治理視角下海口市政府信息公開建設(shè)評述

虞超越 藺小平

摘 要：面對現(xiàn)代社會越來越復(fù)雜的社會問題，政府開始從傳統(tǒng)的管理型向現(xiàn)代的治理型轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變的過程中，政府需要公眾的參與，通過與公眾互動共同解決復(fù)雜的問題，那么雙方的信息互動自然就至關(guān)重要。通過對?？谑姓T戶網(wǎng)公開的部分信息進(jìn)行分析，可以看到，雖然?？谑姓柚娮诱?wù)平臺，在為人民服務(wù)的宗旨下，主動公開政府信息，但其過程中仍存在不足，需進(jìn)一步監(jiān)督與規(guī)范，以此助力于現(xiàn)代化治理體系的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：信息公開;治理;電子政務(wù)

中圖分類號：D630 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）03-0032-04

自黨的十八屆三中全會提出要推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化以來，電子政務(wù)作為政府與公眾溝通的重要途徑就越來越得到重視。與傳統(tǒng)信息公開的方式相比，電子政務(wù)平臺突破了時間和空間要素上的限制，加速了政府信息的流通，拓寬了公眾政治參與的方式。在信息公開的過程中，信息本身的質(zhì)量、信息發(fā)布的及時性、信息與公眾需求的匹配程度等都影響著政府信息公開的建設(shè)。良好及時的信息公開對于公眾正確認(rèn)識的形成和政府權(quán)威與公信力的建構(gòu)至關(guān)重要。

一、研究的緣起

近代以來，民主政治不斷發(fā)展，公眾的民主意識開始在世界范圍內(nèi)覺醒，公眾對于政治參與的需求不斷提升，要求參與到政府政策的制定與執(zhí)行當(dāng)中去。現(xiàn)代社會所面對的問題越來越復(fù)雜，各類風(fēng)險的不確定性增加，單單依靠政府傳統(tǒng)的施政方式已無力完全解決，需要公眾與社會組織參與進(jìn)來，合力解決當(dāng)前的問題。因此，與傳統(tǒng)的管理型政府不同，現(xiàn)代政府自身的定位已經(jīng)發(fā)生了變化，政府與公眾一樣已經(jīng)逐漸成為社會治理參與主體之一，其不再是各種規(guī)則的唯一制定者。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到的“堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。表明我國的治理模式是以政府為主導(dǎo)，公眾和社會組織共同參與的治理模式。

治理不僅僅是政府的事情，公民也不應(yīng)該站在一邊看熱鬧[1]。而公眾參與社會治理還需要一個前提，就是對相關(guān)信息的了解。數(shù)學(xué)家香農(nóng)于1948年在《通訊的數(shù)學(xué)理論》中指出：“信息是用來消除隨機(jī)不定性的東西”。當(dāng)前，信息的生產(chǎn)逐漸大眾化，且傳播的途徑越來越便利，公眾的一生中接觸到的信息量呈現(xiàn)指數(shù)級別的增長。但是與龐大的信息數(shù)量相對應(yīng)的卻是信息質(zhì)量的下降，大量低質(zhì)量的、負(fù)能量的，甚至是虛假的信息充斥著我們的生活。公眾在辨別提取有效信息的過程中消耗了大量的時間，而且受制于人的有限理性，公眾提取到的信息難免會存在偏差，這樣就會影響公眾正確認(rèn)識的形成，進(jìn)而影響政府的權(quán)威與公信力。在信息的收集方面，公眾個人的能力和效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與政府相提并論，政府和公眾之間存在著明顯的信息不對稱，政府掌握著絕對的信息優(yōu)勢。故而，為了保障公眾對有效信息的提取，保障公眾的知情權(quán)，以滿足公眾對政治參與的需求，也是為了維護(hù)政府權(quán)威與公信力，政府需要運(yùn)用包括電子政務(wù)在內(nèi)的各類平臺，主動公開政府信息。

