鄉(xiāng)村民宿政府監(jiān)管的法治路徑

曾志華

（衡陽師范學(xué)院法學(xué)院， 湖南衡陽421002）

鄉(xiāng)村民宿作為共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新生事物，近年來已經(jīng)逐漸成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要內(nèi)容。國家信息中心分享經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的《中國共享住宿發(fā)展報(bào)告2019》 顯示，2018 年我國共享住宿市場交易額約165 億元、房客數(shù)約為7 945 萬人、主要的共享住宿平臺房源量約350 萬個(gè)；預(yù)計(jì)2020 年，我國鄉(xiāng)村民宿消費(fèi)將達(dá)363 億元，年均增長16%，遠(yuǎn)高于同期國內(nèi)旅游消費(fèi)年均8%的預(yù)計(jì)增速[1]。鄉(xiāng)村民宿的高速發(fā)展態(tài)勢，與政府監(jiān)管力度存在明顯的不對稱性。相比傳統(tǒng)旅館業(yè)，受鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營模式差異的影響，原旅館業(yè)的法律規(guī)范以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對鄉(xiāng)村民宿不完全適用，政府無法依照原來對旅館業(yè)的監(jiān)管制度來對鄉(xiāng)村民宿進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范管理。這也導(dǎo)致目前存在比例極高的不符合規(guī)范的鄉(xiāng)村民宿場所，這些住所只是將自有住宅通過網(wǎng)絡(luò)平臺等經(jīng)營方式提供給游客住宿。此種經(jīng)營模式不僅沖擊了傳統(tǒng)旅館業(yè)以及房屋租賃市場，而且存在是否符合公共安全、衛(wèi)生安全、消防安全等標(biāo)準(zhǔn)，是否為預(yù)防犯罪采取了相應(yīng)的管理措施，是否對周邊居民的生活造成困擾，以及當(dāng)交易雙方發(fā)生爭議時(shí)責(zé)任承擔(dān)等法律問題。根據(jù)筆者在北大法寶等法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的檢索，目前僅有極少數(shù)地方就鄉(xiāng)村民宿管理問題進(jìn)行了地方立法。因此，本文將著重從國內(nèi)僅有的幾個(gè)涉鄉(xiāng)村民宿的法律法規(guī)出發(fā)，探討當(dāng)前我國立法規(guī)范鄉(xiāng)村民宿的基本情況以及鄉(xiāng)村民宿的風(fēng)險(xiǎn)隱患及成因，在此基礎(chǔ)上提出規(guī)范鄉(xiāng)村民宿的法治化路徑，以供我國有關(guān)部門參考。

一、風(fēng)險(xiǎn)隱患：鄉(xiāng)村民宿政府規(guī)制的現(xiàn)實(shí)需求

（一） 鄉(xiāng)村民宿的規(guī)范定義

盡管鄉(xiāng)村民宿發(fā)展迅猛，但是關(guān)于 “鄉(xiāng)村民宿”的概念并無統(tǒng)一的界定。目前國內(nèi)關(guān)于鄉(xiāng)村民宿的規(guī)范界定主要有國家旅游局（現(xiàn)為文化和旅游部）發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評價(jià)》、大理市人民政府制定的《大理市鄉(xiāng)村民宿客棧管理辦法（試行）》、上海市旅游局和農(nóng)發(fā)委下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)本市鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》、海南省人民政府的《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》、南京市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿業(yè)規(guī)范發(fā)展實(shí)施辦法的通知》。以上規(guī)范性文件對鄉(xiāng)村民宿內(nèi)涵的界定（具體見表1），主要有以下共性：第一，地理位置位于鄉(xiāng)（農(nóng)） 村；第二，利用當(dāng)?shù)亻e置資源；第三，經(jīng)營范圍包括住宿、餐飲、農(nóng)副產(chǎn)品展銷等；第四，消費(fèi)者可以借此更好地認(rèn)識當(dāng)?shù)氐淖匀蝗宋木坝^，體驗(yàn)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗文化。鄉(xiāng)村民宿一方面滿足了當(dāng)代旅游市場的新需求，另一方面通過利用大量被閑置的農(nóng)房、農(nóng)地促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而傳承鄉(xiāng)村文化、延續(xù)鄉(xiāng)村生活。因此，民宿對于一個(gè)鄉(xiāng)村來說，不僅僅是為游客提供住宿、餐飲的地方，從某種意義上講，更是一座文化的橋梁，讓更多的人更好地了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗文化。

