財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理

趙鵬 賀創(chuàng) 范新安

[提要] 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是財(cái)政支出績效管理的核心內(nèi)容和重要手段，也為財(cái)政支出績效管理提供了工作方法和監(jiān)督手段。本文站在基層財(cái)政工作者角度，從財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理工作實(shí)踐及存在的主要問題出發(fā)，結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，就如何加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理進(jìn)行探索，以期進(jìn)一步增強(qiáng)支出責(zé)任和效率意識(shí)，加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算績效管理，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益和科學(xué)化、精細(xì)化管理水平。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出;績效評(píng)價(jià);全面預(yù)算

一、我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理工作起步與發(fā)展

我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作，始于20世紀(jì)80年代初期，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)作為推進(jìn)財(cái)政支出改革，加強(qiáng)財(cái)政支出管理的重要手段，逐步被列入我國財(cái)政改革的議事日程。2001年，財(cái)政部組織力量開展專項(xiàng)研究，專門組團(tuán)對(duì)美國、德國、英國、瑞典等國的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)進(jìn)行了考察，召開了全國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)研討會(huì)，并成立課題組對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)問題進(jìn)行了專題研究。從2003年起，財(cái)政部一些司局就開始制定各行業(yè)績效評(píng)價(jià)管理辦法，組織部分中央部門開展預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，并選擇了一些重大項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，但這種績效評(píng)價(jià)僅僅是事后評(píng)價(jià)。預(yù)算績效管理理念的提出則是在近年。2011年召開的第一次全國預(yù)算績效管理工作會(huì)議，財(cái)政部首次提出了全過程預(yù)算績效管理的理念，隨后財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》等制度。通過這一系列制度的建立，預(yù)算績效管理工作開始在中央和地方開展起來，并取得了積極進(jìn)展。隨著績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)，制度建設(shè)體系的不斷完善，全過程的預(yù)算績效管理機(jī)制逐漸形成，基礎(chǔ)工作日益強(qiáng)化。2018年9月1日，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)34號(hào)）文件，同年11月8日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財(cái)預(yù)[2018]167號(hào)）文件，從政策和制度建設(shè)方面為預(yù)算績效管理工作提供了有力支撐，開啟了預(yù)算績效管理的新篇章，是對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績效管理進(jìn)行的統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，是新時(shí)期預(yù)算績效管理工作的根本遵循?？梢哉f，我國預(yù)算績效管理工作的起步階段都是以績效評(píng)價(jià)工作開始的，績效評(píng)價(jià)管理工作又隨預(yù)算績效管理體系的建立而逐步深入開展。

在財(cái)政部的推動(dòng)指導(dǎo)下，地方財(cái)政部門積極開展績效評(píng)價(jià)的探索工作。2000年，湖北省財(cái)政廳率先在該省恩施土家族、苗族自治州選擇了5個(gè)行政事業(yè)單位，進(jìn)行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。湖南、河北、福建等地也進(jìn)行了小規(guī)模的績效評(píng)價(jià)工作試點(diǎn)。2003年浙江省財(cái)政廳開始嘗試財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作，并于2005年成立了專門機(jī)構(gòu)，現(xiàn)已建成了比較系統(tǒng)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理制度體系和績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。2004年，廣東省成立了財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)專門機(jī)構(gòu)——財(cái)政廳績效評(píng)價(jià)處，并頒布了相應(yīng)的實(shí)施方案。

目前，全國36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）中，有10多個(gè)?。ㄊ校┏闪⒘丝冃гu(píng)價(jià)工作專門機(jī)構(gòu)，其他地方雖未成立專門機(jī)構(gòu)，但績效評(píng)價(jià)工作職能也落實(shí)了具體處室管理。

二、南陽市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理工作基本情況

2004年，南陽市已經(jīng)在河南省所有地市中首家成立了績效評(píng)價(jià)科，專門負(fù)責(zé)績效評(píng)價(jià)管理工作。南陽市所屬13個(gè)區(qū)縣（不包括后來新設(shè)的3個(gè)區(qū)）財(cái)政部門中，有7個(gè)已正式成立了績效評(píng)價(jià)工作機(jī)構(gòu)，其他6個(gè)也都做到了“職能有掛靠，工作有專干”。