如此看來，政府信息公開應(yīng)該是現(xiàn)代政府參與社會治理的應(yīng)有之義，學(xué)者們對此的探討也頗多。多數(shù)學(xué)者從憲法學(xué)與行政法學(xué)的角度就政府信息公開的法理依據(jù)和具體公開的方式進(jìn)行了研究，①也有學(xué)者將政府信息公開作為一項評價指標(biāo)來評價公眾政治參與情況以及服務(wù)型政府的建設(shè)情況。②總的來看，從憲法學(xué)和行政法學(xué)等法理學(xué)角度入手的研究，公眾的知情權(quán)和政府的行政控制權(quán)是政府信息公開的重要理論基礎(chǔ)，但就法理學(xué)對于制度的構(gòu)建，其淵源可追溯到政治學(xué)的相關(guān)理論，即對于政府信息公開，其實(shí)質(zhì)可以追溯至政治學(xué)對于行政公開原則的認(rèn)可[2]。對于政府信息公開的研究，某種程度上也是對于政府行為的研究，如通過博弈論來研究政府發(fā)展電子政務(wù)公開政府信息帶來的影響。有學(xué)者認(rèn)為電子政務(wù)應(yīng)該在政府的主導(dǎo)下，控制建設(shè)成本，讓更多的公眾參與進(jìn)來，形成政府與公眾信息服務(wù)的良性互動[3]。通過研究政府公開信息的內(nèi)容、方法等，了解政府本身參與社會治理的程度以及政府對公眾參與社會治理需求的回應(yīng)。因此，政府信息公開不僅僅涉及政府治理的理念價值和法理依據(jù)，更是在整個政府治理過程中政府帶動社會參與的重要一環(huán)。

二、研究的設(shè)計

從理論上來看，傳統(tǒng)的政治學(xué)研究重點(diǎn)關(guān)注規(guī)范性領(lǐng)域，更多的是對政治目標(biāo)和價值等“應(yīng)然”問題的探討。20世紀(jì)以來，隨著行為主義（Behavioralism）的興起與發(fā)展，政治學(xué)研究開始聚焦于對客觀政治事實(shí)的描述性研究，研究的焦點(diǎn)從“應(yīng)然”轉(zhuǎn)向“實(shí)然”。但行為主義過于強(qiáng)調(diào)對于“經(jīng)驗(yàn)”的研究而忽視了“價值”的意義，因此，后行為主義開始回歸政治的價值和目標(biāo)，開始關(guān)注事實(shí)的政治和社會問題。后行為主義的代表人物戴維·伊斯頓在反思和批判美國政治學(xué)研究的基礎(chǔ)上提出了“事實(shí)與價值的統(tǒng)一”論斷，在其政治系統(tǒng)論（Systems Approach）中得到了充分的體現(xiàn)和應(yīng)用[4]。政治系統(tǒng)（政府）可以看成是為社會做出價值的權(quán)威性分配并予以實(shí)施的行動或行動組合。任何政治系統(tǒng)（政府）都進(jìn)行著輸入和輸出的過程，來自系統(tǒng)外部環(huán)境和政治系統(tǒng)本身的需要與支持輸入政治系統(tǒng)，促成權(quán)威性的決策形成，再傳達(dá)給社會，而后社會成員根據(jù)政策實(shí)施的結(jié)果做出反饋，提出新的需要和支持，再重新開始新一輪的輸入與輸出，執(zhí)政者和社會成員之間形成一個相互溝通信息和相互關(guān)聯(lián)的連續(xù)不斷的政治過程?？梢钥吹?，信息是政治系統(tǒng)（政府）持續(xù)運(yùn)作和流通的重要要素。

信息化時代的來臨，互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，其便利高效的特性，極大地提高了信息在政治系統(tǒng)運(yùn)作和流通中的效率。這既影響了社會的組織形式，也影響政府的運(yùn)作方式。早在2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就具體到要“探索推進(jìn)國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算等重大信息公開”“利用信息化手段擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面”“及時公布環(huán)境信息”等推動政務(wù)信息公開的要求[5]。在之后的黨的十九大報告中進(jìn)一步提到要“增強(qiáng)改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進(jìn)取的精神風(fēng)貌，善于結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性推動工作，善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”[6]。黨和政府越來越認(rèn)識到政府信息的公開，對于保障公眾和社會的知情權(quán)、調(diào)動公眾政治參與的積極性、推進(jìn)黨和政府執(zhí)政理念的社會化、推動全面深化改革發(fā)揮著重要的作用。同時，通過一系列的頂層設(shè)計，加強(qiáng)政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)微博微信等電子政務(wù)平臺的建設(shè)，拓寬公眾參與社會治理的途徑，以此來加強(qiáng)整個政府系統(tǒng)的運(yùn)作效率，加強(qiáng)政府與公眾之間的交流，便于政府迅速了解新的社會需求，及時行動以獲取社會的支持。

