抗疫特別國債“特”在哪？

馬曉雨

“特”在背景

今年的新冠肺炎疫情來勢洶洶，給經濟運行帶來不小的困難。在全球疫情沖擊下，世界經濟出現(xiàn)衰退，產業(yè)鏈供應鏈循環(huán)受阻，國際貿易投資萎縮，國內消費、投資、出口下滑，就業(yè)壓力顯著加大，企業(yè)特別是民營企業(yè)、中小微企業(yè)困難凸顯，基層財政收支矛盾加劇，發(fā)展的任務異常艱巨。

3月27日，中央政治局會議就曾指出：要抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施，積極的財政政策要更加積極有為，穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度，適當提高財政赤字率，發(fā)行特別國債，增加地方政府專項債券規(guī)模，引導貸款市場利率下行，保持流動性合理充裕。

在今年的全國兩會上也已明確，特殊時期要有特殊政策，要運用規(guī)模性政策，幫助中小微企業(yè)渡過難關。抗疫特別國債的發(fā)行正是這個規(guī)模性政策中的內容。

十三屆全國人大三次會議開幕會后，國家發(fā)展改革委主任何立峰、財政部長劉昆相繼走上部長通道。何立峰說，疫情給經濟社會造成很大沖擊，暴露出了短板弱項，為此將繼續(xù)加大投資補短板，從三個精準著手做好投資工作。其中一個就是發(fā)行1億元抗疫特別國債。劉昆表示，受疫情影響，今年預計地方財政減收增支8000到9000億元，一些地方面臨較大壓力。

對此，中國財政科學研究院博士羅志恒也表示，特別國債主要是中央政府為了應對特殊時期的特殊形勢，為了服務某個特殊目的，而做的一種債務融資。今年我國發(fā)行的抗疫特別國債，從名稱就可以看出，它主要是為了應對新冠肺炎疫情影響，由中央財政統(tǒng)一發(fā)行的特殊國債，不計入財政赤字。

其實，特別國債發(fā)行在我國國債發(fā)行史上并不常見，它通常都是為了財政上的特別需要而發(fā)行的。此前，我國共發(fā)行過兩次特別國債：1998年8月，發(fā)行2700億元特別國債，所籌資金專項用于補充國有獨資商業(yè)銀行資本金；2007年6月，發(fā)行15500億元的特別國債，用于購買約2000億美元的外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。

1998年和2007年發(fā)行的兩次特別國債都是為了解決金融領域問題，面向特定對象發(fā)行，而這次的特別國債則用于應對疫情對實體經濟的沖擊。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，受全球疫情沖擊影響，世界經濟嚴重衰退，有的國家經濟出現(xiàn)“停擺”，“重啟”步履維艱。疫情同樣對我國經濟社會發(fā)展帶來前所未有的沖擊。在此背景下發(fā)行抗疫特別國債，屬于特事特辦，其發(fā)行背景、發(fā)行目的與此前的兩次特別國債都有明顯區(qū)別。

以往經驗表明，特別國債可起到“對癥下藥”的作用，放大財政政策效果，使財政政策的調控更加精準有力。當前，中央政府的債務負擔較小，有一定增長空間，通過發(fā)行特別國債籌措資金，可以防控疫情支出帶來的地方財政收支缺口，避免地方政府債務過快上升。

“特”在用途

關于抗疫特別國債的使用，據財政部提請十三屆全國人大三次會議審查的《關于2019年中央和地方預算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預算草案的報告》顯示，抗疫特別國債主要用于地方公共衛(wèi)生等基礎設施建設和抗疫相關支出，并預留部分資金用于地方解決基層特殊困難。同時，要加強抗疫特別國債與其他財政資金的統(tǒng)籌銜接，增強地方資金使用自主權。

6月23日，財政部也公布了《關于修訂2020年政府收支分類科目的通知》（下稱《通知》），給出了更詳盡的答案。這份《通知》新設抗疫特別國債安排的支出，反映了特別國債資金投向，包括基礎設施建設和抗疫相關支出兩方面。

其中，基礎設施建設具體細分為12個領域，分別是公共衛(wèi)生體系建設、重大疫情防控救治體系建設、糧食安全、能源安全、應急物資保障、產業(yè)鏈改造升級、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、生態(tài)環(huán)境治理、交通基礎設施建設、市政基礎設施建設、重大區(qū)域規(guī)劃基礎設施建設和其他基礎設施建設。

在抗疫相關支出方面，細分為6個領域，分別是減免房租補貼、重點企業(yè)貸款貼息、創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息、援企穩(wěn)崗補貼、困難群眾基本生活補助和其他抗疫相關支出。其中，減免房租補貼是針對承租中小微企業(yè)和個體工商戶減免房租的房東給予的補貼。重點企業(yè)指的是疫情防控重點保障企業(yè)以及疫情防控工作突出的其他企業(yè)。

