傾向于將土地配置給高效率企業(yè)，但財(cái)政壓力和政企合謀現(xiàn)象會(huì)在一定程度上削弱地方政府有效配置資源的激勵(lì)。基于此，認(rèn)為地方政府在配置土地資源時(shí)存在一定的權(quán)衡取舍，具體如圖2所示。

圖2 地方政府配置土地資源的權(quán)衡

進(jìn)一步，對(duì)地方政府在配置工業(yè)用地時(shí)所面臨的權(quán)衡提出如下兩個(gè)假設(shè)，在后文的實(shí)證環(huán)節(jié)將對(duì)這兩個(gè)假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證。

H1：對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力更大的城市而言，配置工業(yè)用地時(shí)地方政府更青睞高效率企業(yè)。

H2：增長(zhǎng)壓力會(huì)提高工業(yè)用地的配置效率，但地方政府所面臨的財(cái)政壓力和政企合謀會(huì)削弱這一作用。

三、實(shí)證研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來源

為檢驗(yàn)上文提出的假設(shè)，將2008—2013年獲得工業(yè)用地的企業(yè)(2008—2013年中國(guó)工業(yè)用地共出讓149 483宗)與當(dāng)年工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫按照公司名稱進(jìn)行模糊匹配(如在土地出讓數(shù)據(jù)中一家拿地企業(yè)名稱為“三明市金福食品有限公司”，其中關(guān)鍵信息為“三明”和“金福食品”，將其與工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫中的“三明金福食品”相匹配)，共有35 345宗土地的拿地企業(yè)得到匹配，進(jìn)而根據(jù)企業(yè)的全要素生產(chǎn)率和企業(yè)規(guī)模計(jì)算出本文的土地配置效率指標(biāo)Xcji(后文有更詳細(xì)的定義)。之所以將樣本起始年份定為2008年，是因?yàn)楣I(yè)用地的協(xié)議出讓方式飽受爭(zhēng)議，幾乎成為土地違法與低效配置的代名詞。因而，2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》和《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，協(xié)議出讓的土地占比驟降(如圖3所示)。從2007年后地方政府的土地配置策略有所改變，選取2007年之后的樣本能更好地捕捉地方政府的決策行為。此外，由于數(shù)據(jù)可得性問題，只能獲得2007年后的微觀土地出讓數(shù)據(jù)，而規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)課題組也僅搜集到2013年之前。

圖3 不同出讓方式下工業(yè)用地出讓數(shù)目

為保證匹配樣本具有一定的代表性，本文比較了2008—2013年匹配樣本與出讓的全部工業(yè)用地的信息。從土地出讓的省份來看，匹配樣本中各省份出讓土地所占比例與全部工業(yè)用地的分布基本一致，此外，工業(yè)用地的出讓方式、歷年土地出讓數(shù)目以及拿地企業(yè)的行業(yè)分布均與全部工業(yè)用地的分布基本一致，匹配樣本能夠反映工業(yè)用地出讓的總體情況。

本文解釋變量和控制變量中的城市數(shù)據(jù)來自中經(jīng)網(wǎng)城市數(shù)據(jù)庫，控制變量還包括各省份的制度質(zhì)量，王小魯?shù)?2017)在《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告(2016)》提供了各省份的市場(chǎng)化指數(shù)[24]，以此作為地方制度環(huán)境的代理變量(4)市場(chǎng)化指數(shù)由“政府與市場(chǎng)的關(guān)系”“非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”“產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)育程度”“要素市場(chǎng)的發(fā)育程度”和“市場(chǎng)中介組織發(fā)育和法律制度”五個(gè)方面指數(shù)合成。與很多文獻(xiàn)一樣，本文使用市場(chǎng)化指數(shù)作為各地制度綜合質(zhì)量的測(cè)度。，該報(bào)告以2008年各省份制度質(zhì)量作為基期，從而保證制度水平的跨年可比。每筆工業(yè)用地的信息如出讓面積、出讓方式、土地級(jí)別等來自土地市場(chǎng)網(wǎng)(www.landchina.com)，涉及地方官員的數(shù)據(jù)來自中國(guó)地方政府官員數(shù)據(jù)庫。