表1 鄉(xiāng)村民宿內(nèi)涵的規(guī)范界定

（二） 監(jiān)管必要性：鄉(xiāng)村民宿風(fēng)險(xiǎn)隱患的主要表現(xiàn)

市場失靈是政府規(guī)制產(chǎn)生的直接原因[2]。鄉(xiāng)村民宿作為伴隨共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新生事物，它在誕生和快速發(fā)展的過程中逐步折射出市場失靈，導(dǎo)致客觀上要求政府必須將鄉(xiāng)村民宿納入規(guī)制范圍，以實(shí)現(xiàn)資源的更有效配置和社會(huì)福利的改進(jìn)。隨著2017 年國家旅游局《旅游民宿基本要求與評價(jià)》 的頒布，民宿行業(yè)的發(fā)展逐漸向標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變，但是目前鄉(xiāng)村民宿大多數(shù)都不符合當(dāng)?shù)胤畹囊?guī)范，多未獲得相關(guān)許可，在服務(wù)保障、衛(wèi)生安全、消防安全以及人身財(cái)產(chǎn)安全等方面普遍存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。這主要體現(xiàn)在：

一是鄉(xiāng)村民宿住房本身存在先天性的安全隱患。在我國，民宿尤其是鄉(xiāng)村民宿大部分是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶利用自家的具有一定地方特色的年代久遠(yuǎn)的土木結(jié)構(gòu)的住房來經(jīng)營的。這些建筑大都設(shè)施簡陋，而民宿經(jīng)營者為了利益最大化，很少為了安全因素進(jìn)行改造擴(kuò)建。二是鄉(xiāng)村民宿存在極大的消防安全隱患。很多鄉(xiāng)村民宿在建筑內(nèi)部和周邊私接電源、亂拉電線、不規(guī)范地增加大功率電器設(shè)備，同時(shí)為了盡可能地?cái)U(kuò)大經(jīng)營，消防通道狹窄有些甚至沒有消防通道，更遑論配備專業(yè)的消防器材，比如監(jiān)控設(shè)備和報(bào)警裝置等設(shè)施，導(dǎo)致其存在重大的消防安全隱患。三是鄉(xiāng)村民宿入住手續(xù)過于簡單。很多時(shí)候不需要身份證登記就可以入住，更不用說類似酒店行業(yè)所具備的相應(yīng)的核查程序，這就導(dǎo)致大量的鄉(xiāng)村民宿住宿不用身份證登記，或者進(jìn)行了身份證登記，實(shí)際入住情況和登記情況也不一致，由此導(dǎo)致社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)隱患驟增。四是消費(fèi)者權(quán)益難以得到保障。鄉(xiāng)村民宿作為一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，良莠不齊。依據(jù)消費(fèi)者在各大民宿網(wǎng)絡(luò)平臺上的反饋來看，差評多集中于圖片與實(shí)物不符、商家虛假宣傳、衛(wèi)生狀況非常差、消防設(shè)施缺位等方面，這些無不對消費(fèi)者的人身財(cái)產(chǎn)安全造成極大的威脅。在實(shí)務(wù)運(yùn)作中，面對國內(nèi)迅猛發(fā)展的鄉(xiāng)村民宿連帶產(chǎn)生的消費(fèi)糾紛，消費(fèi)者權(quán)益很難得到保障，很多時(shí)候消費(fèi)者只能自求多福。

