農(nóng)村社區(qū)治理的困境和消解路徑

李永慶

摘 要：新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理是擺在當(dāng)前的重要問(wèn)題，農(nóng)村社區(qū)治理的成效在促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，助力全面建成小康社會(huì)等方面具有重要的意義，但當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)存在集體力量薄弱，社區(qū)服務(wù)水平較低，社會(huì)力量參與不足等問(wèn)題。為此必須采取針對(duì)性的措施，在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提升社區(qū)服務(wù)水平，引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村社區(qū)治理等方面進(jìn)行路徑探討，以此推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理的進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村善治局面的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū);治理;困境;路徑

中圖分類號(hào)：C912.3 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2020）08-0046-03

黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。”[1]近年來(lái)，隨著全面建設(shè)小康社會(huì)的深入推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)治理也越來(lái)越受到人們的重視。農(nóng)村從某種程度上講可以看作國(guó)家的一個(gè)縮影，農(nóng)村社區(qū)更是基層社會(huì)不可或缺的重要組成部分，農(nóng)村社區(qū)治理效果如何，不僅關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，而且影響著廣大農(nóng)民的生活福祉。為此，更應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治理，促使農(nóng)村變得更加美好，打造中國(guó)特色新農(nóng)村，爭(zhēng)取農(nóng)村現(xiàn)代化的早日實(shí)現(xiàn)。

一、農(nóng)村社區(qū)治理的意義

在經(jīng)濟(jì)全球化大潮和改革開(kāi)放的推動(dòng)下，中國(guó)正面臨良好的發(fā)展機(jī)遇，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定，人們生活不斷改善，生活質(zhì)量顯著提高。與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)相比，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)更加開(kāi)放，農(nóng)村人口流動(dòng)性更加頻繁，加大了農(nóng)村社區(qū)的治理難度。同時(shí)，與城市相比，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，不可避免地使得農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)發(fā)展水平的差距進(jìn)一步拉大，社會(huì)矛盾逐漸顯露，并由此引發(fā)出一系列的問(wèn)題，也阻礙了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程和小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。所以，開(kāi)展加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理的研究工作具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1.農(nóng)村社區(qū)治理的理論意義

四十多年的改革開(kāi)放的成功實(shí)踐，使得中國(guó)農(nóng)村有了很大的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平顯著提升，但是，也存在著城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，不同地域不同地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的問(wèn)題，農(nóng)村社區(qū)更需要進(jìn)行重新定位與認(rèn)識(shí)，農(nóng)村社區(qū)的概念、治理范圍、治理模式、研究方法、研究?jī)?nèi)容等相關(guān)研究工作都需要進(jìn)行不斷探索和研究。在這樣的背景下對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理進(jìn)行研究，從學(xué)科角度來(lái)看，首先，在一定程度上是對(duì)農(nóng)村社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的豐富和發(fā)展。其次，是對(duì)農(nóng)村社會(huì)研究的進(jìn)一步深入，有助于拓展農(nóng)村社區(qū)治理的研究方向和研究領(lǐng)域，為農(nóng)村社區(qū)的善治提供完整的理論依據(jù)和治理依據(jù)。最后，習(xí)近平總書(shū)記指出：“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，要加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”[2]。因此，積極開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)治理，對(duì)于解決農(nóng)村問(wèn)題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善黨和政府的社會(huì)治理方式，對(duì)于加快農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，全面建成小康社會(huì)，都具有重要的理論價(jià)值。

2.農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)意義

作為歷史悠久的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，中國(guó)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展是整個(gè)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。從城鎮(zhèn)化進(jìn)程上看，農(nóng)村作為城鄉(xiāng)一體化的重要載體，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的關(guān)鍵一環(huán)，農(nóng)村社區(qū)治理的好壞直接影響到我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。從國(guó)家角度來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)治理是國(guó)家治理的重要組成部分，其治理水平體現(xiàn)著國(guó)家的治理能力和治理水平，同時(shí)也影響著我國(guó)的基層政權(quán)的穩(wěn)固性，只有農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)良治、善治，才能解決基層社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，為全面建成小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的保障。從公民的角度看，農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)民重要的生活場(chǎng)所和娛樂(lè)場(chǎng)所。農(nóng)村社區(qū)在改善民生、提供公共服務(wù)等方面，發(fā)揮著舉足輕重的作用，因此，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、農(nóng)村社區(qū)治理的困境

