新時(shí)代背景下縣城區(qū)棚戶區(qū)改造模式探索

徐鵬飛 薛玉峰 于哲

摘要：隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)成績(jī)顯著，黨的十八大以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，更加注重“以人為本”有效解決城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的難點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)我國(guó)部分縣城在快速建設(shè)過(guò)程中，注重新城開(kāi)發(fā)建設(shè)的同時(shí)忽略了舊城的發(fā)展，舊城逐漸形成了諸多的棚戶區(qū)。適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求、提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，成為縣城區(qū)建設(shè)面臨的必然選擇——棚戶區(qū)更新改造將成為我國(guó)縣城區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。我國(guó)的棚改工作自2008年以來(lái)成績(jī)矚目，但是目前縣城區(qū)棚改遇到困難，如何結(jié)合城鎮(zhèn)現(xiàn)狀，制定科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的改造策略，是縣城區(qū)棚改工作面臨的挑戰(zhàn)。本文在內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市鄂托克旗烏蘭鎮(zhèn)舊城棚戶區(qū)改造規(guī)劃實(shí)踐基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究了棚改常用模式及縣城區(qū)棚改工作遇到的困難，提出縣城區(qū)棚改漸進(jìn)式的更新改造模式，希望能為其他類似地區(qū)的棚戶區(qū)改造提供借鑒。

關(guān)鍵詞：縣城區(qū)；棚戶區(qū)；更新改造；烏蘭鎮(zhèn)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.07.003 中圖分類號(hào)：TU984

文章編號(hào)：1009-1483（2020）07-0013-07 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Exploration on the Shantytowns Renewal Mode in County Urban Areas in the New Era： Taking the Reconstruction Planning of Shantytown in Ulan Town， Etoke Banner as an Example

XU Pengfei， XUE Yufeng， YU Zhe

[Abstract] With the rapid development of urbanization， Chinas urban construction has made remarkable achievements. Since the 18th National Congress， Chinas urbanization has changed from speed type to quality type， and more attention has been paid to "people-oriented" to effectively solve the difficult problems of urbanization. In recent years， some counties in China paid attention to the development and construction of new cities while ignoring the renewal of old cities during the process of rapid construction， which gradually forms a lot of shantytowns. It has become an inevitable choice for county urban construction to adapt to the development requirements of the new era and improve the quality of urbanization， where shantytown renewal and transformation will become a key area of county urban construction in China. Since 2008， great achievements have been made in the renewal of shantytowns in China， but at present， it is faced with the bottleneck， where the way to combine the present situation of the city， formulate scientific， reasonable and operational transformation strategy， is the challenge of shantytown renewal in county urban areas. Based on the planning practice of shantytown renewal in Wulan town of Etoke Banner， this paper focuses on the common modes and the difficulties encountered in the work of shantytown renewal， and puts forward the gradual renewal and transformation mode in county urban areas， hoping that it can provide reference for shantytown renewal in other similar areas.

[Keywords] county urban area； shantytown； renewal； Wulan Town

引言

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)成績(jī)顯著，但是快速發(fā)展的同時(shí)城鎮(zhèn)建成區(qū)中出現(xiàn)了諸多的棚戶區(qū)。棚戶區(qū)內(nèi)居住人口較多，建筑密度和容積率高，交通擁擠，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，配套設(shè)施陳舊，安全隱患和消防隱患突出、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差。2008年以來(lái)我國(guó)棚戶區(qū)改造取得了矚目的成績(jī)，尤其是2013年后棚改大規(guī)模推進(jìn)，取得了歷史性成效，截至2018年底，全國(guó)范圍內(nèi)1億多居民“出棚進(jìn)樓”，住房條件得到極大改善[1]。

黨的十九大報(bào)告指出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，群眾對(duì)于生活環(huán)境的要求日益提高，對(duì)于提升居住品質(zhì)有著迫切的需求。城鎮(zhèn)尚存棚戶區(qū)的居住條件差，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，棚戶區(qū)的改造將成為緩解我國(guó)社會(huì)主要矛盾和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量重要的一環(huán)。

