地方高?？蒲薪?jīng)費“負(fù)面清單”管理模式探討

摘要：目前我國對科研經(jīng)費的管理日趨規(guī)范，但也存在統(tǒng)得過死、管得過寬、實施細(xì)則過于刻板等一系列問題，國家對科研經(jīng)費管理提出了“放管服”的要求，提出“能放則放，該簡則簡”原則。本文主要研究在科研經(jīng)費的申報、審批、使用、監(jiān)管等配套制度中制訂科學(xué)合理的“負(fù)面清單”，將“負(fù)面清單”管理模式引入地方高?？蒲薪?jīng)費的管理中，通過加強(qiáng)對科研經(jīng)費使用“事中”和“事后”監(jiān)管，消除科研經(jīng)費使用的諸多隱性壁壘，提升地方高?？蒲薪?jīng)費管理水平。

關(guān)鍵詞：地方高校;經(jīng)費管理;放管服;監(jiān)管;簡政放權(quán)

引言

黨的十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，高等學(xué)校是科學(xué)研究和激發(fā)科技創(chuàng)新活力的重要基地。2016年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》拉開了科研經(jīng)費管理“放管服”改革的序幕。2018年7月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》明確提出建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制[1]。2019年12月國家自然科學(xué)基金委員會發(fā)布《關(guān)于在國家杰出青年科學(xué)基金中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》，在通知中國家基金委提出了“充分放權(quán)、放管結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)”的原則[2]。地方高?，F(xiàn)行的科研經(jīng)費管理模式呈現(xiàn)出實施不夠靈活、用途比較單一、“管”有余而“放、服”不足等諸多的弊端，不符合國家對科研經(jīng)費管理“放、管、服”的要求亟待改革。怎樣改革才能避免科研經(jīng)費管理出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的局面，“負(fù)面清單”的管理模式是一種值得借鑒的思路。

“負(fù)面清單”（Negative list manage-ment），又可稱為“否定清單”或“否定列表”，其理念主要體現(xiàn)是法律上沒有明文規(guī)定禁止則可以允許[3]。這種管理模式現(xiàn)在主要應(yīng)用于外商投資領(lǐng)域，政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開出禁區(qū)清單，其他沒被禁止的經(jīng)濟(jì)活動則可以允許。隨著上海自貿(mào)區(qū)在外商投資管理領(lǐng)域試點“負(fù)面清單”管理模式取得成功，高?？蒲薪?jīng)費的管理也可以將負(fù)面清單作為一種全新的管理模式予以借鑒。其實早在2015年，馮俊、雷后興等專家就提出在科研經(jīng)費管理領(lǐng)域借用“負(fù)面清單”的管理方式，用“算大賬”而“不拘小節(jié)”的管理方式賦予科研人員更加充分的自主權(quán)，讓他們在使用科研經(jīng)費時更加得心應(yīng)手，從而優(yōu)化科研經(jīng)費的管理[4]。

一、負(fù)面清單用于高?？蒲薪?jīng)費管理可行性研究

負(fù)面清單的管理模式作為科研經(jīng)費的管理的新模式，應(yīng)遵循“以人為本、去行政化、效益優(yōu)先、分類管理”的原則，處理好科研項目委托方、高校、高校行政管理部門及科研項目負(fù)責(zé)人等多個治理主體之間的關(guān)系[5]。要理順科研經(jīng)費的“負(fù)面清單”管理模式的多個治理主體關(guān)系，必須要有政策、制度、人員及技術(shù)層面的可行性支持。

（一）國家政策層面的可行性

2015年5月教育部發(fā)布《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》鼓勵地方高校開展負(fù)面清單模式改革試點[6]。2019年7月30日科技部等6部門出臺文件《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》提倡科研單位擴(kuò)大經(jīng)費管理自主權(quán)[7]。國家政策體現(xiàn)出了國家對高校和科研經(jīng)費管理上的“簡政放權(quán)、去行政化”的整體思路，這給科研經(jīng)費的“負(fù)面清單”管理提供了國家政策層面的支持。

