提升“四化”水平 推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放向縱深發(fā)展

姜增偉 王亞平

我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是在習(xí)近平總書記親自關(guān)心下一步步發(fā)展起來的，是新時(shí)代我國推進(jìn)改革開放的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，有利于提高我國整體開放水平、以開放倒逼改革、促進(jìn)制度創(chuàng)新，在改革開放進(jìn)程中具有里程碑意義。2020年5月22日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，“賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革開放自主權(quán)，加快海南自由貿(mào)易港建設(shè)，在中西部地區(qū)增設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”。這為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加快發(fā)展提供了重要遵循和指導(dǎo)。

自2013年9月設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以來，我國結(jié)合國際經(jīng)濟(jì)合作新趨勢和國內(nèi)改革發(fā)展新要求，推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)由謀篇布局、夯基筑臺(tái)的階段邁向提質(zhì)增效、開花結(jié)果的階段?！?+3+7+1+6”覆蓋東西南北中的聯(lián)動(dòng)發(fā)展格局逐步形成，負(fù)面清單管理等一大批制度創(chuàng)新成果推廣至全國，國際貿(mào)易“單一窗口”不斷取得新突破。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為我國改革開放新高地，“排頭兵”和“試驗(yàn)田”作用日漸彰顯。

然而，我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)歷史還不長，很多制度創(chuàng)新剛剛開始，風(fēng)險(xiǎn)壓力測試尚未真正顯現(xiàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)引領(lǐng)作用還不夠有力，與中央提出推進(jìn)更深層次、更寬領(lǐng)域、更大力度高水平開放要求相比仍有一定差距。特別是這次突如其來的新冠肺炎疫情，波及范圍之廣前所未有，世界經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)受阻，國際貿(mào)易投資萎縮，大宗商品市場動(dòng)蕩，給我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我們要立足改革開放大局和高質(zhì)量發(fā)展要求，深入分析評(píng)估六年多來自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)情況，認(rèn)真思考研究下一步深化改革開放方向和路徑，不斷提升法治化、市場化、國際化和產(chǎn)業(yè)高端化水平，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在進(jìn)一步自主開放、不斷開放、加大開放上邁出新步伐，探索更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

一是法治化

依法治區(qū)是推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展的基本遵循。國務(wù)院發(fā)布的各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案中，均明確了法制保障的重要性。比如，對(duì)于2019年8月剛剛揭牌設(shè)立的上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)，明確“新片區(qū)的各項(xiàng)改革開放舉措，凡涉及現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國人大或國務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實(shí)施”。為此，臨港新片區(qū)管委會(huì)出臺(tái)一系列政策辦法，專門設(shè)立海事法庭和仲裁機(jī)構(gòu)等。再比如，2020年4月26日，十三屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國務(wù)院在海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律的實(shí)施，將涉及游輪管理、土地征收、種子進(jìn)出口的相關(guān)權(quán)限下放到海南省人民政府及相關(guān)主管部門。其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在法制化建設(shè)方面也有不少探索和創(chuàng)新。

我們也看到，對(duì)照國務(wù)院整體方案，各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中一些涉及國家事權(quán)的改革任務(wù)還沒有落實(shí)，較多需要調(diào)整執(zhí)行的事項(xiàng)尚未完成，一定程度制約了各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開放政策實(shí)施，滯緩了各地差異化創(chuàng)新。為此，建議全國人大抓緊出臺(tái)相關(guān)法律文件，進(jìn)一步明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制保障模式，探索研究針對(duì)各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行專門立法。全國人大常委會(huì)和國務(wù)院授權(quán)相關(guān)省市，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫停適用或變通適用有關(guān)法律法規(guī)。賦權(quán)省市人大常委會(huì)契合當(dāng)?shù)刈再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)需求適量單獨(dú)立法。在各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一內(nèi)外資相關(guān)待遇，落實(shí)WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》，消除貿(mào)易投資壁壘。

二是市場化

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的精髓和關(guān)鍵是制度創(chuàng)新，以堅(jiān)持“首創(chuàng)性”制度探索為主旨要義，注重在復(fù)制推廣中釋放紅利。其核心是處理好政府與市場的關(guān)系，提供高效率低成本公共服務(wù)，營造良好市場環(huán)境，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性決定性作用。我們欣喜地看到，六年多來，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在設(shè)立負(fù)面清單、減少行政審批、簡化辦事程序、開設(shè)單一窗口、主動(dòng)服務(wù)企業(yè)等方面做了大量工作，有力推動(dòng)了我國政府職能轉(zhuǎn)變、開放型經(jīng)濟(jì)新體制完善、營商環(huán)境優(yōu)化，有效降低了企業(yè)制度性交易成本，促進(jìn)了各類企業(yè)公平競爭，企業(yè)的舒適度和獲得感大大增強(qiáng)。

同時(shí)看到仍有一些非市場化的現(xiàn)象。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制開放度總體不高，除蛇口工業(yè)區(qū)由招商局開發(fā)管理外，絕大多數(shù)片區(qū)均由專門設(shè)立的政府派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理?？v觀全球，由企業(yè)按市場化方式管理自貿(mào)區(qū)的案例很多，如新加坡裕廊集團(tuán)管理多個(gè)保稅貿(mào)易區(qū)和保稅工業(yè)區(qū)，美國50%以上自貿(mào)區(qū)由私人公司管理運(yùn)行。我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策設(shè)計(jì)上也存在不利于市場自由競爭和資源合理配置現(xiàn)象，比如各地頻頻發(fā)布優(yōu)惠招商政策的實(shí)質(zhì)還是拼土地、拼財(cái)力，雖然虹吸了周邊和國內(nèi)資金、技術(shù)和人才，卻忽視了自貿(mào)區(qū)參與國際經(jīng)貿(mào)合作競爭的初衷和責(zé)任。此外，民營企業(yè)和外資企業(yè)很難參與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和廠房投資運(yùn)營，既增加政府融資壓力，也不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性。建議對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)通行規(guī)則，學(xué)習(xí)借鑒其他國家自貿(mào)園區(qū)建設(shè)成熟經(jīng)驗(yàn)作法，鼓勵(lì)各種市場主體在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)同臺(tái)競技、共同成長、互利共贏。