(二)模型設(shè)定和變量描述

本文的被解釋變量為每宗工業(yè)用地的配置效率Xcji，借鑒李力行等(2016)[10]、迪朗東等(Duranton et al.，2015)[25]對(duì)土地配置效率的測(cè)度，Xcji的表達(dá)式如式(3)所示。

(3)

wcji、θcji分別表示c城市j行業(yè)中i企業(yè)自身的TFP與企業(yè)規(guī)模，wcj、θcj分別表示c城市整個(gè)j行業(yè)中TFP與企業(yè)規(guī)模的中位數(shù)，即對(duì)i企業(yè)的TFP與規(guī)模進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。企業(yè)異質(zhì)性模型說明生產(chǎn)率高的企業(yè)應(yīng)當(dāng)使用更多的生產(chǎn)要素，如果一個(gè)高生產(chǎn)率企業(yè)擁有的生產(chǎn)要素(土地、資本、工人)少于低生產(chǎn)率企業(yè)，那么將資源配置給高效企業(yè)是有利于總產(chǎn)出的[25]。從本文構(gòu)建的每宗工業(yè)用地的配置效率指標(biāo)Xcji來看，若相較于i企業(yè)的相對(duì)規(guī)模(θcji/θcj)而言，i企業(yè)的相對(duì)生產(chǎn)率(wcji/wcj)更高，那么將土地配置給i企業(yè)更有助于提高整體配置效率，Xcji大于0；反之，Xcji小于0。為保證指標(biāo)Xcji的有效性，周方偉和楊繼東(2020)應(yīng)用該指標(biāo)考察工業(yè)用地配置效率與企業(yè)拿地之后經(jīng)濟(jì)績(jī)效間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)工業(yè)用地的配置效率(Xcji)越高，企業(yè)在拿地后的產(chǎn)值、繳稅、用工人數(shù)提升越大，土地配置的效率越高，從而表明指標(biāo)Xcji在一定程度上能夠反映工業(yè)用地的配置效率[26]。

對(duì)于采用Xcji來衡量土地配置效率還有必要做幾點(diǎn)補(bǔ)充：第一，之所以沒有使用謝和克萊諾(Hsieh & Klenow，2009)[3]度量資源錯(cuò)配程度的方法，原因是本文無法獲得每家企業(yè)原有的土地面積，難以計(jì)算土地的邊際產(chǎn)出；第二，之所以選擇評(píng)估每筆工業(yè)用地的配置效率而非整個(gè)行業(yè)的配置效率是因?yàn)槊磕曛挥猩倭科髽I(yè)獲得工業(yè)用地，行業(yè)整體情況難以反映工業(yè)用地的配置問題。

本文的基本模型設(shè)定如式(4)所示，被解釋變量為Xcji，代表各城市每筆工業(yè)用地的配置效率，下標(biāo)c、j、i分別代表土地所在城市、所屬行業(yè)和拿到某一筆土地的企業(yè)。growthct-1為地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，下標(biāo)t為土地出讓的年份，本文以此考察地級(jí)市第t-1年面臨的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力對(duì)第t年土地配置的影響。