（二）高校制度和技術(shù)層面的可行性

近年來大學(xué)章程在管理制度層面上均體現(xiàn)了“簡政放權(quán)”的思想，從某種程度上與“負(fù)面清單”管理思路具有一致性。對科研經(jīng)費的具體管理上需要弱化過度干預(yù)，增強(qiáng)職能部門的服務(wù)意識和服務(wù)能力。職能部門在制定科研經(jīng)費的管理制度時本著“法不禁止皆自由”的原則對于明確違法違規(guī)使用科研經(jīng)費的行為和領(lǐng)域列出清單，明令禁止，清單之外科研經(jīng)費的使用者能夠有更多的自主權(quán)。同時高?？梢栽谛@信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，逐步完善科學(xué)的科研經(jīng)費信息管理體系和科研績效評價體系，為高?？蒲薪?jīng)費“負(fù)面清單”管理的模式在信息技術(shù)層面提供一定的技術(shù)保障。

（三）高校科研管理人員和課題負(fù)責(zé)人素質(zhì)的可行性

用“負(fù)面清單”的方式管理高?？蒲薪?jīng)費是一個全新的管理模式，新的科研經(jīng)費管理辦法亦會相繼出臺，因此要配合新的政策制度開展相應(yīng)培訓(xùn)。高校的科研經(jīng)費管理人員以及課題負(fù)責(zé)人一般都具有良好的綜合素質(zhì)和工作能力，在政策文件的指導(dǎo)下，通過相關(guān)培訓(xùn)高?？蒲薪?jīng)費管理人員和課題負(fù)責(zé)人將進(jìn)一步明確各自職責(zé)，科研經(jīng)費的管理人員在管理過程中有法可依，有法必依，確保政策不走樣，課題負(fù)責(zé)人員會對經(jīng)費使用中“負(fù)面清單”中列示的“紅線”“底線”內(nèi)化于心，確保管理模式的執(zhí)行和落實。

二、高校科研經(jīng)費“負(fù)面清單”模式的優(yōu)勢

“負(fù)面清單”模式改革更強(qiáng)調(diào)經(jīng)費使用的“事中事后監(jiān)管”，在清單中明確列示科研經(jīng)費不能使用的領(lǐng)域，清單以外給予課題負(fù)責(zé)人經(jīng)費使用的充分自主權(quán)。其優(yōu)勢具體體現(xiàn)在如下三點。

（一）激發(fā)高?？蒲腥藛T的創(chuàng)新活力，賦予科研人員更大自主權(quán)

地方高?？蒲薪?jīng)費“負(fù)面清單”的管理模式在制定時就以信任為原則，按照“能放則放、能簡則簡”的要求，細(xì)致列明經(jīng)費使用的“紅線”與“底線”，使科研人員擁有更多時間潛心學(xué)術(shù)研究和科研創(chuàng)新、有更多的精力來建設(shè)優(yōu)秀的科研學(xué)術(shù)團(tuán)隊，更好地推動我國科研事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）規(guī)范高?？蒲薪?jīng)費管理，遏制腐敗

近年來，高校違規(guī)報銷套用科研經(jīng)費的問題比較嚴(yán)重，極大危害了我國科研事業(yè)長遠(yuǎn)健康地發(fā)展。為了規(guī)范科研經(jīng)費管理，國家提出以“放管服”為原則的科研經(jīng)費管理制度。在國家政策的指引下，地方高?？梢栽诖嘶A(chǔ)上引入“負(fù)面清單”科研經(jīng)費管理辦法，從制度的源頭上規(guī)范科研經(jīng)費管理和使用行為，約束了職能部門權(quán)力的尋租空間，從根本上遏制科研經(jīng)費不合法使用行為的發(fā)生，以及科研經(jīng)費的貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）簡化科研經(jīng)費業(yè)務(wù)流程，提高管理效率

采用“負(fù)面清單”模式進(jìn)行管理高校科研經(jīng)費，在清單中將明令禁止的高風(fēng)險、易腐敗經(jīng)費使用行為和事項詳細(xì)列示，這樣既能精簡審批事項和程序，縮短科研人員報賬審批時間，又有利于提高高校職能部門的服務(wù)屬性及管理效率?？蒲薪?jīng)費“負(fù)面清單”在事前為科研人員的違規(guī)行為劃上“紅線、底線”，同時明確科研經(jīng)費的違規(guī)成本，有利于減少科研經(jīng)費的違規(guī)使用和人為浪費現(xiàn)象，降低科研經(jīng)費運行的經(jīng)濟(jì)成本，提高高校職能部門工作效率，在對科研經(jīng)費有效控制的同時真正實現(xiàn)的“簡政放權(quán)”[8]。