二、監(jiān)管難題：鄉(xiāng)村民宿風(fēng)險(xiǎn)隱患的防范困境

鄉(xiāng)村民宿作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的一種新業(yè)態(tài)，它與其他共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)一樣存在用老辦法管理新事物的問題，行業(yè)監(jiān)管模式亟待創(chuàng)新，以適應(yīng)鄉(xiāng)村民宿新業(yè)態(tài)的特點(diǎn)與發(fā)展要求。追根溯源，當(dāng)前鄉(xiāng)村民宿政府監(jiān)管不到位的原因，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一） 系統(tǒng)化、高層級監(jiān)管立法規(guī)范缺位

目前鄉(xiāng)村民宿監(jiān)管缺乏相應(yīng)的較高級別的法律法規(guī)支持，關(guān)于鄉(xiāng)村民宿的監(jiān)管大都出現(xiàn)在政府文件中，并沒有專門的針對性立法，地方立法也只有零星幾個(gè)，無法形成體系。

在中央立法層面，目前只有國務(wù)院批準(zhǔn)的《旅館業(yè)治安管理辦法》 第二條和第三條，給出了鄉(xiāng)村民宿作為接待旅客住宿的場所需遵循的規(guī)定，同時(shí)其房屋建筑、消防設(shè)備、出入口和通道等還必須符合《中華人民共和國消防法》 的有關(guān)規(guī)定，并且要具備必要的防盜設(shè)施。2017 年國家旅游局發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評價(jià)》 是針對民宿這一新業(yè)態(tài)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其要求民宿經(jīng)營者符合十二項(xiàng)基本要求，并對民宿的安全管理、環(huán)境和設(shè)施以及衛(wèi)生和服務(wù)做了具體規(guī)定。但是文件僅對該行業(yè)提出技術(shù)要求，并未涵蓋執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行程序、法律后果以及救濟(jì)措施等，這就使得《旅游民宿基本要求與評價(jià)》 對于民宿的監(jiān)管缺乏強(qiáng)制性。除此之外，諸如《中華人民共和國治安管理處罰法》 《租賃房屋治安管理規(guī)定》 《中華人民共和國食品安全法》 《食品安全法實(shí)施條例》 《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》 等法律、行政法規(guī)，均只屬于間接規(guī)范。

在地方立法層面，僅有個(gè)別省份或者城市就鄉(xiāng)村民宿問題進(jìn)行了地方立法。根據(jù)筆者的檢索，當(dāng)前我國各地出臺的專門針對鄉(xiāng)村民宿的地方立法僅有2018 年云南大理市制定的《大理市鄉(xiāng)村民宿客棧管理辦法（試行）》 和2019 年廣東省制定的《廣東省民宿管理暫行辦法》 以及17 個(gè)地方規(guī)范性文件。從整體上看，既有的這些法律規(guī)范并不能夠完全適應(yīng)對鄉(xiāng)村民宿業(yè)的監(jiān)管。而鄉(xiāng)村民宿自身發(fā)展的特點(diǎn)和迅猛趨勢又使得對該行業(yè)的監(jiān)管極其重要，如何制定與之相適應(yīng)的配套的、統(tǒng)一的法律規(guī)范體系，使得對鄉(xiāng)村民宿的監(jiān)管有法可依，從而保障鄉(xiāng)村民宿安全和可持續(xù)發(fā)展就顯得尤為重要。

