行政事業(yè)單位預(yù)算管理與績效評價探究

汪又山

摘要：基于推動行政事業(yè)單位健康發(fā)展的目的，圍繞預(yù)算管理與績效評價課題，做了簡單的論述。首先，分析了預(yù)算管理與績效評價的重要性。其次，論述了行政事業(yè)單位預(yù)算管理與績效評價存在的問題。最后，提出強化預(yù)算管理與績效評價的策略。從預(yù)算管理及其績效評價的實踐分析，設(shè)定科學(xué)合理的預(yù)算目標(biāo)，制定預(yù)算管理工作方案和計劃，落實到實際，采取全過程動態(tài)化監(jiān)督控制的方式加以控制，并且對預(yù)算管理進(jìn)行評價，分析存在的問題，提出優(yōu)化措施，有助于提高預(yù)算管理水平，助力行政事業(yè)單位更好地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;績效評價

引言

從預(yù)算績效管理的探索實踐分析，將績效評估和預(yù)算績效管理緊密結(jié)合，對提高預(yù)算管理水平有著重要意義。不僅能夠提高預(yù)算管理的精細(xì)化水平，還可以優(yōu)化資金配置，提高資金利用率。近年來，行政事業(yè)單位預(yù)算管理實踐中，更加注重預(yù)算管理績效評估，不斷優(yōu)化和完善預(yù)算管理，促使管理效益增加，推動行政事業(yè)單位各項業(yè)務(wù)的高質(zhì)量開展，助力單位健康持續(xù)發(fā)展。

一、預(yù)算管理與績效評價的實施意義

目前來說，行政事業(yè)單位系統(tǒng)內(nèi)積極推進(jìn)全面預(yù)算管理，借助績效管理手段，可獲得不錯成效，具體如下：（1）促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)合理性增強。根據(jù)績效管理需求，設(shè)置預(yù)算目標(biāo)與流程，使得管理效率得到提高，有助于精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理問題，采取優(yōu)化措施，進(jìn)而提高資源利用率，保障行政事業(yè)單位服務(wù)職能的有效發(fā)揮。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，通過考核監(jiān)督，有助于發(fā)現(xiàn)編制問題，把關(guān)預(yù)算編制的質(zhì)量。對預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行考核，促使預(yù)算管理有效性以及內(nèi)容的科學(xué)性得到增強。（2）增強預(yù)算執(zhí)行的約束力。通常來說，編制預(yù)算的人員并非執(zhí)行人員，極易造成預(yù)算編制和執(zhí)行脫節(jié)，甚至出現(xiàn)很大偏差，出現(xiàn)資金被挪用或者其他問題。究其原因，同預(yù)算執(zhí)行的約束力不強，有著直接的關(guān)系。推行預(yù)算績效管理，能夠使得上述問題得到有效處理，落實預(yù)算考核，掌握預(yù)算執(zhí)行情況，對預(yù)算資金進(jìn)行動態(tài)化考察，實現(xiàn)對資金使用情況的有效監(jiān)督，進(jìn)而保障預(yù)算執(zhí)行到位。（3）提高資金利用率。從預(yù)算管理實際來說，資金利用與管理貫穿整個過程，對提高管理效益，提高資金利用率，具有重要的意義。采取預(yù)算管理和績效評價手段，對資金運用全過程實施監(jiān)控，能夠提高資金的利用率。編制預(yù)算環(huán)節(jié)，實施目標(biāo)管理，減少無效預(yù)算;通過績效管理，監(jiān)控資金的流向，進(jìn)而及時糾正績效執(zhí)行和績效目標(biāo)之間的偏差，保障資金高效利用。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理與績效評價存在的問題

（一）缺乏科學(xué)的預(yù)算編制依據(jù)

隨著財政收入的增長，與其相對應(yīng)的財政支出同樣保持增長。目前，在行政事業(yè)單位預(yù)算管理實踐中，預(yù)算編制方面采取總量控制目標(biāo)，如果缺少明確目標(biāo)，各單位以及部門進(jìn)行年度預(yù)算的編制，多運用基數(shù)+增長的方式，也就是依靠經(jīng)驗決策。部分行政事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算編制，完全依照相關(guān)政策法規(guī)和上級批示，缺少對自身情況的分析，比如資金使用情況和部門績效，使得編制的預(yù)算缺少預(yù)見性和自主性，財政部門和單位間資金分配格局固化，造成財政資金分配問題，不利于財政支出結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化與完善[1]。