隨著國(guó)土空間規(guī)劃的全面開(kāi)展，將明確城鎮(zhèn)空間的范圍和劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的管制，遏制城鎮(zhèn)無(wú)序蔓延，防止城鎮(zhèn)“攤大餅”式的擴(kuò)張。在這一背景下，為了保障城鎮(zhèn)高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展，地方政府將盤活利用現(xiàn)有存量建設(shè)用地及對(duì)低效用地的再開(kāi)發(fā)，向“土地存量”要“發(fā)展增量”。棚戶區(qū)作為城鎮(zhèn)典型的低效用地，將再次成為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的焦點(diǎn)和新土壤。

1棚戶區(qū)是縣城區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域

我國(guó)城市化比世界發(fā)達(dá)國(guó)家起步晚，但改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展迅速，經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了較高的水準(zhǔn)。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的高速發(fā)展，我國(guó)縣城的建設(shè)更是突飛猛進(jìn)，城鎮(zhèn)空間環(huán)境日新月異的同時(shí)，產(chǎn)生的問(wèn)題也日漸凸顯。部分縣城建設(shè)考慮開(kāi)發(fā)成本、建設(shè)工期等因素，往往采取編制新規(guī)劃的方式來(lái)建設(shè)開(kāi)發(fā)新區(qū)，形成“一城兩區(qū)”的空間格局（見(jiàn)圖1）。新城光鮮亮麗，快速崛起，而舊城則破敗不堪、停滯不前，逐漸形成眾多的棚戶區(qū)，這種情況在偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突顯[2]。這些棚戶區(qū)的居住空間環(huán)境差，缺少公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，有損城市的整體面貌，不利于城鎮(zhèn)健康可持續(xù)的發(fā)展。

隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略全面落實(shí)及國(guó)土空間規(guī)劃的全面展開(kāi)，城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)逐漸從增量向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，更加注重“以人為本”有效解決城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的難點(diǎn)問(wèn)題。在這樣的背景下，通過(guò)城市更新等手段促進(jìn)舊城區(qū)功能優(yōu)化，挖掘城鎮(zhèn)低效用地的土地價(jià)值，解決快速城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的難點(diǎn)問(wèn)題，成為縣城建設(shè)面臨的必然選擇，棚戶區(qū)首當(dāng)其沖。棚戶區(qū)的更新改造將成為我國(guó)縣城區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，它的順利推進(jìn)在一定程度上能夠改善部分居民現(xiàn)有住房條件，使得土地資源得到合理的配置，完善公共服務(wù)設(shè)施，改善區(qū)域環(huán)境，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

2棚戶區(qū)改造四種常用模式

目前我國(guó)棚戶區(qū)改造常見(jiàn)模式主要有四種：政府運(yùn)作、市場(chǎng)化運(yùn)作、村集體自改及市場(chǎng)與政府相結(jié)合的運(yùn)作。棚戶區(qū)常見(jiàn)的改造運(yùn)作模式因地塊的區(qū)域位置、市場(chǎng)化程度及改造主體的不同各有優(yōu)劣（見(jiàn)表1）。

政府運(yùn)作模式改造的棚戶區(qū)通常區(qū)域位置較差或者市場(chǎng)開(kāi)發(fā)價(jià)值較低，需要政府通過(guò)大量的資金支持，將棚戶區(qū)大規(guī)模、運(yùn)動(dòng)式拆遷，再將地塊改造成熟后出讓[2]。這種由政府完全負(fù)責(zé)操作的運(yùn)作模式，有利于政府從整體上控制棚戶區(qū)的改造，但是由于資金的來(lái)源單一，可能導(dǎo)致資金使用效率低。

市場(chǎng)化運(yùn)作模式是通過(guò)土地整理和市場(chǎng)融資，土地經(jīng)營(yíng)采取限制條件，進(jìn)行招拍掛。由政府委托開(kāi)發(fā)商向拆遷方投標(biāo)，并由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)棚戶區(qū)的拆遷安置工作和完成該地區(qū)土地使用權(quán)的資金開(kāi)發(fā)。這種方式能有效地緩解政府在棚改工作中的資金問(wèn)題，但是開(kāi)發(fā)商往往考慮潛在的開(kāi)發(fā)價(jià)值等因素，使得棚戶區(qū)更新改造的目標(biāo)與政府初始目標(biāo)相悖。