政府信息公開最直觀的體現(xiàn)便是政府門戶網(wǎng)站上實(shí)時發(fā)布的各類信息。2018年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年的講話中宣布黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在政府建設(shè)方面要大力度轉(zhuǎn)變政府職能，全面提升政府治理能力。全島在此大背景下，分析政府信息公開的邏輯與側(cè)重點(diǎn)，理解政府和公眾在社會治理中的參與程度，對調(diào)動公眾參與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的積極性至關(guān)重要。因此本文選取了?？谑姓T戶網(wǎng)站中信息公開鏈接下公示公告一欄中在2019年7月31日12時整所有可查詢到的共計1 000條信息，運(yùn)用爬蟲程序分別對所有公開信息的標(biāo)題、發(fā)布時間和發(fā)布單位進(jìn)行爬取，共得到1 000份標(biāo)題和發(fā)布時間，979條信息的發(fā)布單位（4條由于網(wǎng)頁無法打開，4條信息發(fā)布的格式不統(tǒng)一無法打開，另13條無正文只有附件）。

三、對于信息的描述分析

（一）標(biāo)題

隨著信息社會的到來，信息與媒體的“富余化”導(dǎo)致了“信息超載”的現(xiàn)象，新聞標(biāo)題逐漸成為讀者選擇與處理信息的依據(jù)，甚至是獲取信息的主要來源，這也就意味著新聞標(biāo)題在實(shí)現(xiàn)新聞信息的有效傳播過程中具有更為重要的作用，新聞標(biāo)題成為影響社會輿論的一支重要力量[7]。同樣，在政府信息公開中的標(biāo)題作為公示公告正文的眼睛，它是一則公示公告不可或缺的重要組成部分，它具有概括性，在政府信息公開時需要在第一時間向公眾傳達(dá)最重要的信息，反映著社會現(xiàn)狀，影響著社會對未來的預(yù)期。

筆者先借助于Voyant Tools軟件對所有標(biāo)題進(jìn)行詞頻分析，統(tǒng)計其中出現(xiàn)的高頻詞，取前30位（表1）?？梢钥吹皆? 000個標(biāo)題信息中，“海口市”這個詞一共出現(xiàn)了703次，占到了70%，排在第二、三位的分別是“公告”（312次）和“公開”（221次）。與新聞等大眾傳媒的標(biāo)題不同，政府信息公開的標(biāo)題需以提示正文內(nèi)容的職能為主，表現(xiàn)形式雖單一，但突出主題，一目了然。將排名前30位的詞進(jìn)行簡單的歸類，可以得到五類結(jié)果：一是表示信息公開的地域范圍（“海口市”“?？凇薄昂Ｄ鲜　薄昂Ｄ稀保?二是表示公開信息的類別（“公告”“公開”“公示”“通知”“審批”“通告”）;三是公開信息涉及的主體（“事業(yè)單位”“工作人員”“下屬”“人民政府”“國家”“委員會”“局”）;四是公開信息涉及的內(nèi)容（“招聘”“工作”“項目”“生產(chǎn)”“海洋”“新”“發(fā)展”“行政”）;五是公開信息中的時間（“年”“月”“年度”“日”）。從分類結(jié)果中看出，?？谑姓陂T戶網(wǎng)站上的信息公開標(biāo)題更多的是承擔(dān)提示正文內(nèi)容的功能，直截了當(dāng)?shù)亟淮怂_信息的要素，易于理解，便于公眾查詢自己需要的信息。同時也方便了信息的擴(kuò)散，讓公眾和社會組織及時了解相關(guān)信息，提出反饋，參與社會治理。

（二）時間與發(fā)布單位

從1 000條信息的發(fā)布時間來看，在2019年7月31日12時可查詢到的第一條信息發(fā)布于2015年6月26日，2016年至2018年信息發(fā)布的數(shù)量總體來看呈現(xiàn)上升趨勢（圖1）。隨著改革的深入和社會信息化的快速發(fā)展，中央在加強(qiáng)頂層設(shè)計的同時，各級政府對信息公開越來越重視，正在不斷地實(shí)踐和探索更優(yōu)的信息公開路徑，積極回應(yīng)公眾對于信息公開的要求，保障公眾依法獲取政府信息，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治政府。