Xcji=β0+β1growthct-1+∑controlcjiβ+yeart+cityc+indj+levelcji+εcji

(4)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于地方官員激勵(lì)的測(cè)度有多種方式，在錦標(biāo)賽理論中，拉澤爾和羅森(Lazear & Rosen,1981)認(rèn)為錦標(biāo)賽的主要特征是排名而非絕對(duì)成績(jī)[27]；李和周(Li & Zhou,2005)以省份為研究對(duì)象，考察GDP增長(zhǎng)率對(duì)于晉升的影響[2]；楊其靜和鄭楠(2013)發(fā)現(xiàn)對(duì)于地級(jí)市而言，在省內(nèi)增長(zhǎng)率的排名在一定程度上會(huì)影響晉升的資格[13]?？紤]到各省份地級(jí)市數(shù)目不同，令growthct-1為上一年本省內(nèi)各市GDP增長(zhǎng)率中位數(shù)比本市增長(zhǎng)率，該數(shù)值越大表明地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力越大。課題組也使用了上述其他測(cè)度方式進(jìn)行了穩(wěn)健性估計(jì)，從而驗(yàn)證假設(shè)H1。在后文對(duì)假設(shè)H2的驗(yàn)證中，在式(4)基礎(chǔ)上相繼引入財(cái)政壓力、政企合謀代理變量與增長(zhǎng)壓力的交互項(xiàng)，如果假設(shè)H2成立，交互項(xiàng)的系數(shù)應(yīng)當(dāng)為負(fù)值，表明地方政府面臨的財(cái)政壓力、政企合謀會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力所帶來的激勵(lì)，土地配置效率降低。

控制變量controlcji包括：財(cái)政壓力(lfin)，即土地出讓所在城市上一年的財(cái)政支出減去財(cái)政收入后與當(dāng)年本市GDP的比值，該值越大表明地方財(cái)政壓力越大，楊繼東和楊其靜(2016)認(rèn)為判斷財(cái)政缺口對(duì)地方政府是否造成壓力不僅與缺口大小有關(guān)，還取決于地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口的能力。如果轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大，地方政府只需稍微加大或者啟動(dòng)某些稅費(fèi)征收就能夠彌補(bǔ)缺口，因此，財(cái)政缺口與地方GDP的比值能更好地反映地方政府所面臨的財(cái)政壓力[7]；土地協(xié)議出讓虛擬變量(neg)，如果該地塊通過協(xié)議方式出讓，neg取值為1，反之為0。大量文獻(xiàn)認(rèn)為，若工業(yè)用地通過協(xié)議方式出讓意味著更可能出現(xiàn)違法與低效現(xiàn)象；土地掛牌出讓虛擬變量(list)，若土地通過掛牌方式出讓，list取值為1，反之為0。王媛和楊廣亮(2016)認(rèn)為相比于通過招標(biāo)和拍賣方式出讓土地，使用掛牌出讓方式留給了地方政府更多的可操作空間[8]。

控制變量還包括地方政府的經(jīng)濟(jì)狀況。包括：人均GDP(lpgdp)，代表該城市上年人均GDP；市場(chǎng)化程度(lfdi_r)，用上年外商直接投資實(shí)際金額占地方GDP的比例衡量一個(gè)地方的市場(chǎng)化程度，市場(chǎng)化程度的提升有助于降低官員腐敗的可能[28-29]，進(jìn)而有助于提升資源配置效率；Ind_r代表工業(yè)占比，即第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與地方GDP的比值，衡量地方工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r；制度質(zhì)量(inst)，阿西莫格魯和戴爾(Acemoglu & Dell，2010)指出，地區(qū)制度環(huán)境能夠影響決策的制定方式以及政治權(quán)力在地方層面的分配[30]，本文使用《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告(2016)》提供的各省份市場(chǎng)化指數(shù)作為制度質(zhì)量的代理變量，控制制度因素對(duì)于土地配置效率的影響；國(guó)有企業(yè)虛擬變量(soe)，當(dāng)企業(yè)為國(guó)有企業(yè)時(shí)，soe取1，反之為0。國(guó)有企業(yè)往往能夠憑借自身地位享受拿地優(yōu)惠，因此，企業(yè)所有制會(huì)影響土地資源配置。此外，蔣省三等(2007)認(rèn)為大量出讓土地會(huì)導(dǎo)致土地利用效率和配置效率偏低[31]，故需要控制土地出讓的規(guī)模。土地出讓規(guī)模(land_r)為行業(yè)拿地面積占城市全部出讓面積之比，表示地方政府在土地配置方面對(duì)該行業(yè)的重視程度，并控制了每塊土地的出讓面積(area)。

