黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展：內涵與路徑

張貢生

（蘭州財經(jīng)大學 經(jīng)濟研究所，蘭州730020）

黃河沿途流經(jīng)青海、甘肅、四川、陜西、寧夏、內蒙古、山西、河南、山東9?。▍^(qū)）。從其功能上講，一直是中國重要的“生態(tài)屏障”“經(jīng)濟地帶”和“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要區(qū)域”，以及第二亞歐大陸橋和“絲綢之路經(jīng)濟帶”的腹地。也正因為如此，黨的十八大以來，習近平總書記多次深入相關省區(qū)進行實地調研。尤其是2019年以來，習近平總書記分別于2019年8月、9月和2020年5月、6月實地考察了黃河流域甘肅、河南、山西和寧夏段，并于2019年9月18日在河南主持召開了“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會”。在此次座談會上，他首次提出“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略”［1］。為加快這一重大戰(zhàn)略的落地生根，這里重點對該戰(zhàn)略的科學內涵、面臨的挑戰(zhàn)和戰(zhàn)略重點加以闡述，希冀能夠對規(guī)劃的制定和實踐發(fā)展有所裨益。

一、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的科學內涵

關于黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的科學內涵，學界眾說紛紜。如任保平等學者（2019）［2］認為，應依據(jù)習近平總書記提出的“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”的重要論述，加快黃河流域分類、協(xié)調、綠色、創(chuàng)新和開放發(fā)展；左其亭學者（2019）［3］認為，應遵循人水和諧、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明、系統(tǒng)治理、節(jié)水優(yōu)先、高質量發(fā)展和文化自信的思想；徐輝等學者（2020）［4］認為，其內涵至少包括“經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新驅動、民生改善、環(huán)境狀況和生態(tài)狀況”五個維度的內容；楊永春等學者（2020）［5］認為，應當從“經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等”視角加以規(guī)范其核心要義。相關文獻雖具有一定的借鑒意義，但并未從系統(tǒng)的思維、戰(zhàn)略的高度和發(fā)展的根本目標方面加以歸納。依筆者之見，其科學內涵主要體現(xiàn)在以下四個方面：

（一）整體性和系統(tǒng)性

所謂“整體性”是指應當將黃河流域看作一個完整的生命體加以保護。其又可以細分為生態(tài)共同體、經(jīng)濟共同體、社會共同體、文化共同體等，無論哪一部分或者任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題——比如水資源一旦枯竭或者被污染，西北地區(qū)的沙塵暴如果繼續(xù)南移，抑或，相關省區(qū)如果繼續(xù)“各自為政”“以鄰為壑”、互不合作，必將影響到整個流域以至影響整個國家的生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境。因此，應當將其視為一個完整的生命體加以統(tǒng)籌規(guī)劃。由此又引申出“系統(tǒng)性”問題，即必須從系統(tǒng)的視角如生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、人與自然協(xié)調發(fā)展等角度對全流域進行全盤規(guī)劃，否則，有可能影響到黃河流域的生態(tài)安全、經(jīng)濟安全和社會安全等，引發(fā)系統(tǒng)性風險，以至影響整個國家的生態(tài)安全和高質量發(fā)展。故此，從“治理體系和治理能力”的視角，必須統(tǒng)籌謀劃黃河生態(tài)經(jīng)濟帶“誰管”“管誰”“怎么管”“管什么”和“管理效率”等問題，前兩者涉及的是運行體制問題，后兩者涉及的是機制問題，最后一個則是管理的效益和效果問題。

就“誰管”而言，很顯然，不可能將所有的權力都分解到黃河流域所涉及的相關?。▍^(qū)）?，F(xiàn)實的選擇則是成立黃河流域生態(tài)經(jīng)濟管委會，對整個流域的生態(tài)環(huán)境保護、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展給予整體和系統(tǒng)謀劃，形成具有約束力的中長期發(fā)展規(guī)劃。在此大框架下，各?。▍^(qū)）根據(jù)自身實際制定相應的中長期發(fā)展規(guī)劃，形成局部服從整體、整體指導局部、相得益彰、共建共享共贏的新格局。