（二） 市場準(zhǔn)入條件和手續(xù)煩瑣導(dǎo)致經(jīng)營者規(guī)避登記直接經(jīng)營

市場準(zhǔn)入機(jī)制欠科學(xué)，是引發(fā)政府對鄉(xiāng)村民宿監(jiān)管不力的重要外部原因。鄉(xiāng)村民宿作為鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的衍生產(chǎn)品，在對其進(jìn)行性質(zhì)歸類時(shí)，多數(shù)意見認(rèn)為其屬于廣義旅館業(yè)范疇。因此，從事鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依法辦理商事登記手續(xù)，并且民宿本身的選址、建筑等還需要符合一定的要求。對此，各地方因?yàn)閲疑形粗贫ńy(tǒng)一的準(zhǔn)入條件和程序，所以嘗試設(shè)置了地方標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)筆者的調(diào)查研究，各地方對于鄉(xiāng)村民宿的準(zhǔn)入條件雖然相較于城市旅店、賓館等有些寬松，但在設(shè)置思路與賓館等并無本質(zhì)差異。本來發(fā)展鄉(xiāng)村民宿主要是為了盤活鄉(xiāng)村閑置資源，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，但程序設(shè)置的復(fù)雜性和高標(biāo)準(zhǔn)性，顯然與鄉(xiāng)村民宿及其經(jīng)營者的實(shí)際情況不相協(xié)調(diào)。以上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市旅游局、市農(nóng)委《關(guān)于促進(jìn)本市鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》 的規(guī)定（見表2） 為例，對于經(jīng)營者而言，如果想經(jīng)營鄉(xiāng)村民宿，申辦流程并不簡單，耗時(shí)長，而且成本也不低。申請經(jīng)營鄉(xiāng)村民宿，首先要提出申請，并先到其所在村里簽署意見，隨后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地查看，接著再由縣市組織相關(guān)小組實(shí)地核驗(yàn)等，最后，還要申辦公安、消防、食藥監(jiān)、工商、稅務(wù)等相關(guān)職能部門的證照，要獲得這些許可證照需要配備相應(yīng)的硬件設(shè)施。而在現(xiàn)階段的眾多鄉(xiāng)村民宿中，大多是依托原有閑置建筑物改造而來，這些民宿原有的設(shè)計(jì)和布局并不符合民宿租賃所需要達(dá)到的房屋質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏所需的排污納管、污水處理等配套設(shè)施。此時(shí)，要想申辦成功就必須承擔(dān)高額的改造和建設(shè)成本。為降低成本，很多鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營者會(huì)選擇不辦理相關(guān)手續(xù)，直接經(jīng)營，這給鄉(xiāng)村民宿業(yè)的規(guī)范監(jiān)管帶來了較大的困難，也不利于行業(yè)的長期有序發(fā)展。

表2 上海市《關(guān)于促進(jìn)本市鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》 設(shè)定的鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營條件

（三） 條塊式監(jiān)管模式難以形成監(jiān)管合力

當(dāng)前我國政府對鄉(xiāng)村民宿的監(jiān)管并不嚴(yán)格，多數(shù)采取條塊分割的多頭監(jiān)管模式。例如， 《廣東省民宿管理暫行辦法》 第四條規(guī)定，旅游、治安、消防、市場監(jiān)督、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、衛(wèi)生行政、生態(tài)環(huán)境等主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)民宿經(jīng)營的監(jiān)管工作。 《大理市鄉(xiāng)村民宿客棧管理辦法（試行）》 第六條規(guī)定，市旅游、市場監(jiān)管、規(guī)劃、國土、住建、環(huán)保、衛(wèi)計(jì)、公安、稅務(wù)、商務(wù)等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，做好鄉(xiāng)村民宿客棧的監(jiān)督管理和服務(wù)指導(dǎo)。從以上地方立法實(shí)行的條塊監(jiān)管模式來看，它們至少存在以下弊端：

