回顧與展望:我國政府購買公共文化服務(wù)文獻綜評

宋長善

摘 要：政府購買公共文化服務(wù)是推進政府轉(zhuǎn)變職能和社會治理創(chuàng)新的重要實踐。本文采用文獻計量法和邏輯分析法研究了自2014年以來國內(nèi)政府購買公共文化服務(wù)的文獻，并從研究成果數(shù)量及年代分布、研究成果發(fā)表來源、作者職稱分布、研究成果獲項目支持情況、研究主題與代表性觀點等方面進行了分析與梳理。研究發(fā)現(xiàn)已有研究成果雖取得一定的成績，但也存在不足。今后的研究可以從加強橫向比較研究、開展更加細化的專項研究、重視研究方法的多元化三個方面繼續(xù)深化。

關(guān)鍵詞：政府購買;公共文化服務(wù);文獻綜評

中圖分類號：D630 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）03-0029-03

2015年，原文化部等四部門聯(lián)合制定的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》中提出“積極有序推進政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作”。2016年12月，《公共文化服務(wù)保障法》的出臺意味著政府購買公共文化服務(wù)有了法律保障。在此背景下，政府購買公共文化服務(wù)成為學(xué)者們較為關(guān)注的研究議題。因此，為了廣大學(xué)者更為全面地了解國內(nèi)政府購買公共文化服務(wù)的現(xiàn)狀及進一步促進該領(lǐng)域研究的拓展與深化，需要對近5年來政府購買公共文化服務(wù)的研究成果進行回顧與梳理。

一、研究方法

（一）文獻資料法

筆者使用中國知網(wǎng)（CNKI）為信息檢索的主要來源，在主題詞、篇名和關(guān)鍵詞等欄目下以“政府購買公共文化服務(wù)”“政府購買+公共文化服務(wù)”為檢索字段，以2014年1月1日至2019年7月31日期刊、學(xué)位論文、會議論文為文獻來源，進行高級檢索，通過篩選得到相關(guān)文獻56篇。

（二）文獻計量法

以中國知網(wǎng)（CNKI）為主要數(shù)據(jù)源，采集研究成果數(shù)量、年代分布特征、研究成果發(fā)表來源、作者職稱、所獲項目資助情況、研究主題和代表性觀點等信息，進行分類、排序、數(shù)量、百分比等統(tǒng)計與分析。

（三）邏輯分析法

通過綜合運用類比、比較、歸納、演繹等方法對“政府購買公共文化服務(wù)”的相關(guān)文獻進行分析與歸納。

二、結(jié)果與分析

（一）研究成果數(shù)量及年代分布

每年刊文量是衡量政府購買公共文化服務(wù)研究的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展程度、發(fā)展速度的重要指標(biāo)之一。圖1顯示了近5年國內(nèi)政府購買公共文化服務(wù)研究成果發(fā)文數(shù)量分布圖，它可以清晰地展示政府購買公共文化服務(wù)研究的發(fā)展趨勢。政府購買公共文化服務(wù)的研究在2014年以前只是零星地出現(xiàn)，而2015—2018年研究成果數(shù)量基本維持在每年10篇以上（因統(tǒng)計時間限制，2019年的發(fā)文量暫不具備可比性）。但是從整體上看，現(xiàn)階段政府購買公共文化服務(wù)的研究尚處于起步階段，相關(guān)的研究成果還不夠豐富。

（二）研究成果發(fā)表來源

通過檢索篩選后，近5年來我國政府購買公共文化服務(wù)的研究成果共計56篇，其中核心期刊刊文量14篇，占比25.0%;普通期刊刊文量22篇，占比39.3%;學(xué)位論文20篇，占比35.7%。由此可見，研究成果在核心期刊上刊發(fā)的比例偏低。

（三）作者的職稱分布

通過統(tǒng)計56篇論文的作者信息，發(fā)現(xiàn)第一作者是教授、副教授、講師、助教以及在職研究生的數(shù)量分別為7、7、23、1、18人，相對應(yīng)的占比分別為12.5%、12.5%、41.1%、1.8%、32.1%。由此可見，中級職稱的研究人員與在職研究生是發(fā)文的主力軍，但是他們的文章主要刊發(fā)在普通期刊上。