（二）缺少科學(xué)合理的預(yù)算績效目標(biāo)

若想切實發(fā)揮績效評價的作用，促使預(yù)算管理水平得到提高，設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)，有著重要的意義。一般來說，財政支出項目績效目標(biāo)申報，除了涉及項目建立要解決的問題以及部門發(fā)展計劃外，還要包括項目建設(shè)的總預(yù)算以及投資情況等，在進(jìn)行績效評價時，需要圍繞全部支出進(jìn)行評價[2]。行政事業(yè)單位預(yù)算管理實踐中，預(yù)算編制工作的開展，要堅持項目預(yù)算編制優(yōu)先的原則，在編制的項目預(yù)算內(nèi)進(jìn)行選擇，選出項目支出，進(jìn)而確定申報的績效目標(biāo)。從預(yù)算執(zhí)行的角度來說，財務(wù)部門為主體，受到自身職能因素和其他因素的影響，難以在數(shù)量和質(zhì)量等方面進(jìn)行績效目標(biāo)的細(xì)化，同時難以進(jìn)行定量分析，使得績效目標(biāo)缺少可計量性[3]。

（三）預(yù)算信息的公開問題

一般來說，行政事業(yè)單位獲得的預(yù)算資金，主要來源為稅收，社會公眾納稅，將資金委托給政府部門管理，用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及完善，進(jìn)而提供相應(yīng)的公共服務(wù)?；诖私嵌确治?，落實預(yù)算管理，要注重預(yù)算編制以及使用環(huán)節(jié)的把控，確保社會監(jiān)督的作用發(fā)揮，進(jìn)而保障資金得到合理利用。目前來說，部門預(yù)算的信息尚未得到有效公開，存在著信息公開不到位以及不合理問題。由于信息透明度不高，使得第二方以及第三方績效評價難以有效實施[4]。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理與績效評價的優(yōu)化策略

湘江新區(qū)結(jié)合新區(qū)的特性，依托財政綜合業(yè)務(wù)一體化信息系統(tǒng)平臺，搭建了預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化，獲得了不錯的成效?，F(xiàn)結(jié)合其在預(yù)算管理和績效評價方面的實踐，進(jìn)行如下分析：

（一）預(yù)算管理與績效評價的具體實施

1.預(yù)算管理方法

實踐中預(yù)算管理采取的方法：（1）同步申報2019年預(yù)算績效目標(biāo)表。為了能夠從源頭上增強預(yù)算績效評價效果，貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面落實預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），要求管委會各預(yù)算單位、平臺公司根據(jù)《關(guān)于編制2019年度湖南湘江新區(qū)財政預(yù)算的通知》（湘新財發(fā)〔2018〕38號）要求，與2019年預(yù)算同步申報做到績效目標(biāo)與預(yù)算編制同步申報、同步審核、同步批復(fù)，對未按要求設(shè)定績效目標(biāo)的項目，不得申報預(yù)算資金。之前只要求新區(qū)平臺公司針對項目支出申報績效目標(biāo)，今年要求管委會各預(yù)算單位和部門針對2019年批復(fù)的部門項目支出也申報績效目標(biāo)。（2）為貫徹落實中發(fā)〔2018〕34號文件精神，進(jìn)一步強化績效和責(zé)任意識，規(guī)范專項資金管理，提高財政資金使用效益，結(jié)合2018年度財政資金使用情況，根據(jù)相關(guān)規(guī)定和要求發(fā)布了《關(guān)于開展2019年財政支出績效自評工作的通知》（湘新財發(fā)〔2019〕11號），全面鋪開部門整體支出和項目支出的績效自評工作，加強預(yù)算績效自評環(huán)節(jié)的工作。各部門和單位已按要求上報績效自評報告。2019年上半年對2018年度53個項目開展績效自評，自評金額達(dá)69.27億元。（3）增加績效信息公開透明度。進(jìn)一步加強財政支出管理，提高績效信息的公開透明度，根據(jù)中共中央國務(wù)院等相關(guān)規(guī)定，將新區(qū)2018年財政支出績效評價報告以及績效評價情況在管委會官網(wǎng)和長沙市財政預(yù)算公開專欄上進(jìn)行公示，自覺接受社會各界的監(jiān)督。

