城市社區(qū)多元主體的“垃圾共治”方案

楊蕓

摘? ? 要：2017年國(guó)務(wù)院下發(fā)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，部署推動(dòng)生活垃圾分類，在46個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，我國(guó)垃圾分類政策由“鼓勵(lì)”變?yōu)椤皬?qiáng)制”，標(biāo)志著我國(guó)生活垃圾分類進(jìn)入了新的發(fā)展階段。為了使“生活垃圾分類”落到實(shí)處，本文將從現(xiàn)實(shí)需要和政策背景出發(fā)，結(jié)合當(dāng)下城市社區(qū)垃圾分類治理面臨的困境與問題，通過對(duì)不同主體角色、功能的分析，提出合理可行的“垃圾共治”方案，構(gòu)建起城市社區(qū)多元主體共治共享的現(xiàn)代化垃圾治理體系。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);多元主體;生活垃圾分類;協(xié)同治理

1? 背景

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2018年全國(guó)生活垃圾的清運(yùn)量高達(dá)2.28億噸，相比于2017年上漲了6%，雖然，伴隨著科技進(jìn)步和政策引導(dǎo)，生活垃圾的無害化處理率也得到了提高，但還是難以改變我們正面臨著“垃圾圍城”這一事實(shí)。城市周邊的“垃圾山”侵占耕地，每逢高溫垃圾散發(fā)出的惡臭味嚴(yán)重影響了人們的生活環(huán)境，并且，垃圾中的有害物質(zhì)對(duì)土壤環(huán)境造成了極大損害。

為了減輕垃圾對(duì)生態(tài)環(huán)境的威脅，我國(guó)從2000年開始就提倡垃圾分類，但成效甚微。2017年，國(guó)家再次掀起了一陣“垃圾分類治理”的風(fēng)潮，以生活垃圾為主要處理對(duì)象，面向全體社會(huì)成員，通過法律與政策的建立和完善、制度加固、設(shè)施改進(jìn)等多種方式，推動(dòng)“垃圾分類”這一政策進(jìn)入“強(qiáng)制時(shí)代”。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，也將“普遍實(shí)行垃圾分類和資源化利用制度”作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分列入其中。

那么，實(shí)現(xiàn)垃圾的減量控制和分類回收利用該從何處著手？

社區(qū)作為社會(huì)的基本單元，在社會(huì)治理體系中的地位和作用日益提升。黨的十九大報(bào)告也曾明確指出，要推動(dòng)社會(huì)治理中心向基層下移，有效調(diào)動(dòng)地方政府、社會(huì)組織、社區(qū)居民等多個(gè)主體的積極性，實(shí)現(xiàn)這其間的良性互動(dòng)，打造一個(gè)共建共享共治的社會(huì)治理格局。“垃圾治理”作為“社會(huì)治理”的一個(gè)重要課題，理應(yīng)從城市社區(qū)多元主體協(xié)作的角度出發(fā)，尋找可行方案。

2? 當(dāng)前城市社區(qū)垃圾分類治理問題

目前，多市的垃圾分類正如火如荼地進(jìn)行著，以首都北京為例，2017年10月，北京市人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生活垃圾分類工作的意見》，2019年11月，新修訂的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》首次明確單位和個(gè)人是生活垃圾分類投放的責(zé)任主體，并詳細(xì)闡述了垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)際走訪過程中，我們?nèi)钥梢杂^察到城市社區(qū)垃圾治理中存在的諸多問題，主要集中在規(guī)章制度的制定與執(zhí)行、垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的宣傳與落實(shí)、垃圾中端與末端的處理這三個(gè)方面。