（四）研究成果獲項目支持情況

研究成果是否獲得了各類項目的支持反映出研究的質(zhì)量。對研究成果獲得相關(guān)基金項目支持情況進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，有14篇研究成果獲得各類項目基金的支持，占比為25%;在這14篇獲得各類基金支持的研究成果中，9篇獲得國家社科基金的支持，占比為64.3%;5篇獲得省部級及以下相關(guān)項目基金的支持，占比為35.7%;獲得兩項及兩項以上基金支持的為4篇，占比為28.6%。由此可見，政府購買公共文化服務(wù)的研究成果雖已獲得各類項目基金的支持，但是支持的力度和廣度有待提高。

（五）研究主題與代表性觀點

1.概念辨析：政府購買公共文化服務(wù)概念闡釋

理解政府購買公共文化服務(wù)概念的邏輯起點是何為公共文化服務(wù)。傅利國[1]指出公共文化服務(wù)是政府為實現(xiàn)滿足民眾基本文化需求的目標(biāo)，通過整合政府和社會的資源與力量供給，能夠讓全體公民平等享受的文化類產(chǎn)品和服務(wù)的總和。周曉麗、毛壽龍[2]認(rèn)為公共文化服務(wù)是基于社會效益，不以營利為目的，為社會提供非競爭性、非排他性的公共文化產(chǎn)品的資源配置活動。

公共文化服務(wù)是公共服務(wù)在公共文化領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。因此，對于政府購買公共文化服務(wù)的理解不得不提到王浦劬、薩拉蒙等在其專著《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析》中的經(jīng)典闡釋：政府將以往直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或者公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，最后依據(jù)中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量交付服務(wù)費用[3]。在此基礎(chǔ)上，伍玉振[4]指出政府購買公共文化服務(wù)就是根據(jù)市場機制和社會機制的要求，把政府直接向社會公眾提供的基本公共文化服務(wù)事項，采取項目競投標(biāo)、委托運營管理、承辦等方式交由社會力量生產(chǎn)和承擔(dān)，由此實現(xiàn)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化供給，保障公民的基本文化權(quán)利。

2.理論依據(jù)：政府購買公共文化服務(wù)的理論基礎(chǔ)

其一，新公共管理理論。新公共管理理論主張以市場為導(dǎo)向，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制，改變政府壟斷的局面，提高服務(wù)質(zhì)量[5]，這為政府購買公共文化服務(wù)提供了直接理論依據(jù)。

其二，治理理論。治理理論倡導(dǎo)多元主體參與，推崇政府與社會、私人部門和社會組織之間建立良好的伙伴合作關(guān)系，而政府購買服務(wù)無疑是合作的重要載體[6]。

其三，服務(wù)型政府理論。服務(wù)型政府理論主張政府存在的合法性主要體現(xiàn)在有效提供公共服務(wù)方面，同時也承認(rèn)自身在提供公共服務(wù)方面存在不足，需要和其他社會力量一起協(xié)同處理公共事務(wù)[7]。因此，政府應(yīng)將能讓渡的公共文化服務(wù)的生產(chǎn)讓渡給社會和市場，將主要精力放在監(jiān)管等職責(zé)上，并以此促進政府行政成本的降低及公共文化服務(wù)質(zhì)量的提高[1]。

3.現(xiàn)實價值：政府購買公共文化服務(wù)的現(xiàn)實意義

學(xué)者們對于政府購買公共文化服務(wù)的價值意義的闡述歸納起來主要有“政府”“社會組織”“公共文化服務(wù)供給創(chuàng)新”三個維度。從政府維度來看，政府購買公共文化服務(wù)可以使政府從大量“管不了、管不好”的日常煩瑣事務(wù)中解放出來，專注于宏觀層面的公共文化政策調(diào)控，使政府由“管制型向服務(wù)型、無限責(zé)任向有限責(zé)任、行政管理向公共管理”轉(zhuǎn)變，進而有利于推動政府轉(zhuǎn)變文化職能。從社會組織的維度來講，政府購買公共文化服務(wù)有利于培育文化類社會組織，促進其健康發(fā)展[8]。從公共文化服務(wù)供給創(chuàng)新的維度來看，政府購買公共文化服務(wù)有利于實現(xiàn)公共文化產(chǎn)品多元化供給[9]，促進公共文化服務(wù)供給的最優(yōu)化，進而滿足民眾多元化的公共文化服務(wù)需求[10]。