近年來，南陽市財(cái)政局按照重點(diǎn)突破，注重實(shí)效的工作思路，以建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制為目標(biāo)，以財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，以績效目標(biāo)申報(bào)、審核和部門績效自評(píng)為抓手，以績效評(píng)價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用為落腳點(diǎn)，完善措施，抓住重點(diǎn)，突出六項(xiàng)“新”舉措，帶動(dòng)全市績效評(píng)價(jià)和預(yù)算績效管理工作整體推進(jìn)，取得較好效果。

（一）績效評(píng)價(jià)管理制度建設(shè)邁出新步伐。南陽市財(cái)政局及時(shí)對(duì)各項(xiàng)績效評(píng)價(jià)規(guī)章制度和歷年評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行統(tǒng)一收集和整理，建立了電子化檔案管理目錄，編制了《南陽市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作手冊(cè)》《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)知識(shí)手冊(cè)》等材料。2013年，相續(xù)制定下發(fā)了《南陽市財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)管理試行辦法》《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》等相關(guān)制度，確?？冃гu(píng)價(jià)工作有章可循。

（二）績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建與完善取得新進(jìn)展。（1）積極探索實(shí)踐，完善指標(biāo)體系。建立了一套科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。（2）認(rèn)真篩選項(xiàng)目，規(guī)范工作流程。保證了評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正。（3）扎實(shí)開展單位自評(píng)。增強(qiáng)評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性和透明性。（4）引入中介機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性和客觀性。

（三）績效評(píng)價(jià)工作廣度和深度實(shí)現(xiàn)新拓展。首先在評(píng)價(jià)項(xiàng)目的選擇上，做到早著手、早安排，把領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、群眾關(guān)注、社會(huì)影響面廣、具有代表性的重大民生支出作為年度重點(diǎn)項(xiàng)目，由市級(jí)財(cái)政部門直評(píng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2005年到2019年，全市共完成績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目264個(gè)，覆蓋衛(wèi)生、科技、農(nóng)業(yè)、城建、工業(yè)、教育、旅游、環(huán)保、金融、交通等領(lǐng)域，涉及財(cái)政專項(xiàng)資金119.01億元，其中：市本級(jí)完成績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目58個(gè)，涉及資金61.39億元;各縣（市區(qū)）共完成績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目206個(gè)，涉及資金57.62億元。

從2013年到2019年，南陽市財(cái)政局共評(píng)價(jià)大型灌區(qū)續(xù)建及節(jié)水改造項(xiàng)目、南水北調(diào)中線生態(tài)走廊綠化工程項(xiàng)目、農(nóng)村環(huán)境連片整治示范項(xiàng)目、全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃田間工程建設(shè)項(xiàng)目、中小企業(yè)信用擔(dān)保資金項(xiàng)目、城鄉(xiāng)居民生活最低保障資金項(xiàng)目、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等重點(diǎn)項(xiàng)目21個(gè)，涉及評(píng)價(jià)資金總額27.79億元。

另外，南陽市財(cái)政局還從2013年開始組織開展市本級(jí)部門績效自評(píng)工作。截至2019年底，共組織了商務(wù)、林業(yè)、公安、文化、社會(huì)保障、交通、水利、農(nóng)業(yè)、城建等部門開展了206個(gè)專項(xiàng)資金的績效自評(píng)工作，涉及評(píng)價(jià)資金總額11.98億元。

（四）績效監(jiān)督檢查工作探索新路子。2013年，南陽市財(cái)政局開展了績效監(jiān)督檢查活動(dòng)，首次將績效評(píng)價(jià)有效嵌入監(jiān)督檢查中，實(shí)現(xiàn)合理性、有效性與合規(guī)性、合法性檢查的有機(jī)結(jié)合，把績效管理和預(yù)算監(jiān)督兩個(gè)預(yù)算管理環(huán)節(jié)緊密相連，探索出一條績效監(jiān)督檢查工作新路子。