2.1? 規(guī)章制度的制定與執(zhí)行

國(guó)家、省、市發(fā)布的關(guān)于推進(jìn)垃圾分類工作的各項(xiàng)文件，是指導(dǎo)基層開展相關(guān)工作的指揮棒，而基層有責(zé)任依據(jù)政策文件的內(nèi)容制定完備的規(guī)章制度，并將其中的要領(lǐng)內(nèi)涵傳達(dá)給民眾。但實(shí)際上，在規(guī)章制度的制定方面，還存在諸多疏漏，以致于不能對(duì)個(gè)人的行為產(chǎn)生有效的約束作用。而從執(zhí)行的角度出發(fā)，問題主要體現(xiàn)為“宣傳不充分、監(jiān)督不到位、獎(jiǎng)懲不落實(shí)”。居民對(duì)垃圾分類的相關(guān)規(guī)章知之甚少，作為監(jiān)督主體的基層黨組織、居委會(huì)沒有履行好職責(zé)，同時(shí)未將居民的行為落實(shí)到獎(jiǎng)懲制度上來，導(dǎo)致垃圾分類工作進(jìn)展緩慢、浮于表面，民眾的垃圾分類意識(shí)未有顯著提高。

2.2? 垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的宣傳與落實(shí)

而“垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)”也面臨著與“規(guī)章制度”相同的問題。對(duì)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的宣傳怎能僅依賴社區(qū)宣傳欄中的海報(bào)或社區(qū)的輪流廣播，必得對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行更加深入的教育。個(gè)人作為生活垃圾的源頭，能否做好開端工作，是垃圾減量分類的關(guān)鍵一環(huán)。社區(qū)應(yīng)將垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)宣傳到戶，并通過開展各式各樣的社區(qū)活動(dòng)，明確各類垃圾的區(qū)別，指導(dǎo)居民如何快速分類、正確投放。同時(shí)，居民一方應(yīng)積極響應(yīng)號(hào)召，對(duì)家中的功能區(qū)進(jìn)行細(xì)致劃分，避免將垃圾混放，減輕分類難度。我們應(yīng)提取垃圾中的“可回收垃圾”送到定點(diǎn)回收站，將其余的廚余垃圾、衛(wèi)生垃圾、有害垃圾等正確投放到相應(yīng)的垃圾桶中，長(zhǎng)此以往，垃圾分類就會(huì)成為我們?nèi)粘Ｉ钪胁蛔兊暮昧?xí)慣。

2.3? 垃圾中端與末端的處理

做好垃圾的“源頭分類”只是邁出了關(guān)鍵的第一步，但要真正實(shí)現(xiàn)垃圾的無害化處理與回收利用，由市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)的“中端”與“末端”的處理過程同樣不能放松要求。但在實(shí)際生活中，面對(duì)已經(jīng)做好初步分類的垃圾，垃圾車一來“一鍋端”，到了終點(diǎn)站“一鍋倒”，居民端做出的努力將變得毫無意義。企業(yè)參與垃圾分類的效果不盡如人意的原因主要包括：垃圾處理的成本高、收益低;企業(yè)的垃圾分類處理能力滯后;垃圾分類的質(zhì)量低，加大了企業(yè)處理的難度。2面對(duì)這些問題，政府的引導(dǎo)、支持和監(jiān)督是必不可少的。

3? 多元主體的角色定位與功能定位

垃圾分類治理領(lǐng)域的多元共治并不是一個(gè)新出現(xiàn)的觀念，日本作為世界上公認(rèn)的垃圾分類最成功的國(guó)家之一，已經(jīng)由最初的政府主動(dòng)式、自上而下的管理體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿毡竟瘛⑸鐣?huì)團(tuán)體、企業(yè)等社會(huì)主體協(xié)同治理的體制，實(shí)現(xiàn)了多元共治。這種政府引導(dǎo)、市場(chǎng)激勵(lì)、民眾參與的垃圾治理多元主體的協(xié)作模式值得中國(guó)借鑒，結(jié)合中國(guó)國(guó)情以及社會(huì)治理中心逐步下移的背景，在我們推行生活垃圾分類政策的過程中應(yīng)充分發(fā)揮以下幾個(gè)主體的作用。

3.1? 地方政府

縱觀垃圾治理模式的發(fā)展，政府始終占據(jù)著引導(dǎo)、指揮、規(guī)劃的重要地位。地方政府要結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況，將黨和上級(jí)政府的方針政策細(xì)化，將具體的工作安排與要求下發(fā)到各居委會(huì)，指導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)垃圾分類工作的開展，同時(shí)要通過資金投入完善相關(guān)的設(shè)施建設(shè)。除此之外，垃圾分類的有效推進(jìn)必須依賴一定的強(qiáng)制措施，而在這多個(gè)主體當(dāng)中，政府是最適合進(jìn)行這項(xiàng)“兜底”工作的，政府能夠借助法律的力量強(qiáng)制居民進(jìn)行垃圾分類，對(duì)不規(guī)范的行為進(jìn)行處罰，起到保障和約束的作用。