就“管誰”而言，是指管理的對象問題。從目前已有的文獻看，多數(shù)學者認為其范圍為9?。▍^(qū)）全域。這樣的劃分顯得過于簡單。拿內蒙古自治區(qū)來講，橫跨西部、中部和東北三大區(qū)域，其實只有其中西部部分區(qū)域屬于黃河流域；再拿四川來講，黃河只是經(jīng)甘肅流入四川若爾蓋縣唐克鎮(zhèn)“串門”而已，加之中央已經(jīng)將四川劃歸長江經(jīng)濟帶，如果再將其劃歸黃河流域存在多頭管理的問題。楊永春等（2020）［5］學者建議應以其所涉及的60個地州市為其范圍。這樣的劃分確實易于操作，但忽略了有可能直接影響流域生態(tài)環(huán)境的區(qū)域，比如祁連山國家自然保護區(qū)和資源型城市諸如山西的大同和陽泉，從而不利于生態(tài)環(huán)境的保護。因此，考慮到黃河流域區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的實踐意義和長遠性，筆者建議，除了將內蒙古自治區(qū)的呼和浩特、包頭、烏海、鄂爾多斯、巴彥淖爾和阿拉善盟僅劃歸黃河流域之外，除四川之外的其余7個?。▍^(qū)）的全境均劃歸黃河流域管轄范圍。

就“管什么”而言，廣義的講，主要涉及“五位一體”“四個全面”、新發(fā)展理念和高質量發(fā)展等內容。狹義的講，主要包括五個方面：一是生態(tài)保護和綠色發(fā)展，二是高質量發(fā)展，三是基礎設施的互聯(lián)互通，四是公共服務的均等化，五是以“一帶一路”倡議為紐帶，形成全流域對外開放新格局。

就“怎么管”而言，主要涉及區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，以及法律等層面制度的建立和完善問題。從手段上講，主要是借助于“有形之手”和“無形之手”，實現(xiàn)“生態(tài)保護和高質量發(fā)展”。

就“管理效率”而言，則是要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本改善、區(qū)域的協(xié)調發(fā)展和人民共享改革的成果。

（二）生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展

黃河流域全長5464公里，橫跨中國東中西部地區(qū)，上中下游不僅自然生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展差距大①如青海玉樹州的人均GDP僅僅相當于山東東營市的十分之一。，而且還是中國“三大攻堅戰(zhàn)”中污染防治②該流域作為“能源流域”，煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源豐富。僅煤炭資源一項，其儲量就要占到全國的75%以上，堪稱中國重要的能源化工、原材料和基礎工業(yè)基地。在新時代，該區(qū)域如何結合“堅決打贏污染防治戰(zhàn)”的頂層設計，加快經(jīng)濟轉型發(fā)展，這是一個非常迫切的命題——因為它直接關系到“人民對美好生活的追求”和“美麗中國夢”的實現(xiàn)問題。和脫貧攻堅③雖然黃河流域少數(shù)民族人口占其總人口的比重不到10%，但全國14個集中連片貧困地區(qū)中有5個在此區(qū)域。其中國家規(guī)定的“三區(qū)三州”中青海和甘肅的藏區(qū)及寧夏回族自治州均屬于深度貧困地區(qū)。的重點區(qū)域，尤其是中上游地區(qū)屬于典型的青藏高原和黃土高原生態(tài)功能區(qū)，以及北方防風固沙帶，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，一旦破壞，很難恢復。不僅如此，而且黃河流域的生態(tài)環(huán)境狀況極有可能影響到京津冀、長江經(jīng)濟帶和環(huán)渤海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境變化。因此，對于黃河流域生態(tài)環(huán)境極其脆弱的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，并不適宜于大范圍地發(fā)展工業(yè)和城市，其重點則是建設國家級濕地公園、森林公園和生態(tài)公園，因地制宜地開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品，有序發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)和節(jié)水林業(yè)，以及旱作農(nóng)業(yè)和節(jié)水農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。也就是說，對于黃河流域而言，必須牢固樹立“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”［6］的思想，依托國家主體功能區(qū)規(guī)劃（見表1）和該流域資源環(huán)境承載能力，以“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”的思維，對其工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和“三生空間”進行長遠規(guī)劃，在保護的基礎上以綠色發(fā)展為核心進行頂層設計，以綠色城鎮(zhèn)化建設［7］123-131和美麗鄉(xiāng)村建設為抓手，進行點—軸式的開發(fā)、開放和發(fā)展，最終形成綠色、開放、高質量發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟帶。