在回歸中還控制了每塊出讓土地的級(jí)別(levelcji)以及拿地企業(yè)所處行業(yè)(indj)，從土地供給的角度來講，土地出讓方地方政府對(duì)不同級(jí)別、用于不同行業(yè)的土地有著不同的出讓策略和目的，如地方政府會(huì)對(duì)一些政策扶持性行業(yè)出讓更多的土地。從土地需求的角度來講，不同行業(yè)的企業(yè)對(duì)土地級(jí)別的需求也各不相同，如高污染行業(yè)企業(yè)對(duì)土地級(jí)別的需求與其他企業(yè)不一樣。因此，在回歸中有必要控制行業(yè)和土地級(jí)別。除此之外，本文還控制了年份(yeart)和城市(cityc)固定效應(yīng)。

各變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示，在樣本中略去了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)小于或等于0的數(shù)據(jù)，由于部分變量存在缺失值(如部分城市特征數(shù)據(jù)缺失、土地出讓信息部分變量缺失等)，實(shí)際進(jìn)行回歸的樣本數(shù)略有偏差。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果

(一)增長(zhǎng)壓力對(duì)土地配置效率的影響

回歸結(jié)果如表2所示，在樣本中排除了直轄市數(shù)據(jù)。列(1)只控制了土地級(jí)別和城市、行業(yè)、年份固定效應(yīng)，核心解釋變量增長(zhǎng)壓力系數(shù)顯著為正。列(2)加入了更多的控制變量，核心解釋變量增長(zhǎng)壓力的系數(shù)顯著為正且數(shù)值更大，表明當(dāng)?shù)胤秸嬖谠鲩L(zhǎng)壓力時(shí)更有動(dòng)力去高效配置土地資源，從而印證了假設(shè)H1，地方政府有動(dòng)力為追求經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)而有效配置資源。在控制變量中，當(dāng)土地通過協(xié)議出讓時(shí)，配置效率顯著降低，這與之前文獻(xiàn)的結(jié)論是相符的，協(xié)議出讓往往伴隨著更多的違法現(xiàn)象，甚至協(xié)議出讓本身被作為低效配置的代名詞[10]；制度水平代理變量inst為正值，表明制度質(zhì)量的改善有助于優(yōu)化地方政府行為，提高資源配置效率；soe系數(shù)顯著為負(fù)值，根據(jù)本文定義的土地資源配置效率，平均而言，國(guó)有企業(yè)拿地并不利于土地資源的有效配置，這可能是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)與地方官員聯(lián)系得更為緊密，國(guó)有企業(yè)拿地是國(guó)有企業(yè)和地方政府互惠的表現(xiàn)[32]，而并非為了資源有效配置。在2007年之后，掛牌出讓成為地方政府出讓工業(yè)用地的主流方式，占全部出讓方式的比例已經(jīng)達(dá)到80%以上，表1列(3)將樣本局限在掛牌出讓土地，增長(zhǎng)壓力的系數(shù)同樣顯著為正。

表2列(4)、列(5)考慮使用其他衡量增長(zhǎng)壓力的代理變量，列(4)lgdp為上一年城市GDP增長(zhǎng)率的絕對(duì)值，估計(jì)結(jié)果表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率越低的城市，即增長(zhǎng)壓力越大的城市資源配置效率越高，在列(5)中本文計(jì)算了上一年各城市GDP增長(zhǎng)率在各省份內(nèi)的排名，省份內(nèi)增長(zhǎng)率最高的城市l(wèi)rand為1，以此類推，由于部分省份內(nèi)城市數(shù)據(jù)不完整，排除了云南、寧夏、新疆、貴州、青海的數(shù)據(jù)。結(jié)果表明省份內(nèi)GDP增長(zhǎng)率排名越低的城市越有動(dòng)力去高效配置土地資源。列(6)在定義配置效率Xcji時(shí)采用工人數(shù)來衡量企業(yè)規(guī)模，列(7)在構(gòu)造配置效率Xcji時(shí)采用行業(yè)均值對(duì)拿地企業(yè)TFP和企業(yè)規(guī)模進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，核心解釋變量均顯著為正。