（五）預(yù)算績效目標(biāo)管理得到新加強(qiáng)。從2014年開始，南陽市財(cái)政局首次開展了預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)工作，并在2015年對(duì)2016～2018年中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)行了績效目標(biāo)申報(bào)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最近幾年納入績效目標(biāo)申報(bào)的項(xiàng)目資金總額分別為：2015年為1.06億元;2016年為2.2億元;2017年為12.05億元。

（六）生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目綜合績效評(píng)價(jià)創(chuàng)出新水平。十年磨一劍，在開展績效評(píng)價(jià)工作實(shí)踐與探索中，南陽市財(cái)政局始終不能忘記生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金綜合績效評(píng)價(jià)，將涉及生態(tài)環(huán)境的多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了綜合績效考評(píng)，是創(chuàng)新之舉，受到市領(lǐng)導(dǎo)充分肯定和重視。市級(jí)多位領(lǐng)導(dǎo)分別對(duì)我局“南陽市2012年生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目綜合績效評(píng)價(jià)報(bào)告”做出批閱指示。2014年9月《生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目綜合績效評(píng)價(jià)報(bào)告》被市政府評(píng)為2013年社會(huì)科學(xué)成果“二等獎(jiǎng)”。

總之，南陽市財(cái)政局通過開展績效評(píng)價(jià)工作取得了以下成效：一是績效理念初步形成，影響進(jìn)一步擴(kuò)大，確保財(cái)政資金“用之有道”。二是財(cái)政資金使用效益逐步提高，作用進(jìn)一步發(fā)揮。通過財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，南陽市財(cái)政局及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改進(jìn)資金分配辦法，切實(shí)減少財(cái)政資金擠占挪用、損失浪費(fèi)、低效使用等現(xiàn)象。三是財(cái)政部門和預(yù)算單位理財(cái)用財(cái)水平不斷提高，效果進(jìn)一步顯現(xiàn)。通過實(shí)施績效評(píng)價(jià)，有力促進(jìn)了部門和單位全面加強(qiáng)預(yù)算管理，增強(qiáng)理財(cái)用財(cái)管理的科學(xué)性，不斷提高財(cái)政資金使用績效和科學(xué)化精細(xì)化水平。四是預(yù)算績效管理助推高效透明政府建設(shè)目標(biāo)進(jìn)一步明確。推進(jìn)了高效、透明政府的建設(shè)，提升政府執(zhí)行力和公信力，確保財(cái)政資金“用得透明”。

通過堅(jiān)持不懈的努力，南陽市績效評(píng)價(jià)工作初步實(shí)現(xiàn)了五大轉(zhuǎn)變：一是從財(cái)政部門項(xiàng)目支出事后績效評(píng)價(jià)的常態(tài)化穩(wěn)步走向績效目標(biāo)管理、預(yù)算部門和單位績效自評(píng)、重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)等全過程、多方位轉(zhuǎn)變;二是重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)從獨(dú)立單個(gè)項(xiàng)目向綜合整體項(xiàng)目轉(zhuǎn)變;三是評(píng)價(jià)方式由財(cái)政部門和有關(guān)單位“自行評(píng)價(jià)”向引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)參與評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變;四是管理制度從滯后過時(shí)逐步向健全完善轉(zhuǎn)變;五是績效管理的理念從淺到深的轉(zhuǎn)變，正在開花結(jié)果。

三、當(dāng)前財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作中存在的主要問題

從我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況以及南陽市績效評(píng)價(jià)實(shí)際工作中來看，雖然已有初步基礎(chǔ)，但由于此項(xiàng)工作起步較晚，仍然處于推進(jìn)發(fā)展階段，有些方面仍不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共財(cái)政體制改革的客觀需要。總的來看，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

（一）績效評(píng)價(jià)的法律建設(shè)不完善。雖然我國財(cái)政法制化建設(shè)進(jìn)程逐步加快，但迄今還沒有出臺(tái)全國性的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的法律法規(guī)。一些省市財(cái)政部門雖然制定出臺(tái)了一些財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)辦法，但在法律約束力等方面還存在很大差距，尤其在績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、績效評(píng)價(jià)的操作規(guī)程、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等方面規(guī)定得不詳細(xì)，使一些地方財(cái)政部門在開展績效評(píng)價(jià)工作中無法可依，工作開展不普遍、不規(guī)范、不到位。