表1 主體功能區(qū)規(guī)劃的基本要求

（三）高質量發(fā)展

以人民共享發(fā)展成果為宗旨，以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為前提，以創(chuàng)新驅動、協(xié)調發(fā)展、開放發(fā)展和“四化同步”為內在動力，實現(xiàn)上中下游、黃河兩岸、河陸、河湖海、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間，以及與京津冀、長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”之間經(jīng)濟、社會、人與自然的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展，如圖1。這里的“高質量”不僅指“私人產(chǎn)品和服務”“公共產(chǎn)品和服務”“GDP的產(chǎn)品構成和產(chǎn)業(yè)構成”［8］質量，而且也包括基本公共服務比如教育、就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等方面，城鄉(xiāng)、區(qū)域的公平和質量，以及基礎設施的互聯(lián)互通，切實形成黃河流域共建共享共贏的新格局。

圖1 黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展內涵釋義

（四）“人民日益增長的美好生活需要”是目標

“發(fā)展”是“第一要務”沒有變，變的是在新時代要以“五位一體”“四個全面”和“新發(fā)展理念”為頂層設計，以高質量發(fā)展為要領，對黃河流域進行整體性和系統(tǒng)性規(guī)劃，不僅滿足人民群眾對物質文化的高質量需求，而且更要滿足人民群眾“在經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)”等多方面日益增長的需求，實現(xiàn)“一張藍圖干到底”。

二、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟發(fā)展壓力大

有資料顯示，該流域水資源總量僅占全國的2%①其中，山東、山西、河南和寧夏的人均水資源不及全國平均水平的20%，屬于極度缺水地區(qū)。http：／／www．yrcc．gov．cn／other／hhgb／2017szygb／index．html＃p＝1。，僅僅相當于長江流域的7%，但其人口和地區(qū)生產(chǎn)總值分別占到全國的30%和25%左右。從主體功能區(qū)的視角看，其又處于青藏高原和黃土高原生態(tài)屏障區(qū)，如三江源水源地、祁連山冰川、甘南藏族自治州、若爾蓋草原濕地均為國家級的重點生態(tài)功能區(qū)，已經(jīng)被劃歸禁止開發(fā)區(qū)或限制開發(fā)區(qū)，基本上不適宜于開展大規(guī)模的經(jīng)濟活動和人口的聚集。進一步講，這里又是中國“七區(qū)二十三帶”中的黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區(qū)和甘肅等糧食和主要經(jīng)濟作物主產(chǎn)區(qū)——流域耕地面積和糧食產(chǎn)量均占到全國總量的35%左右，耕地紅線不容突破，加之全流域又不通航，地貌以山地、丘陵、高塬為主，只是下游以平原為主，因此，一方面，上、中、下游經(jīng)濟聯(lián)系度不夠緊密，另一方面，經(jīng)濟發(fā)展的空間極其有限，從而使其在短期之內很難通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程形成強大的經(jīng)濟帶，并承擔縮小南北經(jīng)濟差距的重任。