當前，疫情防控形勢已持續(xù)向好，但疫苗和藥物研發(fā)依舊是當前重要任務，更是關乎國民的生命健康。財政部發(fā)布的2020年上半年中國財政政策執(zhí)行情況報告也指出，將繼續(xù)大力支持疫苗和藥物研發(fā)等新冠肺炎科研攻關工作，切實保障資金需求。因此，通過特別國債方式加大公共衛(wèi)生基礎設施建設支出，是疫情之下的必然選擇。

此外，本次特別國債根據地方實際情況，重點支持中小微企業(yè)、個體工商戶和困難群眾，體現(xiàn)了抗疫特別國債“好鋼用在刀刃上”的特點。不同于總量式的政策，通過結構式政策精準調控，保障經濟發(fā)展，確保“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ黜樌麑嵤瑥倪@個角度看，本次特別國債更具有財政政策的積極性。

1萬億元抗疫特別國債使用上擴面到18個領域，也反映出各領域都對特別國債的發(fā)行有較高的需求。

面對1萬億元抗疫特別國債是否會對市場造成沖擊的擔憂，為配合特別國債發(fā)行，中國人民銀行也采取了逆回購等諸多流動性金融和貨幣手段，調控宏觀經濟整體流動性。此外，特別國債的特點之一就是收支之間的時間差較短，所籌集的資金將迅速投入地方，有助于緩解流動性壓力。

同時，財政部在發(fā)行抗疫特別國債時，也合理安排好了抗疫特別國債發(fā)行節(jié)奏，充分考慮到現(xiàn)有市場承受能力，按照大體均衡的原則，盡可能平滑各周發(fā)行量，穩(wěn)定市場預期。6月18日，財政部公開招標發(fā)行首批1000億元抗疫特別國債，而后又完成共四期抗疫特別國債的招標發(fā)行及續(xù)發(fā)，保障發(fā)行工作平穩(wěn)有序開展。

“特”在發(fā)行

今年1萬億元抗疫特別國債采用了市場化方式，全部面向記賬式國債承銷團成員公開招標發(fā)行。個人投資者可以在交易所市場、商業(yè)銀行柜臺市場開通賬戶，參與抗疫特別國債分銷和交易?？挂咛貏e國債期限品種，在匹配財政資金使用周期的基礎上，充分考慮了國債收益率曲線建設需要，以10年期為主，適當搭配5年、7年期，進一步提升國債收益率曲線上關鍵點的有效性。同時，抗疫特別國債還與中央國債統(tǒng)籌發(fā)行，也意味著今年特別國債的發(fā)行不同于以往。

“國債市場已經成為具有較大容量、能夠充分滿足財政籌資和投資者投資交易需求的重要場所?！必斦繃鴰焖居嘘P負責人表示，抗疫特別國債市場化公開發(fā)行將進一步提升國債市場容量，更好地發(fā)揮國債市場在金融體系中的作用，促進國債市場長期發(fā)展。

按照國務院常務會議關于“該發(fā)的債加快發(fā)行”相關要求，抗疫特別國債從6月中旬開始發(fā)行，已于7月底全部發(fā)行完畢。中國社科院財經戰(zhàn)略研究院財政研究室副主任何代欣表示，強調“該發(fā)的債加快發(fā)行”，就是要早發(fā)行、早使用、早見效?？挂咛貏e國債籌集的資金對經濟運行至關重要，抓好“六?！钡裙ぷ饕布毙栀Y金投入，加快國債發(fā)行可讓資金盡快到位，發(fā)揮作用。

對于市場關注的抗疫特別國債利率水平，該有關負責人表示，與僅向個人投資者銷售的儲蓄國債不同，抗疫特別國債為記賬式國債，利率通過國債承銷團成員招投標確定，隨行就市。目前，5年、7年、10年期記賬式國債收益率約為2.5%、2.8%、2.8%。

該負責人也指出，發(fā)行通知中公布的抗疫特別國債的繳款賬戶只接受記賬式國債承銷團的承銷繳款，不接受個人轉賬。同時，抗疫特別國債與一般記賬式國債相同，不可提前兌取，可在二級市場交易，交易價格根據市場情況波動，盈虧由投資者自負。

日前，針對抗疫特別國債的資金使用情況，財政部長劉昆在接受記者采訪時表示，7月初，扣除省級按規(guī)定留用部分后，抗疫特別國債資金已下達至市縣基層；截至7月29日，已有5105億元落實到24199個項目，主要用于基礎設施建設和抗疫相關支出。財政部還構建起覆蓋資金分配、撥付、使用和監(jiān)管全過程的制度體系，實現(xiàn)全鏈條、全過程監(jiān)控，確保財力真正下沉到基層，快速高效發(fā)揮任務。