第一，主導(dǎo)性監(jiān)管主體缺失或者不明確。從行政監(jiān)管的便利性、實(shí)效性角度看，對被監(jiān)管對象或事項(xiàng)劃定明確的主導(dǎo)性監(jiān)管部門，對于防止部門執(zhí)法推諉等具有非常重要的現(xiàn)實(shí)作用。然而縱觀當(dāng)前各地有關(guān)鄉(xiāng)村民宿監(jiān)管主體的規(guī)定，他們多數(shù)采取“九龍治水” 的分割式監(jiān)管模式，且未明確負(fù)主導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任的具體部門，這是當(dāng)前鄉(xiāng)村民宿政府監(jiān)管不力的重要原因。第二，各監(jiān)管部門之間缺乏有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。雖然有關(guān)地方立法或文件對鄉(xiāng)村民宿的監(jiān)管部門進(jìn)行了列舉規(guī)定，但各部門之間通常為平級，沒有隸屬關(guān)系，加上各立法文件對部門職責(zé)的表述多為 “依照職責(zé)分工” 做好監(jiān)督管理和服務(wù)指導(dǎo)工作的概括式表述，使得在實(shí)踐中即便地方政府規(guī)定了鄉(xiāng)村民宿監(jiān)督管理辦公室等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也無法對民宿的監(jiān)督管理形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，最終導(dǎo)致誰都能管而誰都沒有管的尷尬局面。第三，監(jiān)督職責(zé)不明確、不統(tǒng)一導(dǎo)致鄉(xiāng)村民宿監(jiān)管多處于被動(dòng)監(jiān)管的處境。在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)營鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營者多數(shù)文化層次不高，法律意識比較匱乏，大部分經(jīng)營者因?yàn)榉蓪︵l(xiāng)村民宿經(jīng)營的準(zhǔn)入條件、房屋產(chǎn)權(quán)及安全性能等規(guī)定不明確，外加各部門對鄉(xiāng)村民宿監(jiān)管部門職責(zé)的認(rèn)識不一致，導(dǎo)致鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營者通常很少履行事前的審批手續(xù)即開展?fàn)I業(yè)活動(dòng)，等到出現(xiàn)相關(guān)投訴、舉報(bào)或安全問題時(shí)，才被納入監(jiān)管部門的視野。有時(shí)即便納入監(jiān)管部門的視野，也還存在部門間的相互推諉。這不僅嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村民宿行業(yè)的有序發(fā)展，同時(shí)也阻礙了政府管理工作的順利開展。

（四） 違法成本低廉導(dǎo)致政府監(jiān)管成效虛化

從各地出臺的鄉(xiāng)村民宿規(guī)范文件來看，雖然也有不少規(guī)定了鄉(xiāng)村民宿違法經(jīng)營者的法律責(zé)任，但總體來說，一方面，相關(guān)法律責(zé)任的設(shè)置強(qiáng)度普遍較低，難以形成有效的威懾力。以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份廣東省為例， 《廣東省民宿管理暫行辦法》 對民宿違法經(jīng)營者（自然人） 違法行為的最大處罰幅度也只是1 000 元以下。這相對于民宿經(jīng)營者獲得的經(jīng)濟(jì)利益顯然是不相協(xié)調(diào)的。另一方面，如前文所述，因鄉(xiāng)村民宿準(zhǔn)入程序煩瑣，不少鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營者根本沒有進(jìn)行準(zhǔn)入登記即實(shí)施經(jīng)營，這給政府事中、事后監(jiān)管造成了很大的困難。此后，即便經(jīng)營活動(dòng)因侵犯了旅客以及相鄰權(quán)人的合法權(quán)益，進(jìn)而遭到他們的投訴舉報(bào)，這時(shí)政府有關(guān)部門的處置也多是集中在對糾紛的調(diào)處。對于經(jīng)營者的違法行為，即便附帶進(jìn)行了處理，但由于違法成本過低和缺乏長效性的監(jiān)管機(jī)制，處理過后，這些違法經(jīng)營者又可以重操舊業(yè)。所以，在某種程度上可以說，違法成本的低廉加劇了鄉(xiāng)村民宿市場的亂象。

