行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建研究

丁潔

摘要：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)不同階層對(duì)政府公共服務(wù)的需求趨于多元化，各級(jí)行政事業(yè)單位需要不斷提高內(nèi)部管理水平，強(qiáng)化自身發(fā)展，從而為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，保障自身健康穩(wěn)定發(fā)展。本文首先分析了行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要性，然后以A單位為例進(jìn)行案例探討，分析A單位內(nèi)部控制體系存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出改善對(duì)策，以期能夠?yàn)楦嗷鶎有姓聵I(yè)單位完善內(nèi)部控制體系提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;體系構(gòu)建

一、行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制體系的背景和重要性

財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)范》），自2014年1月1日起施行。該《規(guī)范》對(duì)行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)提出了一系列要求。在此背景下，筆者認(rèn)為行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制體系具有十分重要的意義。

（一）能夠提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)防范能力

新時(shí)代下，作為公共性服務(wù)機(jī)構(gòu)，行政事業(yè)單位不僅需要為人民服務(wù)，而且要維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)效益，確保自身能夠穩(wěn)定健康發(fā)展。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性與單位產(chǎn)出的社會(huì)效益具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，內(nèi)部控制有效能夠提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，減少內(nèi)部矛盾與因素所造成的損失。完善的內(nèi)部控制體系能夠有效改善行政事業(yè)單位內(nèi)部管理效率與效益，形成抵御風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)殼，保障單位穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

（二）能夠制約濫用權(quán)力，預(yù)防腐敗現(xiàn)象

習(xí)近平總書(shū)記在指導(dǎo)反腐倡廉工作中強(qiáng)調(diào)，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制與不易腐的保障機(jī)制。對(duì)此，行政事業(yè)單位作為我國(guó)重要的職能機(jī)關(guān)，要注重加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約，在有效發(fā)揮制度約束作用的同時(shí)，通過(guò)廉政教育強(qiáng)化內(nèi)控的觀念性要素，抑制內(nèi)部人員的腐敗動(dòng)機(jī)，做到心有所守、行有所規(guī)，從而有效防范內(nèi)部腐敗現(xiàn)象。

二、A單位內(nèi)部控制體系存在的問(wèn)題

A單位是沿海某省會(huì)城市街道辦事處，系區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，在區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，行使基層政權(quán)的部分權(quán)力。街道總面積1.98平方公里，常住人口7.2萬(wàn)人。單位下設(shè)黨建工作辦公室、公共服務(wù)辦公室、平安建設(shè)辦公室、黨政綜合辦公室、區(qū)域發(fā)展辦公室和三個(gè)事業(yè)單位，即“五辦三中心”，在編人員共58名，另下設(shè)9個(gè)社區(qū)。街道辦事處業(yè)務(wù)線條繁多，業(yè)務(wù)主要面對(duì)基層群眾，目前主要存在的內(nèi)控問(wèn)題有以下幾方面。

（一）內(nèi)部控制主管機(jī)構(gòu)缺位，崗位職責(zé)不明確

所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最后一般都通過(guò)報(bào)銷(xiāo)匯總到財(cái)務(wù)部門(mén)，A單位簡(jiǎn)單地認(rèn)為內(nèi)部控制工作就應(yīng)由財(cái)務(wù)部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)，如出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整率高、采購(gòu)程序不到位、合同簽訂不規(guī)范等問(wèn)題時(shí)，即問(wèn)責(zé)財(cái)務(wù)部門(mén)為何沒(méi)有監(jiān)管到位而是正常報(bào)銷(xiāo)。預(yù)算管理是內(nèi)控的重要組成部分，A單位預(yù)算編制主要由辦事處主任、各科室、財(cái)務(wù)部門(mén)共同完成，以街道辦事處當(dāng)年財(cái)力數(shù)為總盤(pán)金額，過(guò)程中以上年單位實(shí)際經(jīng)費(fèi)發(fā)生情況為基礎(chǔ)，根據(jù)本年度預(yù)期需求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，將各條線間分配資金使用的方法作為預(yù)算計(jì)劃，如此就造成各科室有意加大本條線開(kāi)支金額以求來(lái)年預(yù)算金額保障，但不重視資金的使用效果，缺乏主管機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理控制以及班子成員集體審議的情況下，有可能使真正急需的民生資金得不到有效保障。而且，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，A單位缺乏預(yù)算調(diào)整機(jī)制，調(diào)整率比較高，導(dǎo)致預(yù)算計(jì)劃難以發(fā)揮出指導(dǎo)作用。

