穩(wěn)就業(yè)保民生的關鍵是保市場主體

文_ 楊瑞龍

面對全球疫情和經貿形勢的不確定性，今年政府工作報告沒有提出全年經濟增速具體目標，而是強調要集中精力抓好“六穩(wěn)”與“六?！保貏e是要優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生，穩(wěn)住經濟基本盤。政府的經濟刺激計劃與保障政策當然是穩(wěn)就業(yè)保民生的重要手段，但要讓穩(wěn)就業(yè)與保民生具有可持續(xù)性，關鍵還是要保市場主體。習近平總書記在2020年7月21日企業(yè)家座談會上指出：“市場主體是我國經濟活動的主要參與者、就業(yè)機會的主要提供者、技術進步的主要推動者，在國家發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用?！?/p>

一、政府與市場：穩(wěn)就業(yè)保民生的兩個主體

疫情沖擊再加上傳統(tǒng)經濟增長要素衰減所導致的結構性經濟下行壓力加大，我國今年第一季度GDP負增長6.8%。抗擊疫情政策的及時有效，使我國復工復產走在了世界前列。但全球疫情的蔓延導致我國外貿訂單大幅下降，企業(yè)經營步履維艱，就業(yè)形勢不容樂觀。為了穩(wěn)住經濟基本盤，中央提出今年要優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生。保民生當然可以通過政府出臺一系列社會保障、社會救濟等政策來實現(xiàn)，但受制于財政等約束條件，可持續(xù)的民生保障還是要靠就業(yè)來實現(xiàn)。家庭有了就業(yè)，就有了收入；有了收入，就有了消費，這就既能維持家庭的基本民生，又能產生消費需求，從而為經濟增長注入動力。為此，中央明確提出了穩(wěn)就業(yè)的目標：今年城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬，城鎮(zhèn)調查失業(yè)率6%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率5.5%左右。

政府在穩(wěn)就業(yè)上是可以有所作為的。例如，政府可以通過出臺一批基礎設施等投資計劃直接創(chuàng)造就業(yè)；財政可以通過減稅降費、財政補貼等政策來降低企業(yè)成本，中央銀行可以通過優(yōu)化融資環(huán)境、降低企業(yè)融資成本等政策解決企業(yè)融資難融資貴的難題，從而幫助企業(yè)改善經營條件，維持乃至增加就業(yè)崗位；中央銀行可以通過出臺量化寬松的貨幣政策，降低利率，刺激投資與消費需求，以一定的經濟增長維持一定的就業(yè)水平；政府可以用必要的行政手段來穩(wěn)就業(yè)，如對經營面臨困難仍不解雇員工的企業(yè)給予物質或精神上的獎勵等。

政府穩(wěn)就業(yè)政策是否有效與可持續(xù)，很大程度上取決于企業(yè)，作為市場主體的重要組成部分，企業(yè)是吸收就業(yè)的主體，只有企業(yè)能夠活下來并且能夠進一步擴張，才能不解雇員工，乃至于能增加員工數(shù)量，就業(yè)才能穩(wěn)定。截至2018年底，我國總就業(yè)人數(shù)7.76億，其中第一產業(yè)6.1%；第二產業(yè)占27.6%；第三產業(yè)占46.3%。在非農就業(yè)人口中，政府與事業(yè)單位就業(yè)比9.2%，超過90%的勞動力在企業(yè)就業(yè)。特別需要指出的是，在5.73億非農就業(yè)人數(shù)中，農民工有2.88億，與城市居民相比，農民工一旦失業(yè)，較難在城市享受到失業(yè)救濟福利，民生問題將會陷入困境。穩(wěn)就業(yè)不僅要穩(wěn)住城市適齡勞動人口的就業(yè)，還要穩(wěn)住農民工的就業(yè)，解決好大學生的就業(yè)問題。要穩(wěn)住就業(yè)，就必須有效控制疫情，讓商店能開門，工廠能全面復工復產，避免出現(xiàn)企業(yè)倒閉潮，讓企業(yè)能活下來。特別是要實現(xiàn)新增900萬就業(yè)人口，就必須讓企業(yè)保持一定的投資率，維持必要的經濟增長。經測算，在技術不變的條件下，要實現(xiàn)新增就業(yè)人口900萬，GDP增速大約要維持在3%左右的水平上。企業(yè)活不好甚至活不了，就業(yè)就穩(wěn)不了。因此，保民生就必須穩(wěn)就業(yè)，穩(wěn)就業(yè)就必須保市場主體。