（二）績效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范?？冃гu(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是管理部門或評(píng)價(jià)人員對(duì)實(shí)際效果進(jìn)行衡量或評(píng)價(jià)的鑒定要點(diǎn)，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)體系是衡量被監(jiān)督單位或項(xiàng)目支出績效高低的尺度。由于財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)新的工作，財(cái)政部門還沒有建立比較完善的績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，積累的分類財(cái)政資金使用績效數(shù)據(jù)不豐富，造成設(shè)計(jì)的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性、針對(duì)性不足，需要經(jīng)過績效評(píng)價(jià)實(shí)踐進(jìn)行完善。由于缺乏一套科學(xué)、統(tǒng)一、完善的指標(biāo)體系，對(duì)不同層次、不同性質(zhì)的支出評(píng)價(jià)，測算模型難以確定，制約了績效評(píng)價(jià)工作的開展。

（三）績效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用約束力度差。當(dāng)前，財(cái)政部門和預(yù)算單位對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用不充分，往往是績效評(píng)價(jià)工作完成后束之高閣，或者即使交給被評(píng)價(jià)對(duì)象，各有關(guān)部門對(duì)此也重視不夠。部門和單位對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果不重視，主要是因?yàn)榭冃гu(píng)價(jià)結(jié)果的約束力不強(qiáng)，責(zé)任追究機(jī)制不到位。財(cái)政部門在分配財(cái)政資金中也很少參考績效評(píng)價(jià)結(jié)果來調(diào)整各部門的預(yù)算，績效高與低的政府部門或單位在獲得財(cái)政資源配置中沒有大的差別，綜合績效低的單位與責(zé)任人很少為此承擔(dān)責(zé)任，“交學(xué)費(fèi)”有時(shí)成為一些人解釋財(cái)政資金績效低的代名詞。

（四）績效評(píng)價(jià)的人員專業(yè)技能弱。目前，從財(cái)政部門現(xiàn)有的財(cái)政監(jiān)督人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面來看，與開展績效評(píng)價(jià)的要求還有一定的差距。例如：財(cái)政部門人員的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)知識(shí)較多，而理論基礎(chǔ)薄弱，且普遍缺乏項(xiàng)目管理、生產(chǎn)技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí);對(duì)傳統(tǒng)財(cái)務(wù)檢查技術(shù)較熟悉，擅長長期使用的各類查賬方法和手段，而對(duì)現(xiàn)代技術(shù)較陌生;現(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，而綜合分析問題的能力不夠，部分人員的政策理解水平、業(yè)務(wù)技能欠缺。這些直接影響到評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，影響了績效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。

（五）考評(píng)指標(biāo)缺乏規(guī)范性。目前，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)主要是通過一些行業(yè)的規(guī)范和工程上的管理指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，對(duì)財(cái)政資金的使用效益評(píng)價(jià)不足。同時(shí)，各部門評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征，并且缺乏一套建立在系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的多層面、科學(xué)、立體的指標(biāo)體系，不能滿足從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評(píng)價(jià)的要求。由于缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法和指標(biāo)，影響了財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性、合理性。技術(shù)性缺陷是當(dāng)前財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作發(fā)展緩慢的直接原因。

（六）評(píng)價(jià)內(nèi)容缺乏完整性。從總體上看，目前開展的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作帶有明顯的審計(jì)特征，即重點(diǎn)審核支出行為是否符合現(xiàn)行相關(guān)政策和國家有關(guān)規(guī)定，而忽視對(duì)項(xiàng)目效率和發(fā)展效益方面的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)對(duì)象也僅局限于項(xiàng)目本身，而忽視對(duì)項(xiàng)目內(nèi)外在因素的綜合分析。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作不僅涉及項(xiàng)目資金實(shí)施過程的審核和投資與回報(bào)的評(píng)價(jià)，而且包括各種宏觀因素的分析，如投資的整體環(huán)境，包括政策環(huán)境、法律環(huán)境和自然環(huán)境對(duì)投資行為的影響，以及投資行為對(duì)整體行業(yè)、社會(huì)以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等。但目前的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作基本不包括這些內(nèi)容，使得財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作還不能達(dá)到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。