另外，A單位按照《內(nèi)部控制規(guī)范》對(duì)單位部門(mén)職責(zé)以及權(quán)限進(jìn)行明確劃分，但對(duì)具體崗位職責(zé)并未進(jìn)行明確規(guī)定，部門(mén)人員崗位職責(zé)重疊，出現(xiàn)身兼多職現(xiàn)象，增加了內(nèi)部監(jiān)管工作難度。例如，A單位資產(chǎn)采購(gòu)人員不僅需要負(fù)責(zé)采購(gòu)工作，而且需要負(fù)責(zé)資產(chǎn)驗(yàn)收、入庫(kù)等工作，一人身兼多職加劇了內(nèi)部舞弊與腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

（二）內(nèi)部控制制度不完善，實(shí)際執(zhí)行不到位

A單位嚴(yán)格按照《規(guī)范》制定了《街道財(cái)務(wù)管理制度》《社區(qū)財(cái)務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》《固定資產(chǎn)管理制度》《工程項(xiàng)目管理制度》等相關(guān)制度規(guī)范。然而在制定過(guò)程中存在很多問(wèn)題。一方面，A單位在制定相關(guān)內(nèi)部管理制度時(shí)略顯粗略，許多內(nèi)部控制制度概括性較強(qiáng)，未進(jìn)行細(xì)化，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中無(wú)章可循，內(nèi)部控制制度流于形式，難以發(fā)揮出預(yù)期作用。例如，A單位制定的《固定資產(chǎn)管理制度》僅對(duì)資產(chǎn)采購(gòu)、驗(yàn)收、入庫(kù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，而對(duì)于后期資產(chǎn)維護(hù)、保養(yǎng)、處置等環(huán)節(jié)工作并未制定標(biāo)準(zhǔn)化、程序化流程與規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際工作中，資產(chǎn)管理人員僅依靠經(jīng)驗(yàn)判斷開(kāi)展管理工作，特別是依靠經(jīng)驗(yàn)判斷相關(guān)資產(chǎn)是否達(dá)到報(bào)廢處置標(biāo)準(zhǔn)，容易造成資產(chǎn)價(jià)值損失。此外，合同管理制度缺失。由于沒(méi)有統(tǒng)一歸口管理，合同管理方面的問(wèn)題未得到重視，沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的合同管理制度，導(dǎo)致各科室各自負(fù)責(zé)簽訂和管理合同，合同的合規(guī)性、合理性都沒(méi)有得到有效控制，存在較大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，A單位雖然按照規(guī)定制定了相應(yīng)的管理制度，但實(shí)際執(zhí)行效果遠(yuǎn)低于預(yù)期效果，許多制度流于形式，并未得到有效執(zhí)行。例如，按照A單位《固定資產(chǎn)管理制度》規(guī)定，單位應(yīng)每年至少進(jìn)行一次固定資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)工作，更新固定資產(chǎn)臺(tái)賬，確保賬實(shí)相符。但事實(shí)上，A單位并未按照資產(chǎn)管理制度規(guī)定每年進(jìn)行至少一次的固定資產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)盤(pán)點(diǎn)工作。

（三）監(jiān)督機(jī)制不健全

A單位的監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督方面，由于A單位屬于基層行政事業(yè)單位，單位編制有限，并未設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督工作。事實(shí)上，內(nèi)部審計(jì)人員由財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行直接管理，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)工作缺乏獨(dú)立性與客觀性，內(nèi)部監(jiān)督也缺乏權(quán)威性，難以有效發(fā)揮出審計(jì)監(jiān)督的作用，容易滋生內(nèi)部舞弊與腐敗現(xiàn)象。外部監(jiān)督方面，A單位主要受群眾監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)察、財(cái)政審計(jì)部門(mén)監(jiān)管，通過(guò)定期公開(kāi)政府信息接受廣大群眾監(jiān)督，但上級(jí)財(cái)政、審計(jì)部門(mén)一般偏重單位預(yù)算資金的使用，而未指導(dǎo)或監(jiān)督其如何建立有效的財(cái)務(wù)管理體系。