表2 增長(zhǎng)壓力與土地配置效率

將樣本按照GDP增長(zhǎng)率進(jìn)一步細(xì)分，如果上年增長(zhǎng)率高于省份內(nèi)中位數(shù)水平，則認(rèn)為增長(zhǎng)壓力較小，反之，增長(zhǎng)壓力較大。表3列(1)中樣本城市的增長(zhǎng)壓力較大，發(fā)現(xiàn)高增長(zhǎng)壓力會(huì)導(dǎo)致地方政府在下一年提高工業(yè)用地配置效率，而對(duì)于列(2)中增長(zhǎng)壓力較小的城市而言，這一作用并不明顯；列(3)將增長(zhǎng)壓力定義為0-1變量，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低于省內(nèi)中位數(shù)時(shí)growth01取1，回歸結(jié)果表明增長(zhǎng)壓力更高的城市土地配置更有效；列(4)—列(6)將樣本城市按照東部、中部、西部分組回歸，增長(zhǎng)壓力變量的系數(shù)同樣顯著為正。以上結(jié)果均表明地方面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力時(shí)有動(dòng)力提高資源配置效率。

表3 增長(zhǎng)壓力與土地配置效率

(二)土地資源配置的權(quán)衡

1．財(cái)政壓力

如果說地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有利于官員仕途，那為何不是所有地方官員都有同樣的動(dòng)力去有效配置資源呢？本文認(rèn)為，對(duì)地方政府而言，資源的有效配置存在機(jī)會(huì)成本，在工業(yè)用地出讓中，地方政府面臨著招商引資和財(cái)政收入的權(quán)衡，為了獲取高額、可自由支配的、以土地出讓金為主要形式的預(yù)算外收入，需要盡可能地高價(jià)出讓土地[20]。而能夠高效利用土地的企業(yè)往往在實(shí)踐中更具談判力，在拿地過程中享受的地價(jià)優(yōu)惠力度更大。地方政府給予企業(yè)的優(yōu)惠不限于地價(jià)優(yōu)惠，本文考慮使用以下幾個(gè)策略來證實(shí)這一猜想，模型設(shè)定如式(5)所示。

lnpricecji=β0+β1Xcji+β2Xcji×lfin+β3growthct-1+β∑controlcji+yeart+cityc+indj+levelcji+εcji

(5)

被解釋變量為每筆出讓土地單價(jià)的自然對(duì)數(shù)，核心解釋變量為配置效率Xcji，控制變量與前文一致，表5列(1)在回歸中只包含固定效應(yīng)以及土地級(jí)別，核心解釋變量土地配置效率系數(shù)顯著為負(fù)，意味著高效率企業(yè)享受了更低的土地價(jià)格，這表明地方政府將土地配置給高效率企業(yè)時(shí)往往會(huì)給予地價(jià)優(yōu)惠，但這不利于地方財(cái)政收入。

在列(2)中引入城市上一年的財(cái)政壓力以及財(cái)政壓力與配置效率的交互項(xiàng)，列(3)則在列(2)的基礎(chǔ)上納入全部控制變量，交互項(xiàng)的系數(shù)均顯著為正，與本文預(yù)期的一致。這意味著當(dāng)?shù)胤秸媾R較大的財(cái)政壓力時(shí)，會(huì)希望通過工業(yè)用地出讓獲取預(yù)算外收入。因而，即便對(duì)于相同效率的企業(yè)，相比于財(cái)政狀況良好的城市，財(cái)政壓力大的城市地價(jià)更高。