村集體自改模式以集體為基礎(chǔ)，自籌資金進(jìn)行棚戶區(qū)的更新改造，滿足居民需求以外的房源對(duì)外出售，形成滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。但是該模式難以獲得銀行貸款，只適用于少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)的地區(qū)，而且房屋質(zhì)量多數(shù)不高，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。

市場(chǎng)與政府相結(jié)合的運(yùn)作模式是目前采取最多的運(yùn)作方式，由民間資本為主，地方政府提供政策優(yōu)惠。該模式融資渠道多樣，而且政府的支持使得棚戶區(qū)的拆遷難度較低，但同樣由于民間資本的進(jìn)入，在改造目標(biāo)上雙方可能因?yàn)槟康暮屠娴牟煌a(chǎn)生分歧。

3縣城區(qū)棚戶區(qū)改造困難重重

我國(guó)的棚改取得了令人矚目的成效，縣城區(qū)的棚改工作也取得了一定的成績(jī)，但相比較大中城市而言，仍存在著不小的差距。尤其新的時(shí)代背景下，經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，部分縣城地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入“寒冬期”，同時(shí)棚戶區(qū)又存在著困難群眾較多、建筑私搭亂建、經(jīng)營(yíng)用房較多及土地權(quán)屬不清晰等一系列問(wèn)題，造成棚改工作面臨諸多困境。

3.1地產(chǎn)行業(yè)萎靡不振

棚戶區(qū)改造與房地產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，目前我國(guó)的房地產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)調(diào)整期，總體下行是大趨勢(shì)。在市場(chǎng)消極的背景下縣城的房地產(chǎn)市場(chǎng)行情一般也比較差，而且經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的野蠻增長(zhǎng)之后，城區(qū)新建商品房庫(kù)存量較大，短時(shí)間內(nèi)市場(chǎng)難以消化。另外縣城棚戶區(qū)房屋密集、土地開(kāi)發(fā)成本較高、商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值偏低，房地產(chǎn)投資無(wú)利可圖，使得市場(chǎng)運(yùn)作化比較難，加劇了棚改的困難[2]。

3.2棚改資金缺口巨大

棚改資金來(lái)源一般包括國(guó)家政策性貸款、國(guó)家和省級(jí)財(cái)政棚戶區(qū)改造專項(xiàng)補(bǔ)助及配套資金、商業(yè)銀行貸款和社會(huì)資本等。但是政策性的資金運(yùn)用和審批緩慢，國(guó)開(kāi)行貸款難以及時(shí)到位且逐步收緊；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府為保GDP平穩(wěn)增長(zhǎng)，地方財(cái)政更傾向于快速拉動(dòng)投資增長(zhǎng)的項(xiàng)目，投資需求大、效益周期長(zhǎng)的棚改得不到地方財(cái)政的足夠支持，商業(yè)貸款和社會(huì)資本支持乏力，棚改對(duì)民營(yíng)企業(yè)投資吸引力有限[3]，改造資金缺口巨大，極大程度上制約了縣城棚戶區(qū)改造工作[4]。

3.3貨幣補(bǔ)償呼聲較高

近年來(lái)棚改政策逐漸由貨幣補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫?shí)物補(bǔ)償為主，即產(chǎn)權(quán)置換的方式。然而大中城市巨大的吸引力，使得多數(shù)縣城的人口外流，常住居民原有的住宅數(shù)量已基本滿足使用需求。棚戶區(qū)的部分居民在城區(qū)往往可能擁有其他住宅，此類人群更多希望的是采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑谴朔N方式資金需求巨大，地方政府財(cái)政困難，本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的棚改資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能平衡缺口。棚戶區(qū)居民的訴求難以解決，使得棚改難以順利進(jìn)行。

3.4拆遷額外費(fèi)用較多

城市管理空缺往往使得縣城棚戶區(qū)內(nèi)普遍存在私搭亂建的違章建筑，核實(shí)這些建筑的合法性較難。為保障拆遷順利，除正常的拆遷安置費(fèi)用以外，部分違章建筑需額外進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，大大增加了總體拆遷安置的費(fèi)用。同時(shí)棚戶區(qū)中很多居民依靠房產(chǎn)從事經(jīng)營(yíng)小本生意，作為經(jīng)營(yíng)作用的拆遷房，除正常民房補(bǔ)償外，還需考慮拆遷造成的經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償[5]。