三、加強(qiáng)A單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的策略

（一）健全內(nèi)控工作機(jī)制，建立關(guān)鍵崗位責(zé)任制

A單位應(yīng)成立內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確黨政綜合辦公室為內(nèi)控歸口管理部門(mén)，并密切聯(lián)系單位決策管理層，開(kāi)展各部門(mén)協(xié)調(diào)工作。財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理員、人事、法務(wù)各司其職，起草各項(xiàng)工作方案;信息部門(mén)將內(nèi)控活動(dòng)輸入信息平臺(tái);各職能部門(mén)應(yīng)明確為內(nèi)控實(shí)施主體，配合辦公室做好梳理工作，提出建議，以便于更新制度和有效執(zhí)行制度。

此外，A單位應(yīng)建立關(guān)鍵崗位責(zé)任制度，明確崗位職責(zé)、權(quán)限，使關(guān)鍵崗位職責(zé)分離，從而避免一人身兼多職、滋生內(nèi)部舞弊與腐敗現(xiàn)象。

（二）完善內(nèi)部控制制度

首先，A單位應(yīng)完善內(nèi)部控制制度，明確各項(xiàng)內(nèi)部控制制度的內(nèi)容，從而為各項(xiàng)活動(dòng)開(kāi)展提供指引與規(guī)范。完善內(nèi)部控制制度的過(guò)程中，應(yīng)注意梳理流程，從而保障內(nèi)部執(zhí)行過(guò)程有跡可循。同時(shí)，完善內(nèi)部控制體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，需要結(jié)合政策變化、外部環(huán)境以及單位性質(zhì)等因素調(diào)整內(nèi)部控制制度，從而有效發(fā)揮出內(nèi)部控制制度的作用。以A單位資產(chǎn)管理制度為例，在資產(chǎn)采購(gòu)、驗(yàn)收、入庫(kù)、維護(hù)、評(píng)估、報(bào)廢、處置等環(huán)節(jié)均應(yīng)制定管理制度，從而實(shí)現(xiàn)全方位、全流程管理，保障資產(chǎn)安全，防止資產(chǎn)價(jià)值流失。此外，要建立合同管理制度，提高法律意識(shí)，分別從業(yè)務(wù)層面、法律層面、財(cái)務(wù)層面對(duì)合同條款及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把關(guān)。其次，A單位應(yīng)提高內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效率與效益，一方面需要提高單位對(duì)內(nèi)部控制的重視度，另一方面可以通過(guò)制定相應(yīng)的輔助機(jī)制，為內(nèi)部控制制度有效執(zhí)行提供保障。例如，制定績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行定期考核，定期測(cè)試內(nèi)控制度是否有效執(zhí)行。

（三）完善監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管機(jī)制是加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的保障機(jī)制，A單位應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)開(kāi)展內(nèi)審工作，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的推動(dòng)作用。通過(guò)內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督，并定期對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)以及執(zhí)行的有效性進(jìn)行測(cè)試，從而發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制體系存在的問(wèn)題，進(jìn)而不斷完善內(nèi)部控制體系。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)建立內(nèi)審數(shù)據(jù)庫(kù)，詳細(xì)記錄內(nèi)審工作，從而為之后內(nèi)審工作開(kāi)展提供幫助。此外，A單位還應(yīng)建立內(nèi)審監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制問(wèn)題進(jìn)行責(zé)任追究，防止內(nèi)部審計(jì)機(jī)制流于形式，難以發(fā)揮出預(yù)期作用。

四、結(jié)語(yǔ)

內(nèi)控建設(shè)在行政事業(yè)單位的工作中起著越來(lái)越顯著的作用，但由于其體制與企業(yè)不同，行政事業(yè)單位普遍對(duì)內(nèi)控的重視程度不高，特別是街道辦事處內(nèi)控建設(shè)可借鑒的參考模式較少，所以尚未制定出完善的內(nèi)控制度。內(nèi)控體系的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜而又與時(shí)俱進(jìn)的系統(tǒng)性工程，本文針對(duì)其提出的建議具有一定的局限性，有待進(jìn)一步完善。

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