4.挑戰(zhàn)：政府購買公共文化服務(wù)存在的困境

其一，從購買主體的角度來看，作為公共文化服務(wù)的購買主體，政府在公共文化服務(wù)購買中扮演重要角色。在實踐中，地方政府存在購買觀念滯后、認(rèn)知偏差等問題。張仁漢[11]指出購買主體存在購買隨意性強、責(zé)任模糊以及購買的穩(wěn)定性差等問題。對于購買認(rèn)知偏差的問題，齊海麗認(rèn)為政府并沒有充分認(rèn)識到如何提高合同管理的能力進而成為一個精明的買家[12]。

其二，從承接主體的角度來看，文化類社會組織作為承接政府購買公共文化服務(wù)的主要力量，由于受到自身發(fā)展水平和服務(wù)能力的限制，存在著諸多問題。李山[13]認(rèn)為長期以來文化社會力量得不到應(yīng)有的發(fā)展，難以形成有效的“體制外競爭性購買”格局。加之文化類社會組織中專業(yè)人才和管理人員的匱乏，致使其難以承接工作難度大、涉及面廣的公共文化項目[14]。

其三，從購買制度環(huán)境來看，政府購買公共文化服務(wù)存在法律制度缺失等問題。伍玉振[4]認(rèn)為政府購買公共文化服務(wù)制度不健全，缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性的規(guī)劃，致使“運動式”“命令式”的購買現(xiàn)象普遍存在。

其四，從購買過程分析，政府購買公共文化服務(wù)存在購買流程不規(guī)范以及難以有效監(jiān)管和評估等困境。李山[13]指出現(xiàn)階段政府購買的承接主體主要是“準(zhǔn)行政性”機構(gòu)，造成了體制內(nèi)非競爭性購買“內(nèi)卷化”的現(xiàn)象。伍玉振認(rèn)為當(dāng)前國內(nèi)政府購買公共文化服務(wù)正處于初始階段，公共文化服務(wù)多元主體間的合作協(xié)調(diào)機制尚未建立，使得政府難以有效監(jiān)管;另外，績效評估主要以政府部門為主，缺乏第三方獨立評估機構(gòu)的有效參與，造成績效評估存在偏差[4]。

5.紓解之道：政府購買公共文化服務(wù)的改革路徑

為了有效破解政府購買公共文化服務(wù)實踐存在的一系列問題，學(xué)者們也從各個方面提出了完善政府購買公共文化服務(wù)的改革路徑：（1）完善相關(guān)法律政策;（2）培育和支持文化類社會組織的發(fā)展;（3）完善監(jiān)督機制;（4）健全績效評估機制。具體而言，李山[13]針對政府購買公共文化服務(wù)實踐中存在的問題，認(rèn)為政府需要強化自身公共文化服務(wù)責(zé)任，培育和支持社會組織，健全政府公共文化服務(wù)運行機制，同時營造良好的政府購買公共文化服務(wù)的外部環(huán)境。伍玉振[4]提出需要從加強法規(guī)制度建設(shè)、規(guī)范購買流程、壯大承接主體以及健全績效評估機制等幾個方面努力。劉敏[15]指出可以從專門立法領(lǐng)域、承接主體的培育、服務(wù)平臺的構(gòu)建、購買機制的健全以及評估機制的完善等幾個方面推進。