在可抓取的979條信息中，可見的發(fā)布單位共計有80個，其中發(fā)布信息數(shù)量超過10條的單位有23個（圖2）。排在前四位的四個部門的信息發(fā)布總量達(dá)到了414條，占了總量的四成。這四個單位分別為“市人社局”“市海洋漁業(yè)局”“市地稅局”和“市應(yīng)急管理局”，其中“市人社局”發(fā)布的信息最多，達(dá)到了221條，約占到了總體信息的20%。從“市人社局”的職能來看，其直面當(dāng)前廣受關(guān)注的人才、就業(yè)和社保問題，加之當(dāng)前海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，使這些問題的解決更為迫切。因此，市人社局擁有獨(dú)立運(yùn)營的網(wǎng)站，而排在之后的“市海洋漁業(yè)局”所運(yùn)營的網(wǎng)站已依照2017年6月8日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》于2017年6月25日關(guān)停，相關(guān)功能已經(jīng)整合入?？谑虚T戶網(wǎng)站中?！笆械囟惥帧钡拿Q已成為過去式，2018年7月5日，原?？谑袊叶悇?wù)局、海口市地方稅務(wù)局正式合并，組建國家稅務(wù)總局?？谑卸悇?wù)局，之后相關(guān)的信息整合入國家稅務(wù)總局?？谑卸悇?wù)局官網(wǎng)之中?！笆袘?yīng)急管理局”則是新設(shè)機(jī)構(gòu)，成立于2019年3月25日，其信息直接整合在海口市門戶網(wǎng)站上。

無論是舊網(wǎng)站的集約整合，還是新組建部門登錄門戶網(wǎng)站，均依照國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》，對政府網(wǎng)站進(jìn)行集約化平臺建設(shè)。在保證原有部門網(wǎng)站服務(wù)不受影響的基礎(chǔ)上，將原先分散于各個部門獨(dú)立的信息整合進(jìn)同一個平臺，使各部門之間能互通有無，打破信息孤立，避免信息重復(fù)發(fā)布，更是便于集中有限的人力物力打造精品門戶網(wǎng)站。所以相關(guān)部門網(wǎng)站的“消失”并不會導(dǎo)致該部門信息發(fā)布的減少，它們借助于功能日益完備的門戶網(wǎng)站，在信息公開方面將更加規(guī)范和高效。

四、主要結(jié)論

一是?？谑姓T戶網(wǎng)站信息的發(fā)布體現(xiàn)了為人民服務(wù)的宗旨。從對政府信息公示公告一欄的分析來看，無論是標(biāo)題的功能定位，還是信息的及時更新，涉及的范圍較為全面，信息的完整性和準(zhǔn)確性有保證，且網(wǎng)站提供檢索查詢功能，滿足了公眾對特定信息的需求。政府在門戶網(wǎng)站公開信息，將相關(guān)的信息對公眾與社會廣而告之，為社會提供公共服務(wù)，其目的還是為了提高行政效能，提升治理能力，推動政府轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會。治理也需要公眾的參與，因此政府信息公開不應(yīng)該只是將信息公之于眾，之后公眾被動接受，而是必須要有相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，借助信息公開的平臺，通過信息的雙向流通將政府和公眾聯(lián)系起來，助力于現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建?？梢?，公眾參與的程度也是衡量政府信息公開的指標(biāo)之一。而目前，信息公開主要還是以政府的主動公布為主，在政府門戶網(wǎng)站上，政府和公眾的互動主要是政府解讀相關(guān)政策、解答公眾的提問以及回應(yīng)公眾要求信息公開的申請。一般公眾對于更多社會問題的討論主要集中在微博等第三方平臺上。故而政府一方面要繼續(xù)加強(qiáng)政府信息平臺建設(shè)，一方面也應(yīng)主動參與第三方平臺的討論。及時了解當(dāng)前社會關(guān)注的焦點(diǎn)，以保證信息公開的指向性、及時性及準(zhǔn)確性。這樣利用多渠道的反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，既能降低平臺建設(shè)成本，又能使公眾及時了解政府門戶網(wǎng)站的信息公開情況，提高政府信息公開的質(zhì)量和效力。