（二）資源型城市和老工業(yè)基地特征明顯，轉型發(fā)展任務艱巨

繼中共十七大提出“生態(tài)文明建設”，中共十八大提出“五位一體總體布局”和“綠色發(fā)展”等理念之后，國務院于2013年制定和批復了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》（國發(fā)〔2013〕45號）［9］及《全國老工業(yè)基地調整改造規(guī)劃（2013—2022年）》（國函〔2013〕46號）［10］兩個促進資源型城市和老工業(yè)基地改造的規(guī)劃。其目的就在于以生態(tài)文明建設為引領，以綠色循環(huán)低碳發(fā)展為切入，加快新型工業(yè)進程，促進經(jīng)濟轉型升級，全面決勝小康社會建設，進而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。然而，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，黃河流域8省（區(qū)）共有75家資源型（地級）城市（見表2），占全國262家資源型（地級）城市的28．63%，黃河流域8省（區(qū)）共有老工業(yè)基地城市26家（見表3），占全國95家老工業(yè)基地城市的27．37%。另據(jù)統(tǒng)計顯示黃河流域作為中國重要的能源資源支撐區(qū)，其煤炭、天然氣儲量大體要占到全國總量的75%和60%［11］左右（見表4），尤其以“黃河幾字彎”區(qū)域①2020年1月3日中央財經(jīng)委員會第六次會議提出“黃河‘幾’字彎都市圈”概念。其范圍包括太原、呼和浩特、銀川3個省會（首府）城市，以及寧夏回族自治區(qū)的吳忠、中衛(wèi)，內蒙古自治區(qū)的烏海、巴彥淖爾、包頭、鄂爾多斯，山西的朔州、忻州、呂梁和陜西的榆林等城市。見https：／／baijiahao．baidu．com／s？id＝1655833252094160266＆wfr＝spider＆for＝pc。為主，開發(fā)方式主要以煤礦資源開采和初級加工為主。與此相伴隨，黃河流域廢氣中主要污染物排放量遠遠高于全國平均水平和沿海地區(qū)。如2017年，黃河流域二氧化硫排放量、煙（粉）塵排放量和氮氧化物排放量分別占全國排放總量的34．79%、31．07%和28．87%（見表5）。由此說明，在黃河流域實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展的任務還有相當長的一段路要走。

表2 黃河流域8?。▍^(qū)）資源型城市名單（2013年）

表3 黃河流域8?。▍^(qū)）老工業(yè)基地名單（2013年）

表4 2017年黃河流域8?。▍^(qū)）傳統(tǒng)能源生產(chǎn)量

表5 2017年黃河流域8?。▍^(qū)）廢氣中主要污染物排放量 單位：（萬噸）

（三）城市收縮問題明顯，城市群建設難度加大

如果我們將因為資源枯竭、產(chǎn)業(yè)轉型升級，或者城市經(jīng)濟活力不足所導致的城市人口流失理解為城市收縮的話，那么，黃河流域恰恰成為城市病中“城市收縮”的重災區(qū)。如表6所示，2017年黃河流域共有83家地級城市，除山東和寧夏之外的5?。▍^(qū)）均存在著大量的收縮型城市和停止增長城市，更為嚴重的是甘肅和青海沒有增長型城市。如果與表2和表3作一對比的話，我們發(fā)現(xiàn)三者存在著高度的重疊性，由此亦說明：第一，資源型城市和老工業(yè)基地的轉型發(fā)展導致城市收縮，不僅如此，而且其產(chǎn)業(yè)轉型的過程、速度和結果決定著相關城市的未來和命運；第二，雖然國家發(fā)展改革委已經(jīng)批復關中平原、中原、蘭州-西寧、呼包鄂榆等城市群規(guī)劃，并將著手制定寧夏沿黃、山東半島、山西中部等城市群，以及西安和鄭州兩個國家級的都市圈等規(guī)劃，但如果不從產(chǎn)業(yè)和人口聚集的視角根治城市收縮，極有可能導致黃河流域中心城市、都市圈和城市群建設“流產(chǎn)”，制約黃河流域生態(tài)經(jīng)濟帶建設的進程。