本文采用財(cái)政缺口與GDP的比值來衡量財(cái)政壓力，但不同城市對(duì)財(cái)政缺口的敏感度可能并不相同，在表4列(4)和列(5)中分別對(duì)東部城市和中、西部城市進(jìn)行回歸，中西部樣本交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為正，而東部樣本系數(shù)同樣為正值但并不顯著，這表明財(cái)政缺口對(duì)不同的城市在土地出讓行為上的影響具有明顯的異質(zhì)性，這可能是因?yàn)橹?、西部城市總體上財(cái)政可持續(xù)性較弱，因而對(duì)財(cái)政缺口更加敏感，更有動(dòng)力提高工業(yè)用地價(jià)格；而東部城市對(duì)未來預(yù)期更有信心，財(cái)政可持續(xù)性較強(qiáng)，盡管財(cái)政缺口較大但依然會(huì)為高效企業(yè)提供地價(jià)優(yōu)惠。

大量文獻(xiàn)表明協(xié)議出讓意味著土地配置的低效率[10-11]，而在實(shí)踐中通過協(xié)議方式出讓的土地價(jià)格往往較低，故而低效率似乎與低地價(jià)相關(guān)，這與上文回歸結(jié)果相悖。對(duì)此，本文有必要進(jìn)行如下幾點(diǎn)說明：(1)協(xié)議出讓的確會(huì)導(dǎo)致地價(jià)大幅下降，但在2007年之后通過協(xié)議方式出讓的土地?cái)?shù)目驟減，顯然低價(jià)并不意味著土地配置效率低；(2)如果高地價(jià)意味著土地配置效率的改善，那么地方政府在有效配置資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)還能提高財(cái)政收入，這難以解釋為何中國(guó)依然存在著大量土地錯(cuò)配現(xiàn)象。土地低價(jià)并不必然意味著資源配置的低效率，式(5)的回歸基于每筆出讓土地，考察地價(jià)與拿地企業(yè)效率間的關(guān)系，回歸結(jié)果表明地方政府為吸引一家高效率企業(yè)需要付出低地價(jià)的代價(jià)，但當(dāng)?shù)胤秸媾R財(cái)政壓力時(shí)，地價(jià)會(huì)有所提高，吸引高效率企業(yè)的動(dòng)力減弱。

表4 土地配置效率與土地價(jià)格

給予高效率企業(yè)的優(yōu)惠不僅限于地價(jià)，還要從地方政府配置土地資源傾向的角度繼續(xù)考察地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入間的權(quán)衡，在模型(4)的基礎(chǔ)上加入增長(zhǎng)壓力與財(cái)政壓力的交互項(xiàng)，由于交互項(xiàng)與水平項(xiàng)的相關(guān)系數(shù)在0.8以上，因而本文對(duì)變量進(jìn)行了中心化處理，表5列(1)在回歸中只包含固定效應(yīng)以及土地級(jí)別，列(2)納入所有控制變量，交互項(xiàng)的系數(shù)均顯著為負(fù)，表明增長(zhǎng)壓力會(huì)促進(jìn)土地資源的有效配置，但是財(cái)政壓力會(huì)極大削弱正效應(yīng)，即隨著財(cái)政壓力的增加，增長(zhǎng)壓力對(duì)于資源有效配置的激勵(lì)被抵消。這從側(cè)面反映出將土地配置給高效率企業(yè)會(huì)給地方政府帶來一定的成本，當(dāng)財(cái)政壓力加大的時(shí)候，地方政府無意花費(fèi)高額成本去吸引高效率企業(yè)，這與假設(shè)H2相符。列(3)和列(4)分別為東部和中西部樣本，與表5結(jié)果相似，相比于東部城市，中、西部城市的財(cái)政可持續(xù)性更弱，對(duì)于財(cái)政缺口更加敏感，財(cái)政壓力增加降低了土地配置效率。