（五） 政府有限監(jiān)管力量難以覆蓋分散性布局的鄉(xiāng)村民宿

農(nóng)村地區(qū)的廣袤，導(dǎo)致鄉(xiāng)村民宿具有分散性、遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的特點(diǎn)。對于基層政府及有關(guān)部門而言，其本身的執(zhí)法力量就是有限的。所以，一方面政府有限的監(jiān)管力量本身就難以有效深入到農(nóng)村地區(qū)，很難形成對鄉(xiāng)村民宿的實(shí)際管控；另一方面，鄉(xiāng)村民宿作為搞活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的新業(yè)態(tài)和重要載體，其健康、可持續(xù)發(fā)展既離不開政府監(jiān)管，也離不開政府的積極引導(dǎo)，以及政府與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、村民自治組織等的協(xié)作。其他行業(yè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，行業(yè)協(xié)會(huì)在提供政府決策咨詢、服務(wù)行業(yè)發(fā)展、推進(jìn)行業(yè)自律、維護(hù)合法權(quán)益等諸多方面發(fā)揮著重要作用[3]。目前，我國鄉(xiāng)村民宿行業(yè)發(fā)展時(shí)間不長，相關(guān)治理機(jī)制尚不健全。在此背景下，大力研究和有效發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、村民自治組織在鄉(xiāng)村民宿行業(yè)發(fā)展中的作用，并將其與政府監(jiān)管形成合力，是未來促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿有序發(fā)展的重要路徑。

三、強(qiáng)政府監(jiān)管：鄉(xiāng)村民宿規(guī)范發(fā)展的路徑選擇

（一） 健全鄉(xiāng)村民宿監(jiān)管法律體系

當(dāng)下，僅有的一部統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)《旅游民宿基本要求與評價(jià)》，其 “不論是在權(quán)威性還是在完整性都存在著一定的缺陷，不具備強(qiáng)制性”[3]，且可操作性較弱。雖然有地方政府已經(jīng)結(jié)合自身所在區(qū)域鄉(xiāng)村民宿業(yè)發(fā)展的特色制定了相應(yīng)的地方規(guī)范，但地方局限性強(qiáng)，且數(shù)量極少。為保障鄉(xiāng)村民宿行業(yè)健康發(fā)展，亟待建立全國統(tǒng)一的法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)村民宿的性質(zhì)，讓其不再徘徊于旅館業(yè)和短期房屋租賃之間。同時(shí)，需要完善地方立法，結(jié)合鄉(xiāng)村民宿的特點(diǎn)，制定出適應(yīng)本區(qū)域鄉(xiāng)村民宿市場發(fā)展的管理辦法，真正解決鄉(xiāng)村民宿管理中無法可依的問題。

（二） 以備案制為基礎(chǔ)規(guī)范鄉(xiāng)村民宿準(zhǔn)入機(jī)制

科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)村民宿準(zhǔn)入程序標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民宿健康、可持續(xù)發(fā)展的前提。長期以來，鄉(xiāng)村民宿被視為是廣義上的旅館業(yè)，在準(zhǔn)入條件和方式上，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為鄉(xiāng)村民宿也應(yīng)當(dāng)采取許可制準(zhǔn)入形式。但事實(shí)證明，鄉(xiāng)村民宿具有自身的特殊性，一方面民宿的建筑結(jié)構(gòu)等與城市賓館、旅社等有很大區(qū)別，另一方面，鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營者多為農(nóng)民，文化程度普遍不高，要求其履行煩瑣的申請手續(xù)很不現(xiàn)實(shí)。考慮到加強(qiáng)對鄉(xiāng)村民宿的監(jiān)管主要是為了保證民宿消費(fèi)者的人身和財(cái)產(chǎn)安全，定位好鄉(xiāng)村民宿的這一主要政府監(jiān)管目標(biāo)后，筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村民宿開業(yè)經(jīng)營，其實(shí)只需采取備案登記方式即可。因?yàn)?，通過備案，政府監(jiān)管部門不僅可以直接掌握區(qū)域范圍內(nèi)鄉(xiāng)村民宿的具體數(shù)量和位置，進(jìn)而為事中、事后的精確監(jiān)管做準(zhǔn)備，而且不會(huì)給鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營者帶來不必要的負(fù)擔(dān)。