2.績效評價

在預(yù)算管理績效評價方面，采取外部評價和內(nèi)部評價的方式，實現(xiàn)對預(yù)算全過程的有效監(jiān)督控制，保障預(yù)算編制的科學(xué)合理性，高效落實到位，提高資金利用率。具體措施如下：

（1）采取全面績效自評管理。嚴(yán)格按照現(xiàn)行的預(yù)算管理工作要求，不斷強化人員的績效意識和責(zé)任意識，規(guī)范專項資金管理，切實提高財政資金利用率，實踐中結(jié)合上一年的財政資金使用情況，按照相關(guān)規(guī)定以及要求，落實財政支出績效自評工作，圍繞部門整體支出以及項目支出，進(jìn)行績效自評，強化預(yù)算績效自評。按照要求各部門以及單位上報了績效自評報告，2019年上半年對2018年度53個項目開展績效自評，自評金額達(dá)69.27億元。

（2）擴大績效評價范圍?；谕苿宇A(yù)算管理不斷強化的目的，結(jié)合自身的實際情況，并且按照上級部門提出的全面預(yù)算績效管理工作規(guī)范以及要求，同時發(fā)揮中介機構(gòu)的力量，對各個預(yù)算單位以及平臺公司，進(jìn)行重點績效評價，以實現(xiàn)績效自評全面覆蓋為前提，通過聘請中介機構(gòu)的方式，負(fù)責(zé)對部門整體支出以及大部分重大項目支出，進(jìn)行績效評價，實現(xiàn)對績效重點評價范圍的有效擴大，促使財政資金的利用率得到提高。對于重點評價項目，主要根據(jù)中央、省、市相關(guān)政策及新區(qū)“產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)年”“營商環(huán)境優(yōu)化年”等規(guī)劃目標(biāo)來選定，涉及重大民生領(lǐng)域資金、重大發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目、產(chǎn)業(yè)扶持資金、產(chǎn)業(yè)基金、扶貧資金等。2019年開展重點評價項目51個，評價金額達(dá)48.5億元，重點評價資金比2018年增長86.54%。

（3）利用績效評價結(jié)果。一方面加大預(yù)算績效管理的考核力度，將管委會各機關(guān)單位部門和各委屬公司績效評價結(jié)果納入管委會年底績效考核范疇，以考促改，全面提升預(yù)算績效管理的組織化程度;另一方面將績效評價結(jié)果作為各預(yù)算單位以后年度預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，針對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行率低、資金使用效益不高、項目問題較多等評價結(jié)果為“中”及以下的項目，調(diào)減或取消來年預(yù)算，今年有14個評價項目財政資金使用率低，結(jié)余70752萬元財政資金，在安排2020年預(yù)算時對應(yīng)調(diào)減項目部分預(yù)算;同時針對已完工或者取消項目的未使用沉淀資金，財政統(tǒng)一收回，統(tǒng)籌安排使用，盤活存量資金。針對績效評價發(fā)現(xiàn)的預(yù)算管理問題，督促相關(guān)單位或者部門進(jìn)行整改，確保資金合理利用。

（二）預(yù)算管理與績效評價的強化策略

1.規(guī)范預(yù)算編制

預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的重要依據(jù)，行政事業(yè)單位必須要堅持從實際出發(fā)的原則，不斷完善項目庫制度，增強項目預(yù)算編制的規(guī)范化[5]。從當(dāng)前行政事業(yè)單位的績效評價情況來說，存在著評價內(nèi)容單一的問題，集中于資金來源。為了強化績效管理，要明晰目標(biāo)，執(zhí)行在一個預(yù)算年度內(nèi)可以完成的事項，體現(xiàn)單位主要職能的項目支出。通常來說，行政事業(yè)單位的項目支出大多數(shù)來源于政府的項目庫。項目庫作為數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，能夠為財務(wù)人員提供支出與幫助，使其高質(zhì)量完成申報、論證以及分析等各項工作，選擇恰當(dāng)?shù)捻椖浚鳛椴块T預(yù)算項目。落實預(yù)算編制，嚴(yán)格按照績效評價的基本要求，結(jié)合實際情況，根據(jù)項目庫提供的內(nèi)容，進(jìn)行預(yù)算計劃的編制，保障預(yù)算計劃的合理性[6]。

2.明確績效目標(biāo)