3.5土地權(quán)屬界線復(fù)雜

按照規(guī)定土地開(kāi)發(fā)前應(yīng)確權(quán)登記，權(quán)屬明晰后再進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)。由于歷史原因，縣城舊城區(qū)的土地登記往往沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，單位國(guó)有土地、市民居住院落和集體土地的數(shù)量龐大、分布凌亂，且相互交叉、邊界復(fù)雜[6]。土地權(quán)屬的不清晰造成棚戶區(qū)改造工程推動(dòng)遲緩。

3.6自建模式難以實(shí)現(xiàn)

在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，社區(qū)或者村集體可以采取集體自改的模式，但是多數(shù)縣城舊城的社區(qū)或村集體整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，棚戶區(qū)內(nèi)生活困難的群眾較多，缺少集體更新改造的組織者和實(shí)施者，而且也沒(méi)有自建的先例，居民對(duì)該種方式信心不足，難以實(shí)現(xiàn)。

縣城棚戶區(qū)改造相比較大中城市，面臨的困難比較多，常用的棚改模式對(duì)于縣城尤其是偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城來(lái)講，依靠市場(chǎng)化運(yùn)作困難較大，傳統(tǒng)的政府運(yùn)作模式也不太適用，找到針對(duì)性的適合縣城區(qū)棚改的新模式勢(shì)在必行。

4縣城區(qū)棚戶區(qū)“漸進(jìn)式”改造模式

縣城舊城內(nèi)現(xiàn)有設(shè)施、建筑、環(huán)境品質(zhì)等較差的地塊較多，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的消極，棚改更多的依靠政府獨(dú)立來(lái)完成，而且每年指標(biāo)考核的壓力，往往存在大量棚改地塊同時(shí)改造的情況，“攤子”鋪的廣，政府資金壓力大、負(fù)擔(dān)重、建設(shè)周期拉長(zhǎng)，極易造成爛尾工程或者部分設(shè)施無(wú)法完成，極大地限制了棚改的健康推進(jìn)。在城市更新理論基礎(chǔ)上，筆者提出縣城區(qū)棚改采用“政府主導(dǎo)下漸進(jìn)式的更新改造”的模式，落實(shí)到具體地塊上來(lái)講，主要有以下五方面內(nèi)容。

4.1政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)

相比于低迷的房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)講，雖然政府財(cái)政緊張，但其仍能通過(guò)財(cái)政撥款、專項(xiàng)貸款等多種途徑籌措資金，進(jìn)行棚戶區(qū)更新改造。而且相對(duì)于企業(yè)來(lái)講，政府在政策、機(jī)制、執(zhí)行力等方面，更具備優(yōu)勢(shì)，所以棚戶區(qū)的更新改造仍然需要由政府作為開(kāi)發(fā)建設(shè)的主導(dǎo)方，明確責(zé)任、健全機(jī)制、完善政策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、籌措資金，確保棚改工作順利實(shí)施。

4.2整治改善提升

一般來(lái)講，縣城區(qū)舊城的棚戶區(qū)數(shù)量較多且分布零散，傳統(tǒng)耗費(fèi)巨資的“全盤推倒，大拆大建”棚改模式不適合。棚改要因地制宜，根據(jù)具體地塊的特點(diǎn)，采取原地整治改善提升的改造模式為主，控制開(kāi)發(fā)建設(shè)成本的同時(shí)能夠最大程度地保留原有城市的風(fēng)貌，留住人們的鄉(xiāng)愁。

4.3分期滾動(dòng)實(shí)施

由于資金的有限，棚戶區(qū)在整治改善時(shí)所有問(wèn)題一并解決不現(xiàn)實(shí)。前期應(yīng)采取發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷為主，與入戶調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)、居民代表會(huì)議等多種方式相結(jié)合的調(diào)查方式，積極了解居民的實(shí)際需求，根據(jù)輕重緩急分期分批實(shí)施，優(yōu)先解決突出問(wèn)題，逐步提升地塊的品質(zhì)。

4.4引入“共同締造”