三是國際化

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國在全球范圍內(nèi)集聚各類要素、融入國際市場、推動(dòng)貿(mào)易投資自由化便利化的有效載體。2020年5月16日，上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)的洋山特殊綜合保稅區(qū)正式掛牌設(shè)立，成為全國151個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中唯一的特殊綜合保稅區(qū)，將對(duì)標(biāo)國際公認(rèn)競爭力最強(qiáng)的自由貿(mào)易園區(qū)，進(jìn)一步探索改革創(chuàng)新。在首期14.27平方公里區(qū)域內(nèi)，實(shí)行“一線放開，二線管住”，設(shè)立在新片區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)、綜合保稅區(qū)外的企業(yè)，依申請(qǐng)享受電子監(jiān)管、創(chuàng)新檢驗(yàn)檢疫等海關(guān)特殊監(jiān)管政策。洋山特殊綜合保稅區(qū)在全面實(shí)施綜合保稅政策的基礎(chǔ)上，取消不必要的貿(mào)易監(jiān)管、許可和程序要求，實(shí)施更高水平的貿(mào)易自由化便利化政策和制度。這是我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在國際化道路上邁出的可喜一步。

然而，我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在國際化方面任重而道遠(yuǎn)。相對(duì)于國際公認(rèn)的先進(jìn)自貿(mào)區(qū)，我們自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開放水平還處于初級(jí)階段，一些自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)剛剛起步，“成功完成首單轉(zhuǎn)口貿(mào)易”“開設(shè)第一個(gè)自由貿(mào)易賬戶”“設(shè)立人民幣跨境雙向資金池”“完成首筆境外資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)”等?？傮w而言，尚未具備常態(tài)化規(guī)?；Y本自由流動(dòng)、商品自由交換、人員自由進(jìn)出等自貿(mào)區(qū)基本特征。我們要在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，加快自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放步伐，建議有關(guān)部門按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)部署要求，支持各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主改革、自主創(chuàng)新，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提供指導(dǎo)，快速復(fù)制推廣成功案例，努力為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展保駕護(hù)航。

四是產(chǎn)業(yè)高端化

打造具有國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。國務(wù)院關(guān)于各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案中，特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎作用和重要產(chǎn)業(yè)賦能作用，分別提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和重點(diǎn)。比如，上海臨港新片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、航空航天；廣州南沙新區(qū)片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展航運(yùn)物流、特色金融、國際商貿(mào)、高端制造；天津港片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展航運(yùn)物流、融資租賃、汽車及零配件流通、跨境電商；福建平潭片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展旅游文化、總部經(jīng)濟(jì)、影視產(chǎn)業(yè)；遼寧沈陽片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展裝備制造、汽車及零部件、航空裝備；湖北武漢片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展新一代信息技術(shù)、生命健康、智能制造、檢驗(yàn)檢測、研發(fā)設(shè)計(jì)、信息服務(wù)、專業(yè)服務(wù)等。

近年來，單邊主義、保護(hù)主義愈演愈烈，此次疫情又導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)全球化遭遇更強(qiáng)逆風(fēng)和回頭浪，民粹主義、民族主義和排外主義思潮日益高漲，高新技術(shù)輸出、跨國公司產(chǎn)業(yè)鏈布局、各國招商引資競爭等發(fā)生新變化。我們要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)高端定位，堅(jiān)定不移發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)；密切關(guān)注國際經(jīng)貿(mào)格局變化，努力突破有關(guān)國家技術(shù)封鎖和資本輸出限制，有計(jì)劃進(jìn)行定向定點(diǎn)招商；創(chuàng)新招商引資方式，組織靈活多樣的網(wǎng)上洽談、視頻會(huì)議、在線簽約活動(dòng)，積極開展委托招商、以商招商，創(chuàng)新人才引進(jìn)等舉措，吸引更多高科技企業(yè)落戶自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，助力本土高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展壯大；抓住當(dāng)前新基建發(fā)展機(jī)遇，激發(fā)新科技新模式新業(yè)態(tài)發(fā)展，豐富5G技術(shù)應(yīng)用場景，建設(shè)各類數(shù)字園區(qū)、數(shù)字海關(guān)，為新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供信息化支持。搭建展會(huì)論壇等多元交流平臺(tái)，支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。強(qiáng)化法律咨詢、糾紛解決、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等服務(wù)，幫助企業(yè)防范市場風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。加強(qiáng)培訓(xùn)工作，幫助企業(yè)掌握和運(yùn)用國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。在做好境外疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)防控前提下，為在華外資企業(yè)關(guān)鍵崗位人員來華提供綠色通道。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，離不開各方共同努力和積極參與，需要形成政府支持、市場運(yùn)作、企業(yè)主體、民間促進(jìn)的立體推進(jìn)格局。面對(duì)外部環(huán)境變化，我們要做好較長時(shí)間應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備，堅(jiān)定不移擴(kuò)大對(duì)外開放，強(qiáng)化制度創(chuàng)新，統(tǒng)籌各方力量，加快推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展，推動(dòng)形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優(yōu)勢。