表6 黃河流域8省區(qū)收縮型城市（市轄區(qū)年末總人口數(shù)）名單（2017年）

（四）區(qū)域差距偏大，協(xié)調發(fā)展困難重重

如下頁圖2所示，1999年以來，黃河流域8省（區(qū)）經(jīng)濟增長的前三甲分別為山東、內蒙古和陜西，雖然8省（區(qū)）經(jīng)濟都在增長，但?。▍^(qū)）之間的差距呈擴大的趨勢。以2018年為例，山東的人均GDP達到76 267．26元，甘肅的人均GDP只有31 336．13元，僅為山東的41．09%。與長江流域相比，1999年黃河流域人均GDP最低省份甘肅與長江流域最低省份云南的人均GDP37 136．28元相比，差距僅為784．24元，2018年則擴大為5 800元。再以最高省市為例，山東與上海的差距也由1999年的22 131．75元擴大為2018年的58 714．74元。甘肅2018年的人均GDP和1999年上海的人均GDP相差無幾?？梢姡肟s小黃河流域內部?。▍^(qū)）之間，以及與長江流域、京津冀等區(qū)域之間的差距，在短期之內實屬不易。正因為如此，中共中央、國務院新出臺的《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》（2020）［12］明確提出西北地區(qū)應“依托陸橋綜合運輸通道”，與中下游的河南、山東等省份及地處長江三角洲地區(qū)的江蘇、浙江等省市實現(xiàn)互惠合作，共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進關中平原城市群與成渝雙核經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展，其目的就在于加快黃河流域區(qū)域內外部之間經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的步伐。

圖2 1999年以來黃河流域8?。▍^(qū)）人均GDP情況

另據(jù)統(tǒng)計顯示，2008—2016年間，黃河流域8?。▍^(qū)）除山東和河南之外，其他6個?。▍^(qū)）的市場化指數(shù)均低于全國平均水平［13］。而且交通基礎設施滯后，如呼和浩特至蘭州、銀川至蘭州、銀川至北京、銀川至呼和浩特等城市之間至今都沒有高鐵運行，從而限制了區(qū)域內外之間經(jīng)濟社會發(fā)展的聯(lián)系和一體化進程，以及對接“一帶一路”。以2018年為例，黃河流域8?。▍^(qū)）按“經(jīng)營單位所在地”的進出口總額僅占全國的10．28%，其中山東的進出口總額為29 239 707．4萬美元，占到8省（區(qū)）進出口總額47 548 499．4萬美元的61．49%。因此，進入“十四五”時期，黃河流域應以“一帶一路”倡議為突破口，以中心城市、都市圈和城市群為切入點，加快市場化改革步伐和對外開放進程，促進其高質量發(fā)展。

三、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的戰(zhàn)略重點

（一）堅持生態(tài)保護優(yōu)先，提升黃河流域可持續(xù)發(fā)展能力

鑒于黃河流域處于青藏高原和黃土高原生態(tài)屏障區(qū)以及中國重要的糧食和主要經(jīng)濟作物主產(chǎn)區(qū)，因此建議在成立黃河流域生態(tài)經(jīng)濟管委會并界定其功能［14］的基礎上，做到“六點”：一是上游地區(qū)主要以提升水源涵養(yǎng)能力為主，禁止在水源保護區(qū)開展一切與供水設施和保護水源無關的經(jīng)濟活動；中游地區(qū)主要是抓好水土保持和重點污染源治理，堅決淘汰落后產(chǎn)能和污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)；下游地區(qū)主要是在保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和海洋生態(tài)環(huán)境的基礎上，在重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，通過陸海統(tǒng)籌、對外開放和產(chǎn)業(yè)聚集等手段，促進經(jīng)濟發(fā)展轉型升級，提升經(jīng)濟發(fā)展實力，對接京津冀和長三角城市群，并帶動中西部地區(qū)發(fā)展。二是在原生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”基礎上，增加環(huán)境質量底線和資源消耗上限，并確定環(huán)境準入負面清單。三是強化山水林田湖草系統(tǒng)治理，確保黃河流域主次干道和渤海周邊污水“零排放”，并逐步實施黃河流域兩岸退后1．5公里左右布局綠色、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，嚴禁污染水資源的工業(yè)布局于此。四是充分挖掘貧困地區(qū)旅游觀光、林下經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)生態(tài)和文化教育等產(chǎn)業(yè)功能，建設一批林旅結合、農(nóng)旅結合等“生態(tài)+”式的山水田園綜合體。五是以保護水資源總量和質量不下降為剛性約束，科學規(guī)劃、合理確定整個流域人口、產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展方向和規(guī)模，實行更嚴格的法律制度，禁止所有的單位和個人私自開采尤其是超采地下水；同時，以小流域為單元，徹底根治水土流失現(xiàn)象，加快小流域生態(tài)經(jīng)濟帶建設步伐。六是建立健全自然保護地及其他重點生態(tài)區(qū)法律法規(guī)制度，實行自然資產(chǎn)離任審計和終身追究制度。