表5 財(cái)政壓力與土地配置效率

2．政企合謀

地方政府不愿意有效配置資源也可能是由于按照效率配置土地與政企合謀相沖突，有損官員的私人利益。部分文獻(xiàn)采用地方官員的晉升來源作為政企合謀的代理變量，若地方主政官員是來自本地晉升，那么更可能與當(dāng)?shù)氐木⑷缙髽I(yè)家存在聯(lián)系[21-22]，在土地出讓中政企合謀的概率就會(huì)更高。本文選擇市委書記而非市長(zhǎng)的晉升來源作為政企合謀的代理變量，楊繼東和楊其靜(2016)認(rèn)為在地方政府層面，重大政策是在書記辦公會(huì)上形成決策，然后再以政府名義發(fā)布執(zhí)行，因此，市委書記對(duì)地方土地出讓的影響更大[7]。在模型(4)的基礎(chǔ)上引入衡量政企合謀的代理變量local以及l(fā)ocal與增長(zhǎng)壓力的交互項(xiàng)。如果該市市委書記是由本地晉升，則local的值為1，反之為0。

由于十八大之后政治形勢(shì)以及地方官員任職有很大的變化，故將樣本區(qū)間定義為2008—2012年，表6列(1)的結(jié)果表明，當(dāng)?shù)胤绞形瘯浻杀镜貢x升時(shí)，資源配置效率顯著下降，這在一定程度上解釋了為何在面臨增長(zhǎng)壓力時(shí)地方政府不會(huì)將資源配置給最有效率的企業(yè)，驗(yàn)證了假設(shè)H2中政企合謀現(xiàn)象的存在，列(2)將樣本進(jìn)一步局限在掛牌出讓的土地上，結(jié)果基本一致，交互項(xiàng)的系數(shù)同樣為負(fù)值。

本文也嘗試從其他方面考察政企關(guān)系對(duì)于資源配置效率的影響，一個(gè)較為粗糙的測(cè)度是從時(shí)間上考察政企合謀現(xiàn)象是否受到抑制。十八大于2012年11月召開，有證據(jù)表明地方官員在換屆前行為會(huì)更加謹(jǐn)慎[6]，因而在2012年政企合謀會(huì)有所收斂，而在十八大之后反腐力度加強(qiáng)，政企合謀同樣受到抑制。因此，本文定義年份虛擬變量dumyear，當(dāng)年份為2012或2013時(shí)，dumyear取1，反之取0，在模型(4)的基礎(chǔ)上加入dumyear及其與增長(zhǎng)壓力growthct-1的交互項(xiàng)，如果政企合謀現(xiàn)象與資源的低效配置相關(guān)，那么即便存在增長(zhǎng)壓力，地方政府資源有效配置的動(dòng)機(jī)也會(huì)有所減弱。本文預(yù)期在2012年和2013年時(shí)土地的資源配置效率有所提升，估計(jì)結(jié)果如表6列(3)所示，在這期間政企合謀有所收斂，故面對(duì)同樣的增長(zhǎng)壓力，地方政府會(huì)更有效地配置土地資源。

此外，資源配置中的政企合謀意味著尋租企業(yè)獲得了本不應(yīng)得到的資源，而大量關(guān)于土地出讓的文獻(xiàn)表明，協(xié)議出讓這一出讓方式往往等價(jià)于土地違法和低效率[10-11]，本文將協(xié)議出讓作為政企合謀的代理變量，如果土地是通過協(xié)議方式出讓，neg為1，反之為0。在列(4)中引入增長(zhǎng)壓力與協(xié)議出讓的交互項(xiàng)，交互項(xiàng)的系數(shù)為負(fù)值，這從側(cè)面印證了政企合謀會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力帶來的有效配置土地資源的激勵(lì)。

表6 政企合謀與土地配置效率

五、總結(jié)

在中國(guó)改革開放40多年來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展過程中，地方政府發(fā)揮著重要的作用。楊瑞龍(1998)認(rèn)為隨著財(cái)政制度(分灶吃飯)與放權(quán)讓利等改革措施的不斷推進(jìn)，地方政府的內(nèi)在激勵(lì)被極大地調(diào)動(dòng)起來，具有獨(dú)立的發(fā)展目標(biāo)和行為模式，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、改革的過程中，發(fā)揮“第一行動(dòng)集團(tuán)”的作用[33]。其中，更為關(guān)鍵的一點(diǎn)是，在中國(guó)以地方分權(quán)為特征的“威權(quán)”體制下，地方政府掌握著大部分資源配置權(quán)，但地方官員的人事晉升決策權(quán)則完全由中央政府把控，這種資源配置權(quán)和晉升決策權(quán)的安排方式直接影響了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、有效配置資源、進(jìn)行投資決策的行為動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。