在明確對鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營實(shí)行備案制后，我們需要重點(diǎn)解決以下兩個(gè)準(zhǔn)入機(jī)制問題：第一，向誰備案的問題。筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村民宿主要是因鄉(xiāng)村開發(fā)旅游而興起，所以作為鄉(xiāng)村旅游的衍生項(xiàng)目，宜由民宿業(yè)主或經(jīng)營者向旅游行政主管部門申請備案。旅游行政主管部門獲得備案信息后，應(yīng)當(dāng)向其他有關(guān)主管部門共享相關(guān)備案信息。第二，備案與鄉(xiāng)村民宿開辦條件的關(guān)系問題。在邏輯上，備案與要求鄉(xiāng)村民宿開辦必須具備的條件并行不悖。從市場準(zhǔn)入角度來說，鄉(xiāng)村民宿不需要以獲得行政機(jī)關(guān)行政許可為前提，但這并不意味著任何鄉(xiāng)村民宿都可以直接投入市場進(jìn)行經(jīng)營。合法的鄉(xiāng)村民宿，至少應(yīng)當(dāng)滿足法律規(guī)定的最低興辦要求，比如，保證住宿條件的安全性、住宿垃圾處理的環(huán)保性等。對此，筆者建議可以由國家制定一個(gè)最低的量化指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上各地方可以結(jié)合實(shí)際對諸如規(guī)模大小、消防設(shè)施、衛(wèi)生環(huán)保設(shè)施等要求進(jìn)行更加細(xì)致的規(guī)定。

（三） 以聯(lián)席聯(lián)動(dòng)促進(jìn)政府監(jiān)管工作齊頭并進(jìn)

解決當(dāng)前鄉(xiāng)村民宿條塊分割監(jiān)管模式的弊端，應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)政府各部門間的聯(lián)席聯(lián)動(dòng)工作。具體來說，可以從以下方面花工夫：第一，以政府旅游行政主管部門為牽頭單位，建立鄉(xiāng)村民宿政府監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，用于討論、協(xié)調(diào)和處置民宿發(fā)展及管理過程中涉及全局性、政策性的問題。第二，加強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)信息化建設(shè)與管理，實(shí)現(xiàn)部門間監(jiān)管信息互通共享。在鄉(xiāng)村民宿興辦者備案信息后，備案登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)和其他行政主管部門進(jìn)行信息共享和互通，其他行政主管機(jī)關(guān)在收到備案登記信息后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其職責(zé)分工組織對鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營條件、安全性能等進(jìn)行監(jiān)督檢查。當(dāng)鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營者存在違法經(jīng)營行為時(shí)，有關(guān)部門在依法做出行政處罰后，應(yīng)當(dāng)將處罰信息在部門間進(jìn)行共享，促使其他部門加強(qiáng)對問題民宿的監(jiān)管力度。第三，鼓勵(lì)部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管?？紤]到分散監(jiān)管不僅可能造成相互推諉的情況發(fā)生，而且多頭執(zhí)法容易加重鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營的負(fù)擔(dān)，所以，在對鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營活動(dòng)等進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，鼓勵(lì)多部門聯(lián)合行動(dòng)，全方位監(jiān)督鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營活動(dòng)的安全性、規(guī)范性問題。發(fā)現(xiàn)違法行為，即時(shí)要求整改。