（二）以中心城市、都市圈和城市群建設為重點，加快經(jīng)濟帶建設

如上頁表6所示，黃河流域布局有83家地級城市、若干縣級城市和眾多的中小城鎮(zhèn)，為加快黃河流域高質量發(fā)展，建議如下：其一，依托于資源環(huán)境承載力，重點建設全國性的中心城市西安和鄭州，適時推進區(qū)域性中心城市太原、蘭州、呼和浩特、濟南、西寧、銀川、青島、煙臺等城市建設，通過產(chǎn)業(yè)聚集、交通基礎設施建設、公共服務均等化等政策提升中小城市和小城鎮(zhèn)功能，形成生態(tài)保護、創(chuàng)新發(fā)展、功能各異、體系合理、協(xié)調發(fā)展、協(xié)同開放的新格局；其二，進一步提升西安、鄭州等全國性的都市圈功能，并加快濟南、青島、太原、蘭州、呼（和浩特）包（頭）等區(qū)域性的都市圈建設步伐，形成新的經(jīng)濟增長極，拓展經(jīng)濟發(fā)展新空間；其三，依托于中心城市和都市圈，一方面，通過市場化的手段，做大做強關中平原城市群、中原城市群、蘭—西城市群和呼包鄂榆城市群，另一方面，因地制宜，加快制定山東半島城市群、山西中部城市群和寧夏沿黃城市群規(guī)劃，爭取到“十四五”末期，初步形成以城市群建設帶動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展，并支撐黃河流域形成高質量發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟帶；其四，對于資源型城市和老工業(yè)基地型城市，建議依托于都市圈和城市群，科學選擇主導產(chǎn)業(yè)，加快經(jīng)濟轉型升級，實現(xiàn)瘦身強體，抱團發(fā)展。

（三）以中小城市和特色小鎮(zhèn)為切入點，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展

中共十九大報告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”之后，中共中央、國務院出臺了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》（2018）［15］，國家發(fā)展改革委相繼印發(fā)了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕617號）［16］和《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕532號）［17］，其核心思想就是要加快以縣城為重點的新型城鎮(zhèn)化，形成城市、縣城、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)和中心村以人為本、生態(tài)保護、要素互動、市場一體、協(xié)調發(fā)展、交通互聯(lián)互通、公共服務均等化的高質量發(fā)展新格局。因此，對于黃河流域而言，應以中小城市和特色小鎮(zhèn)為切入點，一是將鄉(xiāng)村按照其功能等特色劃分為城郊融合、聚集提升、特色保護和搬遷撤并四種類型，扎實有序推進鄉(xiāng)村振興步伐；二是建議中央財政和8?。▍^(qū)）財政從預算內劃撥一定的資金，設立黃河流域城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，支持“城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)”和城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場、城鄉(xiāng)道路客運和公共文化設施一體化，以及冷鏈物流、城鎮(zhèn)基礎設施向城郊村延伸、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)路和旅游路等典型項目的建設；三是引導、支持工商資本和金融資本入鄉(xiāng)進村，培育“城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)”，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，吸納勞動力就地城鎮(zhèn)化；四是支持有條件的企業(yè)通過發(fā)行債券的方式，用于城鄉(xiāng)融合、特色小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)典型項目建設，切實形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、融合發(fā)展的體制機制；五是通過培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村之間生產(chǎn)與消費的多層次對接；六是對于偏遠的民族地區(qū)村鎮(zhèn)和邊境小鎮(zhèn)，主要依托于特色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)品，支持沿海地區(qū)通過探索建立“飛地經(jīng)濟”模式，以及加快基礎設施建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，最終形成城在田中、城鄉(xiāng)一體、生態(tài)良好的黃河流域生態(tài)經(jīng)濟帶。如圖3所示。