據(jù)此，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為地方政府行為的動(dòng)機(jī)至少包括地方官員的晉升、地方財(cái)政收入、官員個(gè)人收益等方面，這些動(dòng)機(jī)在某些情況下對(duì)于地方政府是激勵(lì)相容的，但是也可能存在沖突。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為地方官員政績(jī)考核最重要的標(biāo)準(zhǔn)之一，促使地方政府關(guān)心GDP增長(zhǎng)率，而現(xiàn)有文獻(xiàn)也表明資源的有效配置有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。結(jié)合現(xiàn)實(shí)，本文提出的問題是：如果按照政治錦標(biāo)賽的邏輯，地方政府和官員為了政績(jī)與晉升，將會(huì)有極大的動(dòng)機(jī)促進(jìn)資源高效配置以做大GDP，但現(xiàn)實(shí)中地方政府對(duì)資源的錯(cuò)配現(xiàn)象卻是普遍存在的。本文認(rèn)為這種現(xiàn)象主要源于地方政府多目標(biāo)間的沖突，從而造成有效配置資源的激勵(lì)不足。進(jìn)一步地，不同于以往文獻(xiàn)大多在城市層面考慮資源配置效率的問題，本文從工業(yè)用地出讓作為切入點(diǎn)，嘗試采用微觀土地交易數(shù)據(jù)去考察每筆工業(yè)用地配置效率的影響因素。

具體來看，地方政府在土地資源配置上存在兩種行為驅(qū)動(dòng)力，一是“政治紅利”，二是“地方利益”。地方政府可以將工業(yè)用地有效配置作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展引擎提供，從而促進(jìn)GDP的增長(zhǎng)。這為地方政府官員帶來的最大效用是在GDP作為績(jī)效考核的背景下，提升了官員晉升的概率，本文將其定義為“政治紅利”；但另一方面，在面對(duì)高效率企業(yè)時(shí)，地方政府對(duì)于土地出讓金的議價(jià)能力較低，往往需要給予低價(jià)優(yōu)惠以吸引高效率企業(yè)，這犧牲了地方政府通過工業(yè)用地出讓所獲得的財(cái)政收入；同時(shí)，資源的有效配置有礙于政企合謀。本文將土地出讓帶來的預(yù)算外收入與政企合謀帶來的收益定義為“地方利益”。在“政治紅利”驅(qū)動(dòng)下，地方政府有動(dòng)力將土地配置給高效企業(yè)，但“地方利益”動(dòng)機(jī)會(huì)導(dǎo)致土地資源錯(cuò)配，二者之間的權(quán)衡直接影響地方政府的資源配置行為。

本文的研究說明，在地方分權(quán)的大背景下，“官員晉升錦標(biāo)賽”模式能夠激勵(lì)地方政府有效配置資源，尤其是在十九大報(bào)告中明確提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，構(gòu)建親清新型政商關(guān)系的背景下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一隱含的績(jī)效考核將更有效地促進(jìn)資源配置效率的提高。之所以選擇工業(yè)用地作為切入點(diǎn)來探索地方政府資源配置效率的影響因素，是因?yàn)橥恋剡@一生產(chǎn)要素的配置權(quán)完全由地方政府掌握，能夠更好地反映地方政府在配置資源時(shí)所面臨的權(quán)衡。但限于數(shù)據(jù)可得性，本文缺少企業(yè)層面對(duì)工業(yè)用地需求的分析，下一步可以從企業(yè)角度進(jìn)一步拓展，嘗試將土地要素納入企業(yè)的效用函數(shù)，通過工業(yè)用地連接政府和企業(yè)兩端，從一個(gè)均衡的視角去分析政企在土地出讓中的權(quán)衡互動(dòng)。