建立“共同締造”機(jī)制，充分發(fā)揮原住居民的主體作用，積極發(fā)動(dòng)居民參與棚戶區(qū)整治提升，投工投勞整治房前屋后的環(huán)境，建設(shè)和改造公共空間，主動(dòng)配合配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

4.5謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展

統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在原有的居住生活功能基礎(chǔ)上，結(jié)合城市產(chǎn)業(yè)、片區(qū)功能及地塊的特點(diǎn)，積極引入新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，解決部分居民就業(yè)壓力，激發(fā)舊城發(fā)展新活力。

棚戶區(qū)“漸進(jìn)式”的整治改造，不僅可以改善居民的居住條件，保留城鎮(zhèn)傳統(tǒng)的肌理和風(fēng)貌，而且能夠減輕政府的財(cái)政壓力，調(diào)動(dòng)居民的主動(dòng)性、積極性，促進(jìn)縣城棚戶區(qū)改造順利進(jìn)行。

5烏蘭鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造規(guī)劃實(shí)踐

5.1烏蘭鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造概況

烏蘭鎮(zhèn)地處內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市鄂托克旗中部，是旗委和旗人民政府駐地。近年來(lái)烏蘭鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)成效顯著，城區(qū)以蘇里格街為界，分為新舊兩個(gè)片區(qū)（見(jiàn)圖2）。蘇里格街以東為新城區(qū)，城市道路寬闊筆直，道路兩旁建筑光鮮明亮、風(fēng)格統(tǒng)一，公園、商場(chǎng)、學(xué)校等公共服務(wù)配套設(shè)施健全，市政基礎(chǔ)設(shè)施完善。蘇里格街以西的舊城區(qū)，道路兩側(cè)的商業(yè)建筑大多為1～2層，建筑質(zhì)量一般，地塊內(nèi)部多為密集平房，不乏老舊危房。地塊內(nèi)部缺少公共服務(wù)設(shè)施，同時(shí)空中各類電線、網(wǎng)線密如蛛網(wǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化。

近年來(lái)烏蘭鎮(zhèn)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)不景氣，城區(qū)近5年沒(méi)有新盤開(kāi)發(fā)，部分樓盤也存在著業(yè)主已經(jīng)入住，但是基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境等尚未完工的情況，更有甚者已經(jīng)爛尾。在房地產(chǎn)市場(chǎng)萎靡的情況下，烏蘭鎮(zhèn)依靠國(guó)家棚改貸款開(kāi)展了大規(guī)模的舊城改造工作，惠及了很多舊城居民，提高了部分居民的生活品質(zhì)。但是大拆大建的改造模式，造成部分地塊在拆遷結(jié)束后由于沒(méi)有資金投入而停滯不前，舊城區(qū)空間形象較差，同時(shí)舊城區(qū)仍存大量未改造地塊。

5.2鎮(zhèn)政府地塊更新改造實(shí)踐

鎮(zhèn)政府地塊位于舊城區(qū)次中心地段，規(guī)劃用地9.2公頃，內(nèi)部建筑質(zhì)量較差，多為1層?，F(xiàn)狀道路交通不暢且寬度較窄，破損嚴(yán)重（見(jiàn)圖3）。場(chǎng)地內(nèi)電力、電信、給水、熱力等市政管線齊全，污水管線沿主要道路敷設(shè)，缺少入戶污水支管。居民生活污水需排到集中管井處，如廁則需到室外公共廁所，相當(dāng)不便。

地塊更新改造由鄂托克旗和烏蘭鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，一方面向上爭(zhēng)取資金，同時(shí)積極爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的政策性專項(xiàng)貸款和金融機(jī)構(gòu)的貸款，解決資金瓶頸，確保改造的順利實(shí)施。在改造模式上采用整治完善的更新模式，避免大拆大建，最大程度地保持原有的城市肌理，保護(hù)市井文化，延續(xù)城市記憶和原有特色。

在具體的改造設(shè)計(jì)中，項(xiàng)目組采取問(wèn)卷調(diào)查和入戶訪談的方式，收集總結(jié)了地塊內(nèi)部存在的主要問(wèn)題，并根據(jù)問(wèn)卷投票統(tǒng)計(jì)（實(shí)發(fā)問(wèn)卷100份，有效問(wèn)卷95份），將所有問(wèn)題按照需求程度進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，制定了更新改造的分期實(shí)施計(jì)劃表（見(jiàn)圖4、圖5）。