二是?？谑姓T戶網(wǎng)站信息發(fā)布的規(guī)范程度總的來說合乎規(guī)定。雖然，縱觀?？谑姓T戶網(wǎng)站信息公開欄目，其欄目設(shè)置基本上依照《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》的要求設(shè)計，整體布局合理，但是仍然有少部分存在不規(guī)范的現(xiàn)象。首先，部分網(wǎng)頁無法打開的原因不明，而且也未提供文本備份鏈接，已發(fā)布的信息無法查詢。在2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》中明確規(guī)定：“政府網(wǎng)站遇整合遷移、改版等情況，要對有價值的原網(wǎng)頁進(jìn)行歸檔處理。歸檔后的頁面要能正常訪問，并在顯著位置清晰注明‘已歸檔和歸檔時間?！毙畔l(fā)布格式的不統(tǒng)一和只有附件無正文，主要是在網(wǎng)頁設(shè)計上的問題，此情況在《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》中均有明確規(guī)定。其次，從發(fā)布單位的情況來看，有部分公開的信息提供者是信息錄入平臺的個人姓名甚至還有英文字母，只能依靠閱讀信息正文來了解推測發(fā)布單位。政府公開的信息應(yīng)當(dāng)對發(fā)布者有嚴(yán)格的要求，這樣才能保證信息來源的真實(shí)可靠，使信息具有政府發(fā)布的權(quán)威性，而發(fā)布單位標(biāo)注的疏忽則會影響公布信息的效力和權(quán)威性。

三是?？谑姓T戶網(wǎng)站在信息發(fā)布時不規(guī)范現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映出在對電子政務(wù)的監(jiān)督管理上需要加強(qiáng)。首先，加強(qiáng)監(jiān)督要依照《政府信息公開條例》以及參照當(dāng)?shù)卣块T實(shí)際的工作情況，對每一種信息的分類欄目做出清晰的邊界界定。其次，監(jiān)督不單是政府內(nèi)部的監(jiān)督，也需要外部公眾的參與，讓信息的受眾能夠?qū)π畔⒌墓_產(chǎn)生影響。最后，監(jiān)督的結(jié)果也需要進(jìn)行公開，其最終的結(jié)果一定要得到公眾的認(rèn)可。通過監(jiān)督可以及時發(fā)現(xiàn)政府信息公開中存在的問題，使政府門戶網(wǎng)站能更好地發(fā)揮信息公開的作用。此外，監(jiān)督也是政府與公眾互動的途徑之一，網(wǎng)上監(jiān)督和公眾反饋與政府信息公開密不可分，良好的監(jiān)督提升了政府公開的信息的權(quán)威性和可信度，使政府與公眾的互動更加高效。

五、結(jié)語

黨的十八大以來，中央加強(qiáng)了對政府信息公開的頂層設(shè)計。網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展，政府作為社會治理的主導(dǎo)者和主要參與者，需要順應(yīng)時代發(fā)展，利用網(wǎng)絡(luò)整合新的思維、技術(shù)和資源來驅(qū)動自身從傳統(tǒng)的管理型政府向現(xiàn)代的治理型政府轉(zhuǎn)變。而推進(jìn)政府信息公開建設(shè)，整合現(xiàn)有的電子政務(wù)平臺，不斷規(guī)范和優(yōu)化信息公開渠道，將政府信息更加主動、便捷地提供給公眾，強(qiáng)化政府與公眾之間的互動交流，則是形成良好治理局面的不二之選。

在海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的背景下，?？谑姓T戶網(wǎng)站目前在信息公開方面做到了主動及時，公開的信息整體上具備完整性和權(quán)威性。但是要做到政府與公眾之間更加完美的互動，仍然需要?？谑姓粩嗟貜墓姷慕嵌瓤紤]，加強(qiáng)與其他第三方平臺的合作，將第三方平臺的成熟技術(shù)和龐大用戶群體與政府的權(quán)威性結(jié)合起來，利用政府的權(quán)威性公開信息。總之，?？谑姓T戶網(wǎng)在信息公開方面仍然需要不斷進(jìn)行分析和總結(jié)，打破政府在信息公開上的“一言堂”局面，加強(qiáng)監(jiān)督與公眾的參與度，及時彌補(bǔ)自身的不足，助力于現(xiàn)代化治理體系的建設(shè)。

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