6.實踐探索：政府購買公共文化服務(wù)的實證研究

政府購買公共文化服務(wù)相對較為活躍的地區(qū)主要集中在東部區(qū)域。孫軍[16]對無錫新區(qū)政府購買公共文化服務(wù)的實踐進行了分析，他總結(jié)出無錫的具體做法包括：（1）“買什么”——課題式設(shè)計;（2）“向誰買”——社會化購買;（3）“為誰買”——項目式管理;（4）“誰來管”——制度化考核;（5）“怎樣管”——雙軌制運營;（6）“如何培育”——多元孵化;（7）“如何均等”——標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。方世南[17]對蘇州政府購買公共文化服務(wù)進行了研究，提出了政府購買公共文化服務(wù)的四大機制。鮑慶、周定南[18]將重慶市潼南縣政府購買公共文化服務(wù)的實踐總結(jié)為四點：（1）建立準(zhǔn)入機制，擇優(yōu)承接主體;（2）創(chuàng)新思路，構(gòu)建政府購買公共文化服務(wù)供需一致機制;（3）規(guī)范管理，加強演出隊伍建設(shè);（4）籌資多元化，保障經(jīng)費支撐。孫煒、曹妙娜[19]以珠海市紅旗鎮(zhèn)實踐為例，探討政府購買模式協(xié)同房地產(chǎn)開發(fā)商的力量提供公共文化服務(wù)，并對模式的構(gòu)建、項目成本與收益分配等進行了詳細的闡述。這些實踐探索為其他地方政府購買公共文化服務(wù)提供了參考借鑒。

三、政府購買公共文化服務(wù)研究成果不足及展望

通過以上文獻的梳理，可以發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者對政府購買公共文化服務(wù)的研究取得了一定的成績。然而，由于政府購買公共文化服務(wù)的實踐尚處于起步階段，所以現(xiàn)有的研究成果難免存在不足之處。第一，地區(qū)間橫向比較研究缺乏?，F(xiàn)有的研究主要是以某一個地方為例來對政府購買公共文化服務(wù)展開研究，但是忽略了不同地區(qū)間的異質(zhì)性。這種研究范式得出的結(jié)論不僅解釋力度會打折扣，而且也不具有直接推廣的普適性。第二，缺乏定量分析方法的運用。目前學(xué)者主要運用定性研究方法來探討政府購買公共文化服務(wù)的一般性機理，但是缺乏運用定量分析方法對政府購買公共文化服務(wù)的績效評價、購買資金的使用效率、服務(wù)對象的滿意度評價、購買對象選擇的相關(guān)性等進行研究。第三，跨學(xué)科研究仍有欠缺。政府購買公共文化服務(wù)是一個涉及眾多學(xué)科的綜合性問題，然而現(xiàn)有的研究成果多數(shù)是基于新公共管理理論對相關(guān)問題進行研究。

因此，鑒于目前政府購買公共文化服務(wù)研究的不足，筆者認(rèn)為未來的研究應(yīng)側(cè)重于以下幾個方面。

第一，重視橫向比較研究。由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不一，東部地區(qū)與西部地區(qū)，以及不同層級間政府購買公共文化服務(wù)存在著異質(zhì)性，需要重視比較研究方法的有效運用。通過對不同地方政府購買公共文化服務(wù)的模式進行橫向比較分析，揭示出不同模式的內(nèi)涵差異、形成機制、選擇根據(jù)與適用條件等[20]，可以為各地選擇適合本地特色的購買制度提供參考。

第二，開展更加細化的專項研究?，F(xiàn)有的研究偏向于宏觀層面的研究，對于微觀層面的研究較少，未來應(yīng)加強微觀層面的研究。如政府購買公共文化服務(wù)的全過程管理，如何提高政府購買公共文化服務(wù)的效率問題，以及在購買過程中各主體的利益協(xié)調(diào)和矛盾糾紛化解，如何建立有效的監(jiān)督機制與績效評估機制等。

第三，重視研究方法的多元化。一是注重定量分析方法的運用。定量分析方法通過對研究數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)統(tǒng)計分析，可以使研究結(jié)論具有更強的說服力。二是強化跨學(xué)科研究。政府購買公共文化服務(wù)涉及政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科，因而應(yīng)該運用一種跨學(xué)科、綜合性的研究視角來促進本研究領(lǐng)域的進一步深化。

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