改造一期優(yōu)先解決交通和市政方面的問(wèn)題。交通方面首先優(yōu)化城市交通網(wǎng)絡(luò)，地塊南部道路為控規(guī)確定的城市支路（道路紅線24米），道路東端侵占了現(xiàn)狀的鄂旗賓館和鎮(zhèn)中學(xué)。項(xiàng)目組綜合考慮城市交通量及該支路的位置，建議將道路紅線調(diào)整為16米，減少了拆遷量；其次規(guī)劃在現(xiàn)狀道路的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商拆除部分住宅院落的方式，形成“一橫兩縱”的道路結(jié)構(gòu)，打通了地塊內(nèi)部的交通（見(jiàn)圖6）。現(xiàn)狀地塊內(nèi)市政管線比較齊全，本次規(guī)劃主要解決的是污水管線的入戶問(wèn)題。污水管線的設(shè)計(jì)根據(jù)居民戶數(shù)、道路寬度、現(xiàn)有污水主管線及其他市政管線等實(shí)際因素，合理布局污水支管的位置，解決居民如廁難的問(wèn)題。

改造二期增加社區(qū)級(jí)配套設(shè)施和開(kāi)敞空間，采用貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式置換部分閑置的房屋院落，騰出場(chǎng)地空間進(jìn)行功能升級(jí)，改造成為公共服務(wù)設(shè)施或者打造街區(qū)微空間，提升街區(qū)服務(wù)水平和空間品質(zhì)，讓居民看得見(jiàn)變化，摸得著幸福（見(jiàn)圖7）。

三期整治改造住宅建筑，規(guī)劃提出“原基址、原高度、小庭院；紅磚墻、小煙囪、拱屋頂”六個(gè)控制策略，控制整體的風(fēng)格，局部細(xì)節(jié)可以根據(jù)每棟建筑的特點(diǎn)，各有特色，其中拱屋頂是具有烏蘭鎮(zhèn)地方特色的屋頂形式。項(xiàng)目組選擇了地塊內(nèi)部3戶典型現(xiàn)狀住宅院落進(jìn)行了改造，首先是保留原來(lái)基本造型的基礎(chǔ)上，拆除彩鋼瓦違章建筑；磚拱形屋頂保持原樣，其他平頂?shù)奈蓓敿釉O(shè)女兒墻，與建筑整體協(xié)調(diào)；建筑立面色彩延續(xù)歷史文脈，恢復(fù)紅磚墻的外觀；建筑檐口、山墻、窗套等部位增加細(xì)部設(shè)計(jì)，例如檐口增設(shè)磚花、門窗套增加線條，豐富建筑立面造型（見(jiàn)圖8）。

在改造更新的過(guò)程中，積極貫徹“共同締造”的理念，發(fā)動(dòng)居民“共謀、共建、共管、共評(píng)、共享”，激發(fā)居民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，參與人居環(huán)境的整治、公共空間的建設(shè)和維護(hù)等內(nèi)容。同時(shí)考慮到地塊的肌理和建筑極具本地特色，規(guī)劃考慮在更新改造的過(guò)程中，引入文化旅游的功能，增加彰顯地域文化的景觀、小品，利用閑置院落建設(shè)小型民俗文化博物館或民俗客棧等，促進(jìn)居住和文化、旅游融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地塊更新與開(kāi)發(fā)綜合效益的最大化，既提升了地塊的品質(zhì)，又展現(xiàn)了文化的魅力。

6結(jié)語(yǔ)

實(shí)施棚戶區(qū)改造是改善民生的重大舉措，也是完善城市功能的客觀要求，同時(shí)棚戶區(qū)改造能有效拉動(dòng)投資、促進(jìn)居民消費(fèi)、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要舉措。新的時(shí)代背景下，縣城區(qū)可結(jié)合城鎮(zhèn)的實(shí)際情況和改造地塊的特點(diǎn)，引入“漸進(jìn)式”更新改造的模式開(kāi)展棚改工作，分期完善各項(xiàng)設(shè)施，改善居民居住條件及生活環(huán)境，促進(jìn)城鎮(zhèn)的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

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