3.2? 居委會(huì)

作為基層群眾性自治組織，居委會(huì)在社區(qū)治理環(huán)節(jié)中一直充當(dāng)著執(zhí)行者的角色，亦可以稱作聯(lián)系政府與居民的中間者，負(fù)責(zé)接收來自政府的指令，管理社區(qū)內(nèi)的大小事務(wù)。所以，在推行垃圾分類的過程中，居委會(huì)的作用不容忽視，它應(yīng)將政府發(fā)布的相關(guān)文件整合成具體的行為指導(dǎo)規(guī)范并傳達(dá)給民眾。同時(shí)，通過組織居民開展相關(guān)活動(dòng)、傾聽居民遇到的難點(diǎn)問題，使垃圾分類治理真正地在社區(qū)“生根”。

3.3? 物業(yè)與垃圾清運(yùn)公司

物業(yè)與垃圾清運(yùn)公司代表了生活垃圾治理過程中的市場(chǎng)一方。物業(yè)管理公司是按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作的企業(yè)，能夠利用自身在資金、人才、管理方面的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)社區(qū)治理的不足，更好地滿足居民的需求。就垃圾分類一事而言，物業(yè)作為社區(qū)居民雇傭的“管家”，應(yīng)協(xié)助居民、居委會(huì)更好的進(jìn)行垃圾處理的工作。在北京市，2019年8月，人大代表赴昌平區(qū)東小口鎮(zhèn)九臺(tái)社區(qū)，與轄區(qū)單位、居民代表等就《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》修訂傾聽居民意見，參會(huì)人員建議應(yīng)明確物業(yè)企業(yè)的責(zé)任，使其在垃圾分類工作中發(fā)揮更大的作用。參會(huì)人員認(rèn)為，鑒于物業(yè)公司在分類工作中的重要作用，條例不僅要對(duì)居民個(gè)人參與垃圾分類責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)更要對(duì)物業(yè)參與垃圾分類的人員安排、設(shè)施設(shè)備、獎(jiǎng)罰機(jī)制等主體責(zé)任予以明確。

3.4? 社區(qū)居民

2019年《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》明確指出單位和個(gè)人是生活垃圾分類投放的責(zé)任主體，社區(qū)居民作為生活垃圾的生產(chǎn)者，在垃圾分類上有著不可推脫的責(zé)任，而過去的20年之所以垃圾分類一直無法開動(dòng)起來，最大的癥結(jié)在我們的民眾身上。分類意識(shí)淡薄、浪費(fèi)之風(fēng)盛行、素質(zhì)水平低下等都嚴(yán)重阻礙了垃圾分類和生態(tài)文明建設(shè)的腳步。或許過去我們還可以通過簡(jiǎn)單粗糙的填埋和焚燒方式處理掉我們產(chǎn)出的垃圾，但今天的我們必須清醒地意識(shí)到“垃圾分類”已經(jīng)避無可避。社區(qū)居民是社區(qū)的主人，在參與垃圾治理的過程中，既是垃圾分類義務(wù)的承擔(dān)者，同時(shí)又是垃圾分類的監(jiān)督者和受益者，只有實(shí)現(xiàn)全員參與、自我監(jiān)督，垃圾分類才能獲得成功。

4? 構(gòu)建“垃圾共治”的現(xiàn)代化治理體系

4.1? 明確責(zé)任，聚力共治

正如前文所述，“垃圾共治”這一現(xiàn)代化治理方案，首先應(yīng)明確包括政府、居委會(huì)、市場(chǎng)、居民在內(nèi)的多個(gè)主體的責(zé)任，由政府統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，為“垃圾分類治理”提供法律、政策和資金等方面的支持，并監(jiān)督和調(diào)控垃圾分類的整個(gè)過程。居委會(huì)作為其間具有領(lǐng)頭作用的執(zhí)行者，必須制定出完備的規(guī)章制度和行為規(guī)范，帶動(dòng)全體居民參與垃圾分類。居民作為生活垃圾分類的責(zé)任主體，應(yīng)積極響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，承擔(dān)起執(zhí)行分類和監(jiān)督分類的雙重身份。市場(chǎng)應(yīng)在政府的支持與引導(dǎo)下，發(fā)展技術(shù)，最終實(shí)現(xiàn)資源的回收與利用。