二、輸血與造血：保市場主體的兩種方式

市場主體主要由企業(yè)與家庭組成，家庭既是勞動力的供給者，又是消費需求者，家庭的消費很大程度上取決于其就業(yè)狀況，而企業(yè)對勞動力的吸納能力取決于企業(yè)生產的產品是否能夠賣出去，市場需求越旺盛，企業(yè)的擴張能力越強，就業(yè)就越充分，家庭的消費需求也就越大。因此，穩(wěn)住經濟基本面，就是要保市場主體，關鍵是保企業(yè)。企業(yè)的活力是保持國民經濟整體活力的微觀基礎，企業(yè)能否基于效率原則與利益動機對市場信號作出靈敏及時的反應決定了市場機制能否在資源配置中發(fā)揮決定性作用，企業(yè)的性狀是宏觀經濟政策有效性的前提，因為宏觀經濟政策有效性除了政策本身是否符合實際外，還取決于宏觀政策的傳導機制及市場主體能否靈敏及時作適應性反應。

保市場主體有兩條路徑可以選擇：一個是政府通過出臺一系列以行政手段為主導的救助政策，針對某一個特定行業(yè)或者某個特定企業(yè)給予特定的救助為企業(yè)“輸血”；另一個是通過改變某些市場條件或者某些制度環(huán)境來激發(fā)企業(yè)的活力，進而保住市場主體，政府不直接干預企業(yè)，而是為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境，增強企業(yè)的“造血”功能。隨著企業(yè)自身發(fā)展機會的增多與活力的提升，其抵御外部不確定性的能力會得到增強，企業(yè)吸收就業(yè)的能力就會提高。

毫無疑問，在經濟受到疫情嚴重沖擊情況下，短期內以行政手段為主對企業(yè)進行救助是必要的。這種行政化手段是采用政府干預的方式為企業(yè)“輸血”，具體包括對企業(yè)減稅降費、給企業(yè)特別補貼、通過行政辦法給予企業(yè)特別的貸款優(yōu)惠等。這些辦法在短期內是有效的，但是在疫情防控常態(tài)化情況下，政府的“輸血”行動能否有效提升市場主體的生存能力，還取決于“輸血”的方式與效果。

第一，“輸血”對象是否合適？市場化條件下并非所有的企業(yè)都需要救助，朝陽產業(yè)與夕陽產業(yè)情況不同，并且在同一個產業(yè)里面，企業(yè)也有好有壞，在市場競爭中企業(yè)的優(yōu)勝劣汰是市場經濟的基本規(guī)律。如果采用“一刀切”的辦法對所有企業(yè)給予救助，可能會導致會哭的孩子有奶吃，固化經濟結構。為此需要建立一個甄別機制，否則會導致該救助的企業(yè)沒救助到，不該救助的企業(yè)反而救助了，從而導致資源浪費。

第二，“輸血”是否及時？救助政策應該在市場主體最需要政策支持時及時落地，而不要等市場主體病入膏肓時再下藥，這時企業(yè)已無法起死回生了。目前有關部門大都相應制定了一系列給企業(yè)紓困解難的措施，但是在通常情況下，行政化救助程序比較繁瑣，有時政策落實的中間環(huán)節(jié)太多，每個環(huán)節(jié)都折騰企業(yè)一次，當救助政策落地時可能已經時過境遷，救助可能對某些企業(yè)只是畫餅充饑。

第三，“輸血”的血型對不對，即救助政策是否精準？企業(yè)遇到的難題是千變萬化的，“一刀切”的紓困解難政策很難適合不同企業(yè)的不同需要，這就要做到解困政策精準到位，對癥下藥。如有的企業(yè)屬于知識密集型企業(yè)，固定資產比重比較低，而央行在融資支持的政策中規(guī)定了貸款規(guī)模與固定資產比重掛鉤，此類企業(yè)盡管市場前景看好，卻得不到必要的貸款規(guī)模。實踐中應根據(jù)此類企業(yè)特點，研究出臺如何解決輕型資產、人力資本比重高的企業(yè)融資難融資貴的問題。

第四，“輸血”管道是否暢通，即救助政策的傳導機制是否通暢？中央這幾年出臺了一系列擴大政府公共開支、減稅降費、減租降息的政策，支持企業(yè)渡過難關，但在實地調查中發(fā)現(xiàn)，有些企業(yè)反映他們并沒有切實感受到相關政策的實惠，原因之一就是“輸血”的管道不暢通，中間環(huán)節(jié)“截留”及體外循環(huán)等現(xiàn)象頻發(fā)。因此，在今年的政府工作報告中強調相關的減稅降費、增加的財政開支要直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w。