利用績效管理手段，促進(jìn)預(yù)算管理水平的提高，要設(shè)置績效目標(biāo)，為績效評價的開展，提供有力的支持。設(shè)定的績效目標(biāo)，不僅要包括預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)期效果，還要包含服務(wù)對象滿意度等，最大程度上保證績效目標(biāo)的可量化性，為預(yù)算績效評價的落實，提供極大的便利。除此之外，制定績效考評的計劃和方案，落實到實踐，全面掌握預(yù)算管理情況，給出精準(zhǔn)的評估結(jié)果[7]。

3.加大信息化建設(shè)力度

基于預(yù)算管理與績效評價工作落實的需求，加大信息化建設(shè)力度，為各項工作的開展，提供有力的技術(shù)支持，有著重要的意義。實踐中，預(yù)算的編制，要結(jié)合前期調(diào)查和相關(guān)要求等，圍繞項目特點進(jìn)行分析，涉及很多部門和數(shù)據(jù)資料，引入信息化技術(shù)手段，搭建信息化工作平臺，為預(yù)算編制工作的高效完成，能提供有力支持。賬務(wù)核算方面，利用集中式賬務(wù)系統(tǒng)，自動從支付系統(tǒng)生成相關(guān)憑證，收入數(shù)據(jù)過賬至總賬，實現(xiàn)自行記賬。實現(xiàn)跨年度、跨單位、跨賬套的賬務(wù)數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計、分析。初始化時，自定義明細(xì)會計科目、會計模版，將需要電子表格轉(zhuǎn)化為報表，自動取數(shù)。總賬支撐向下可挖掘，向上可匯總。年初會計初始化時，按財政部支出功能科目分類排序，定設(shè)“預(yù)算支出明細(xì)表”報表模版，從預(yù)算數(shù)、執(zhí)行數(shù)、未執(zhí)行數(shù)、撥付單位四個維度統(tǒng)計，能夠及時、準(zhǔn)確掌握支出情況。信息化系統(tǒng)可以快速集成各部門的數(shù)據(jù)信息，提高了前期工作的開展效率。在預(yù)算績效考核方面，依托信息化技術(shù)，整理項目預(yù)算以及執(zhí)行數(shù)據(jù)信息，通過數(shù)據(jù)信息的深度分析，對預(yù)算管理工作績效，進(jìn)行最為準(zhǔn)確的評估，精準(zhǔn)排查存在的問題，提出優(yōu)化和完善的策略，進(jìn)而優(yōu)化預(yù)算管理[8]。除此之外，信息化系統(tǒng)可以支持動態(tài)監(jiān)控，通過動態(tài)采集各業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)，以及財務(wù)核算數(shù)據(jù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)等，實現(xiàn)對預(yù)算的全過程監(jiān)控。

4.推動信息公開

從預(yù)算管理與績效評價實踐中，要積極推動信息公開，不過需要注意的是必須結(jié)合行政事業(yè)單位的具體情況，采取有效的措施以及方法。具體措施如下：（1）構(gòu)建完善的預(yù)算科目體系，對照項目財政支出的有關(guān)功能，科學(xué)合理設(shè)置預(yù)算科目以及預(yù)算內(nèi)容，明確資金支出的具體方向，進(jìn)行經(jīng)濟分類，將人力工資以及設(shè)備購置等費用，明確反映出來，增強信息公開度[9]。（2）加強績效目標(biāo)的設(shè)定和預(yù)算審查的結(jié)合，切實發(fā)揮監(jiān)督的價值與作用。組織審計和財政等專業(yè)人員力量，輔助政府收入支出預(yù)算審查工作的高效開展，根據(jù)初審的具體情況，向相關(guān)部門報告審查報告，確保公開信息的質(zhì)量，保證信息真實性和準(zhǔn)確性。（3）從法律角度，明確政府部門預(yù)算公開內(nèi)容及方式，規(guī)范預(yù)算公開的時間以及信息范圍，掌握公開信息的詳細(xì)程度，增強信息公開的效果[10]。

結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位預(yù)算管理與績效評價實踐中，要結(jié)合單位實際情況，制定預(yù)算管理制度和績效目標(biāo)，落實績效評價，促使預(yù)算管理水平不斷提高。文中結(jié)合實踐，總結(jié)了以下策略：明確績效目標(biāo);加大信息化建設(shè)力度;推動信息公開等。

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