（四） 以提高違法成本反向激勵(lì)業(yè)主守法經(jīng)營

守住監(jiān)管底線，不讓違法違規(guī)者有利可圖，是矯正鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營 “亂象” 的重要法寶。在鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營者作為理性經(jīng)濟(jì)人的思維中，經(jīng)濟(jì)利益是其經(jīng)營決策的重要因素有時(shí)甚至是唯一考量因素。因而，加重對鄉(xiāng)村民宿違法經(jīng)營的制裁力度，對于規(guī)范鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營活動(dòng)具有重要作用?？v觀各地方制定的鄉(xiāng)村民宿違法行為責(zé)任追究規(guī)范，發(fā)現(xiàn)多數(shù)限定在較小數(shù)額罰款的行政處罰范圍內(nèi)。對此，筆者建議從整體上提高罰款的基本額度，對于較嚴(yán)重的違法行為，還應(yīng)當(dāng)采取更嚴(yán)厲的制裁措施，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、將違法行為納入信用信息登記平臺等。

除在立法上整體提高違法成本外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)村民宿違法問題的主要情形，進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)范。具體來說，第一，要敦促鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營者貫徹落實(shí)實(shí)名登記制度。目前，絕大部分民宿尤其鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營雖已要求 “實(shí)名登記”，但在實(shí)際執(zhí)行和監(jiān)管上仍然不夠重視。由于鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營人員并沒有專業(yè)系統(tǒng)的培訓(xùn)且沒有安裝相應(yīng)的硬件設(shè)施，很多都沒有做到實(shí)名登記，這是治安管理的一大隱患。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對鄉(xiāng)村民宿實(shí)名登記情況的核查，重點(diǎn)抽查入住人是否跟所登記的信息一致，對長期未上報(bào)的民宿，調(diào)查原因并根據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行相應(yīng)的處罰[4]。第二，要敦促鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營者時(shí)刻保持安全警惕，加強(qiáng)消防等安全設(shè)施的配備和更新。對違反安全管理規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以處罰并整改到位。

（五） 發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的協(xié)同監(jiān)管作用

在鄉(xiāng)村民宿的管理中，除了積極發(fā)揮行政主體的監(jiān)管職能之外，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、村民自治組織、媒體以及消費(fèi)者的監(jiān)督作用。第一，行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)發(fā)展過程中的重要性已經(jīng)不言而喻。因此，在鄉(xiāng)村民宿行業(yè)管理的法制化進(jìn)程中，有必要組建行業(yè)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的橋梁紐帶作用和自律作用，為鄉(xiāng)村民宿提供經(jīng)營指導(dǎo)，日常監(jiān)督檢查服務(wù)質(zhì)量，調(diào)解各種矛盾糾紛，建立起一個(gè)低成本、高效率的行業(yè)監(jiān)督體系。第二，鄉(xiāng)村民宿地處鄉(xiāng)村，村民自治組織通過制定村規(guī)民約將鄉(xiāng)村民宿納入規(guī)范管理中，在現(xiàn)實(shí)中會(huì)產(chǎn)生良好的效果。第三，自媒體時(shí)代，在傳統(tǒng)的行政監(jiān)督、行業(yè)自律之外應(yīng)當(dāng)充分考慮將輿論監(jiān)督以及消費(fèi)者監(jiān)督納入鄉(xiāng)村民宿監(jiān)管體系中，打造對鄉(xiāng)村民宿的全方位監(jiān)督，及時(shí)解決出現(xiàn)的各種問題，促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿的科學(xué)健康發(fā)展。

四、結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，鄉(xiāng)村旅游越發(fā)成為國民休閑旅游的一種重要方式。鄉(xiāng)村民宿作為鄉(xiāng)村旅游的重要組成部分，它是時(shí)代發(fā)展的新鮮事物，前景廣闊，但潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。政府必須加強(qiáng)對鄉(xiāng)村民宿的監(jiān)管，做到鄉(xiāng)村民宿 “逢建必管”[5]，通過中央和地方立法雙管齊下，在堅(jiān)持強(qiáng)政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上探索多元化監(jiān)管方式并舉，以將鄉(xiāng)村民宿監(jiān)管納入法治化軌道。