三、科研經(jīng)費“負(fù)面清單”管理模式的具體操作方式

（一）建立切實有效的大學(xué)章程

按照教育部提出的在有條件的地方和學(xué)校開展負(fù)面清單管理試點的要求，高校在制定大學(xué)章程時可以將負(fù)面清單的管理理念嵌入到高等院校綜合改革的頂層設(shè)計中，在章程中以負(fù)面清單的形式明確學(xué)校和二級單位在學(xué)校治理中各自的權(quán)利及義務(wù)，限制學(xué)校行政部門對二級單位的行政干預(yù)權(quán)力，促進(jìn)行政管理和民主辦學(xué)相分離，弱化高校的行政化色彩，實現(xiàn)簡政放權(quán)[9]。

（二）擬定科學(xué)合理的科研經(jīng)費管理的“負(fù)面清單”

負(fù)面清單管理模式提倡的是“法無禁止皆可為”，這將給高?？蒲薪?jīng)費管理體系帶來全面的調(diào)整變化，所以必須認(rèn)真研讀國家制定的法律法規(guī)，預(yù)先做好科研經(jīng)費使用的風(fēng)險分析，在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地擬定科研經(jīng)費管理的“負(fù)面清單”[10]。首先，清單條目的編制依據(jù)要明確，做到有法可依。其次，設(shè)立專家參與機(jī)制。制定“負(fù)面清單”時要向財稅、審計等相關(guān)專家廣泛征求意見，組織多方面專家進(jìn)行論證，充分考慮專家的意見。

（三）優(yōu)化科研成果評價與激勵機(jī)制，加大科研經(jīng)費績效補(bǔ)償機(jī)制

科研經(jīng)費負(fù)面清單管理模式是一種“結(jié)果導(dǎo)向型”的制度模式，它注重科研經(jīng)費使用后產(chǎn)生的最終結(jié)果，以結(jié)果促進(jìn)學(xué)校的科技研發(fā)、科研創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，并實行“最終成果獎勵制”[11]。同時應(yīng)牢牢把握“人”是科學(xué)生產(chǎn)中的第一生產(chǎn)力，優(yōu)化科研成果評價與激勵機(jī)制，在科研經(jīng)費的投入和獎勵中真正做到“以人為本”。引導(dǎo)高?？蒲泄ぷ髡呙鞔_自身的科研目標(biāo)，以期更好地為社會服務(wù)[12]。

（四）加強(qiáng)對科研經(jīng)費的事中事后監(jiān)管力度，強(qiáng)化科研誠信建設(shè)

“負(fù)面清單”的管理模式并非簡單的簡政放權(quán)，為防止科研經(jīng)費的濫用，必須加強(qiáng)事中事后的監(jiān)督管理，更好地建立和完善內(nèi)控體系。首先，強(qiáng)化科研經(jīng)費的全過程信息化管理?？蒲薪?jīng)費的預(yù)算編制、使用直至項目的結(jié)題驗收的所有情況在信息平臺上實行全公開。其次，建立專業(yè)的第三方評價機(jī)構(gòu)。學(xué)校可以聘請第三方中介機(jī)構(gòu)對高?？蒲薪?jīng)費使用情況開展全程跟蹤、評價、調(diào)整和監(jiān)管，并進(jìn)行科學(xué)的評估。最后，加快推進(jìn)科研誠信信息化建設(shè)，構(gòu)建完善的科研人員信用體系，增強(qiáng)科研人員的信用意識和規(guī)范意識。建立科研經(jīng)費違規(guī)使用黑名單。對嚴(yán)重違反科研誠信要求的科研人員列入科研誠信黑名單，對黑名單中的項目負(fù)責(zé)人從制度和措施上加以處罰，如停止申報課題，削減課題經(jīng)費等，對嚴(yán)重違背科研誠信要求行為追究科研人員的刑事責(zé)任。

結(jié)語

建立地方高?？蒲薪?jīng)費清單式管理模式，通過設(shè)置科研經(jīng)費“負(fù)面清單”，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，這是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。實行負(fù)面清單管理是深化高?？蒲薪?jīng)費管理體制改革的重要創(chuàng)新，對于提高科研經(jīng)費的管理水平、激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力和促進(jìn)高校內(nèi)涵式特色發(fā)展具有積極的推動作用。當(dāng)然，地方高?？蒲薪?jīng)費清單式管理模式改革不可能一蹴而就，需要不斷探索，及時總結(jié)經(jīng)驗，有待在實踐中不斷完善。

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