以“輸血”的方式保市場主體盡管短期內見效比較快，但其可持續(xù)性存疑。特別是一旦行政性救助政策長期化，可能會帶來很多后遺癥和問題。其一，受財力的約束，行政性救助企業(yè)政策的可持續(xù)性會存在嚴重問題。例如，壓縮財政收入，擴大政府開支會增加財政赤字，更加積極的財政政策會面臨財政約束。擴大貨幣供應量和社會融資規(guī)模，有助于推動利率下行，減緩企業(yè)融資難融資貴的困境，但可能會導致貨幣超發(fā)，面臨通貨膨脹約束。其二，這種持續(xù)性行政救助有可能會加劇企業(yè)對政府的縱向依賴，助長某些企業(yè)“等靠要”思想，反而抑制了企業(yè)活力。其三，行政性救助可能存在短期目標和長期目標之間的沖突。短期內可能通過救助讓企業(yè)暫時存活了，但是在長期目標方面，比如結構優(yōu)化，讓企業(yè)長期自主經營、自負盈虧，讓市場機制發(fā)揮更重要作用，可能會受到程度不同的損傷，從而影響長期目標的實現(xiàn)。行政性救助辦法還可能導致行政干預有自我強化的傾向，長期來看反而不利于企業(yè)活力的激發(fā)。

從短期來看，采用行政手段救助市場主體是必要的，但是在疫情防控常態(tài)化情況下，行政手段轉化為市場機制是很有必要的。也就是保市場主體不僅需要及時向企業(yè)“輸血”，更應重視企業(yè)自身“造血”功能的維持與增強，通過營造更適宜企業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境以及通過深化經濟體制來重塑市場主體，以提升企業(yè)走出經營困境的能力。

三、激發(fā)市場主體的活力：形成穩(wěn)就業(yè)、保民生的長效機制

企業(yè)作為創(chuàng)造就業(yè)機會的主體，能生存下來，就業(yè)就穩(wěn)得住，企業(yè)能夠發(fā)展，就業(yè)就會增加。企業(yè)如果活不了、活不好，再好的穩(wěn)就業(yè)保民生的政策都會失去發(fā)揮作用的支點，最終將受財力約束而難以持續(xù)。如何讓企業(yè)在結構性經濟下行壓力加大與疫情雙重沖擊下能夠保證在活下來的前提下獲得更好的發(fā)展機會，除了必要的政策扶持外，遵循市場規(guī)律，為企業(yè)創(chuàng)造更好的市場環(huán)境與激發(fā)企業(yè)的活力就顯得非常重要?！吨泄仓醒?國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（以下簡稱《意見》）提出在更高起點、更高層次、更高目標上推進經濟體制改革，構建更加系統(tǒng)、更加完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制，這為保市場主體提供了制度保障。

深化經濟體制改革，優(yōu)化市場環(huán)境，為市場主體創(chuàng)造更好的生存與發(fā)展機會。首先，應出臺更加積極有為的財政政策與更加靈活適度的貨幣政策，刺激內需。在當下經濟不景氣、有效需求不足的條件下，還需要繼續(xù)出臺“一攬子”宏觀刺激政策來刺激內需，為企業(yè)創(chuàng)造更好的市場環(huán)境，激發(fā)企業(yè)的投資需求，并讓企業(yè)的發(fā)展前景變得更好，讓企業(yè)更有能力活下去，并且活得更好。比如減稅降費落到實處、合理推進新基建、繼續(xù)降低企業(yè)的融資成本等。同時要采取措施，引導貨幣流向實體經濟，而不是更多流向資產市場，防止資產價格再度泡沫化。其次，更好地處理政府和市場之間的關系，優(yōu)化企業(yè)的營商環(huán)境?！兑庖姟窂娬{要盡可能減少政府對市場的干預，反映到營商環(huán)境上，就是要進一步構建親清的政商關系，即政府要更加關心企業(yè)的發(fā)展，并為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更好的營商環(huán)境，同時政府與市場的權力邊界要界定清晰，政府不隨意干預企業(yè)的自主經營行為，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。再次，深化供給側結構性改革，推動增長動能的轉換，為企業(yè)創(chuàng)造新的投資機會。舊的增長動能確實在衰減，但我們還有很多新的增長動能，如果通過供給側結構性改革把新增長動能激發(fā)出來，有可能會給企業(yè)提供更多新的投資機會，企業(yè)的生存發(fā)展的可能性會變大。比如進一步推進新型城鎮(zhèn)化，通過新型城鎮(zhèn)化可創(chuàng)造更多的投資機會，企業(yè)發(fā)展就有更多的成長空間。同時，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)產業(yè)結構的調整與升級，發(fā)展新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，也可能會為企業(yè)創(chuàng)造更多的發(fā)展機會。最后，弘揚企業(yè)家精神。所謂“企業(yè)家精神”是指企業(yè)家組織建立和經營管理企業(yè)特殊技能的集合，企業(yè)家在不確定性的市場競爭環(huán)境中，勇于創(chuàng)新，高效率組合配置土地、勞動者、資本等生產要素，創(chuàng)造利潤與財富，企業(yè)家精神是企業(yè)核心競爭力的重要來源，弘揚企業(yè)家精神與保市場主體息息相關。