圖3 新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的焦點在于城鄉(xiāng)融合發(fā)展

（四）以綠色發(fā)展理念為指引，加快現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展步伐

一是通過新城新區(qū)發(fā)展型、開發(fā)區(qū)綠色化、社區(qū)綠色化、舊城改造和局部改造等多種模式，加快綠色都市圈、綠色城鎮(zhèn)群建設［18］，走綠色城鎮(zhèn)化之路［7］123，助推黃河流域高質量發(fā)展。二是在重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，借助于“大數(shù)據(jù)+”、人工智能、信息化和綠色化技術做大做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如裝備制造業(yè)、煤化工產(chǎn)業(yè)、電子信息、特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)、冶金、材料工業(yè)、建材、化學制品、現(xiàn)代農(nóng)機、氧化鋁、電解鋁、整車生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)、知識密集型產(chǎn)業(yè)、新材料、新一代信息技術、海洋產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥、電動汽車、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。同時，借助于老城區(qū)改造和新城新區(qū)建設，一方面，下決心淘汰過剩產(chǎn)能如煤炭、鋼鐵、水泥、玻璃等產(chǎn)業(yè)，另一方面，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向綠色循環(huán)低碳型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)遷移，進而帶動傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉型升級。三是大力發(fā)展光伏發(fā)電、風電、生物質能發(fā)電、海洋能和地熱能，以及煤基清潔能源等產(chǎn)業(yè)。同時，加快傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)向清潔化、低碳化和循環(huán)利用的方向發(fā)展。四是加快大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、生物技術、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G等與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)深度融合，提升發(fā)展分享經(jīng)濟的能力。五是在著力發(fā)展具有親和力的“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)的基礎上，借助于黃河文化和古絲綢之路文化等名片，大力發(fā)展旅游業(yè)、教育、健康養(yǎng)老、休閑、娛樂、體育、醫(yī)療，以及創(chuàng)意、動漫、影視和新媒體產(chǎn)業(yè)。六是依托于西安、鄭州等中心城市，強化研發(fā)設計、知識產(chǎn)權、金融、可佩帶設備、法律咨詢、審計、軟件開發(fā)、智能制造、3D打印、航空航天和衛(wèi)星應用等產(chǎn)業(yè)聚集。

（五）以區(qū)域合作為突破口，加快對外開放和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展

一是制定并出臺小西北地區(qū)青海、甘肅和寧夏區(qū)域一體化規(guī)劃，以“絲綢之路經(jīng)濟帶建設”“重慶、成都、西安戰(zhàn)略合作”為契機，促進其與西北其他省區(qū)和西南地區(qū)深度合作，形成西部內陸地區(qū)開放開發(fā)的核心區(qū)；二是支持陜甘寧、晉冀魯豫、川陜、晉陜蒙等革命老區(qū)及跨省區(qū)的毗鄰地區(qū)建設協(xié)同開放開發(fā)經(jīng)濟區(qū)，鼓勵西安市等“加快建設國際門戶樞紐城市”，進一步提高甘肅省省會蘭州市和內蒙古自治區(qū)（首府）呼和浩特等“城市面向毗鄰國家的次區(qū)域合作支撐能力”，加快黃河流域“開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設”步伐和國家級新區(qū)如青島西海岸新區(qū)、鄭東新區(qū)、西咸新區(qū)、蘭州新區(qū)、黃河新區(qū)等功能平臺建設，形成黃河流域高質量發(fā)展的多層次開放平臺；三是支持青海、甘肅等省（區(qū)）加快建設三江源、祁連山等國家公園和國家級生態(tài)功能區(qū)，提供生態(tài)產(chǎn)品，走生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路；四是推動黃河流域關中平原、中原、蘭州—西寧、呼包鄂榆、寧夏沿黃、山西中部和山東半島等城市群互動發(fā)展，形成黃河流域經(jīng)濟命運共同體；五是依托于第二亞歐大陸橋和國家級的“十縱十橫”綜合運輸通道建設，加強黃河流域東、中、西部?。▍^(qū)）之間互惠合作，并對接京津冀、長江經(jīng)濟帶、長三角區(qū)域和粵港澳大灣區(qū)建設等國家戰(zhàn)略，共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加快黃河流域協(xié)同開放和協(xié)同發(fā)展的步伐，縮小中國東中西部和南北經(jīng)濟發(fā)展的差距［19］。