4.2? “從源頭到末端”的全程式方案

垃圾治理從不僅限于開頭做好分類，因?yàn)槔诸惖哪繕?biāo)最終指向資源的循環(huán)利用，所以在推行生活垃圾分類時(shí)，政府應(yīng)做好全局規(guī)劃，制定出“從源頭到末端”的全程式方案，然后將垃圾分類治理的其他主體一一對(duì)應(yīng)到不同的階段，并針對(duì)各階段建立適宜的、完備的管理制度。

4.3? “雙向傳遞式”監(jiān)督體系

“監(jiān)督”對(duì)于任何一項(xiàng)政策的實(shí)施來說都是必不可少的，我們?cè)谕晟评诸惖谋O(jiān)管體制時(shí)，尤其要凸出“雙向傳遞式”的監(jiān)督模式，從政府一端出發(fā)，它要監(jiān)督居委會(huì)是否將政策落實(shí)到工作中，而居委會(huì)作為一個(gè)自我管理、自我服務(wù)的組織，必然要對(duì)社區(qū)居民的行為進(jìn)行監(jiān)督。但這個(gè)過程同樣也可以反過來進(jìn)行，居民作為社區(qū)的主人，可以監(jiān)督居委會(huì)對(duì)于垃圾分類工作的宣傳與實(shí)施有沒有到位，在具體執(zhí)行的過程中有無疏漏，而居委會(huì)同樣也可以對(duì)政府相關(guān)職能部門的工作與公務(wù)員的行為進(jìn)行監(jiān)督。

4.4? 讓“教育和宣傳”始終在路上

通過觀察鄰國(guó)日本的垃圾分類推進(jìn)過程，我們可以看到“垃圾分類”并不是一蹴而就的，未來我們還有很長(zhǎng)的路要走，要避免“中途夭折”，就必須讓“教育和宣傳”始終在路上?！袄诸悺辈⒉皇嵌唐诠こ袒蛞淮说墓こ蹋覀?cè)谕瓿涩F(xiàn)階段的實(shí)施之后要以“接力棒”的形式一代一代傳承下去，所以尤其要加強(qiáng)對(duì)青少年的教育，讓“垃圾分類”走進(jìn)學(xué)校，至此，“垃圾分類”已不單單是生態(tài)文明建設(shè)的組成部分，更是精神文明建設(shè)和素質(zhì)教育的重要內(nèi)容。

5? 結(jié)語(yǔ)

從環(huán)境保護(hù)層面來講，垃圾分類治理最直接的積極作用是減少污染、保護(hù)我們的地球家園，遵循“代際公平”的原則，為后代子孫留下寶貴的財(cái)富。從資源利用層面來講，生活垃圾是資源沒有被完全利用的產(chǎn)物，對(duì)其進(jìn)行分類處理，可以及時(shí)回收垃圾中有價(jià)值的資源，逐步構(gòu)建起高效運(yùn)轉(zhuǎn)的資源回收與社會(huì)治理體系。最后，“垃圾分類”作為一項(xiàng)“需要”所有人和“惠及”所有人的政策，在社會(huì)治理層面有著十分重要的意義，它可以成為促進(jìn)民眾參與社會(huì)治理的關(guān)鍵點(diǎn)。一方面，我們通過多元主體協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)了對(duì)資源和環(huán)境的保護(hù)，并推動(dòng)了社會(huì)主義精神文明建設(shè)的進(jìn)程，另一方面，在垃圾分類政策執(zhí)行過程中，努力貫徹“人人參與、人人盡力、人人共享”的理念，真正發(fā)揮群眾在社區(qū)治理中的主體地位，這是垃圾分類治理在社區(qū)治理中引發(fā)的連鎖效應(yīng)。因此，城市社區(qū)多元主體的“垃圾共治”方案對(duì)于促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化意義深遠(yuǎn)。

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