市場環(huán)境是企業(yè)生存與發(fā)展的外部條件，企業(yè)能否活得更好關鍵還是取決于企業(yè)自身機體是否健康與有活力，而這又與國有企業(yè)的改革與民營經濟的健康發(fā)展有關。深化國有企業(yè)改革，激發(fā)國有企業(yè)的活力，對于穩(wěn)就業(yè)、保民生非常重要。

第一，以分類改革的原則推進國有經濟布局優(yōu)化和結構調整?！兑庖姟吩?015年文件的基礎上，進一步明確了分類改革的原則，提出國有資本應更多投向關系國計民生的重要領域和關系國家經濟命脈、科技、國防、安全等領域，在這些非競爭領域要增強國有經濟的競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優(yōu)做大國有資本。對處于充分競爭領域的國有經濟，《意見》提出的改革原則是通過資本化、證券化等方式，優(yōu)化國有資本配置，提高國有資本收益。探索將部分國有資本轉化為優(yōu)先股，就是強調收益權，不強調控制權。按照這樣的一種思路來推進國企改革，有助于更加有效地推進國有經濟的布局優(yōu)化和結構調整。

第二，分類推進國有企業(yè)混合所有制改革。應該分類推進混改，即在非競爭性領域實施國有資本控股條件下的混改，而在競爭性領域，國企混改就不一定要讓國有資本保有控制權?！兑庖姟芬笤谥攸c領域按照完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率的原則發(fā)展混合所有制經濟。也就是在非競爭性領域混改要強調國有資本控制地位，重點是通過混改改善經營機制。而在競爭性領域我們甚至可以讓國有股權轉化為優(yōu)先股，優(yōu)先股就是強調國有資本的收益功能，不強調控制權。特別是在競爭性企業(yè)混改當中，我們可以通過股權激勵，包括員工持股、上市公司股權激勵、科技型企業(yè)股權和分紅激勵等方式來促進企業(yè)家隊伍的形成，探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監(jiān)管制度，對國有資本不控股的混改企業(yè)要探索實施更加靈活高效的監(jiān)管制度。

第三，通過引入競爭機制推進壟斷行業(yè)國有企業(yè)的改革?！兑庖姟烦藦娬{繼續(xù)推進以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的壟斷企業(yè)改革外，還主張要加快實行壟斷行業(yè)中競爭性環(huán)節(jié)的市場化，打破行政性壟斷，防止市場壟斷。如有序放開用電計劃和競爭性環(huán)節(jié)電價，適時放開天然氣源和銷售價格，推進油氣管網對市場主體公平開放，不同市場主體參與鐵路運輸業(yè)務的適度競爭等。

民營經濟的健康發(fā)展非常有助于穩(wěn)就業(yè)保民生。我國現(xiàn)有大約3000萬個中小企業(yè)，7000萬個個體工商戶，這近億的市場主體大部分屬于民營經濟，它們解決了80%以上的就業(yè)。促進民營經濟的健康發(fā)展除了出臺必要的扶持政策外，關鍵要在以下兩個方面有所突破。

一是為民營經濟創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。民營企業(yè)投資率不高，有一個非常重要的原因就是有些行業(yè)限制民營經濟進入，投資機會少，即使有限進入該行業(yè)也缺乏平等競爭機會，這就是俗稱的“旋轉門”“玻璃門”“彈簧門”“天花板”。為此，《意見》強調要在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面排除所有制歧視，實現(xiàn)各類所有制主體公平競爭。要支持非公有制主體進入電力、油氣等自然壟斷行業(yè)，同時提出要放寬服務業(yè)領域的市場準入。允許民營資本進入某些壟斷性行業(yè)，可以起到一箭雙雕的功效：一方面可以為民營經濟的發(fā)展提供更多的機遇；另一方面可以把壟斷行業(yè)中的國企改革推向一個新的高度。

二是有效的產權保護制度。市場經濟有效運行的前提是有一個完善的產權制度，產權歸屬越清晰，市場主體的權責與收益預期越明確，激勵約束機制越有效，資源配置的效率就越高。給民營企業(yè)家較好的中長期穩(wěn)定性預期，這需要非常強有力的產權保護機制，繼續(xù)倡導“兩個健康”，即非公有制經濟健康發(fā)展和非公有制經濟人士健康成長。為此，《意見》要求健全以公平為原則的產權保護制度，全面依法平等保護民營經濟產權，依法嚴肅查處各類侵害民營企業(yè)合法權益的行為?，F(xiàn)代社會中確認和保護產權的社會契約形式就是法律體系，法律制度對產權的保護是通過強制懲罰一切破壞現(xiàn)有產權關系的行為以及由此產生的威懾力量而實現(xiàn)的。因此，不斷完善社會主義市場經濟法制體系，確保有法可依、有法必依、違法必究對于民營經濟的健康發(fā)展非常重要。