1.農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱

國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升工作的通知》指出，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)薄弱村發(fā)展提升，是全面深化農(nóng)村改革、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措[3]。但目前一些農(nóng)村社區(qū)存在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，社區(qū)建設(shè)資金不足。農(nóng)村社區(qū)在建設(shè)的過(guò)程中，在基本的運(yùn)行費(fèi)用上資金缺口較大，例如辦公用品、水電、會(huì)議費(fèi)用等資金投入不足。

第二，社區(qū)經(jīng)濟(jì)資源緊張。在一定程度上，農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源主要是通過(guò)財(cái)政辦公經(jīng)費(fèi)劃撥，政府對(duì)事務(wù)工作的補(bǔ)助和社區(qū)單位的捐贈(zèng)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，除了這些方式外，沒(méi)有其他行為有效的途徑，村集體經(jīng)濟(jì)造血能力較弱。

第三，村集體資產(chǎn)管理不善。部分農(nóng)村集體資產(chǎn)由于管理不善，造成了集體資產(chǎn)的浪費(fèi)和閑置，使其無(wú)法真正地發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.農(nóng)村社區(qū)治理中的“滯后”現(xiàn)象

隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)有了較大的變化，但是與城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)治理中仍然存在很多“滯后”的問(wèn)題。

第一，農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)給予了巨大的支持，但是，農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然存在著許多問(wèn)題。農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中偏重于水利和公路建設(shè)，而與居民生活密切相關(guān)的一些基礎(chǔ)設(shè)施卻存在滯后現(xiàn)象，比如，農(nóng)村文化、體育基礎(chǔ)設(shè)施等相對(duì)滯后，難以滿足居民多樣化的精神和文化需求。

第二，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)滯后。社區(qū)服務(wù)是衡量社區(qū)居民幸福度的重要指標(biāo)。但是當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)存在社區(qū)服務(wù)滯后的問(wèn)題。

首先，社區(qū)服務(wù)的范圍較窄。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的供給主要還是來(lái)自政府從上而下式的外部供給，而且社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容更多是集中在社會(huì)保障、社會(huì)治安等方面，相對(duì)來(lái)說(shuō)對(duì)一些社區(qū)養(yǎng)老、家政服務(wù)、休閑健身、文化娛樂(lè)等方面的供給較弱，不能夠滿足居民的正常需求?！稗r(nóng)村地區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)起步晚、基礎(chǔ)差、投入少，發(fā)展滯后?！盵4]

其次，社區(qū)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、信息化程度低。農(nóng)村社區(qū)由于受自身?xiàng)l件的限制，互聯(lián)網(wǎng)的普及率相對(duì)較低，另外受資金不足、信息不暢等條件影響，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村社區(qū)的整合力度較弱，使得農(nóng)村社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化信息化發(fā)展滯后。

3.農(nóng)村社區(qū)治理參與中存在的問(wèn)題

第一，社區(qū)單位參與度低。社區(qū)單位本來(lái)應(yīng)該是社區(qū)建設(shè)的有力推動(dòng)者，但是由于多方面的原因，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)單位和社區(qū)的橫向聯(lián)系一直比較薄弱，單位對(duì)自身在社區(qū)面前的定位有偏差，對(duì)社區(qū)建設(shè)的支持力度不高，造成了社區(qū)單位的參與度低。

第二，社區(qū)居民參與積極性不高。主要表現(xiàn)在兩方面。首先，在參與人群的人員分布上，以老年人、退休黨員干部為主，青壯年參與較少。其次，在參與的深度上，農(nóng)村社區(qū)居民參與的事務(wù)絕大部分是層次比較低的公共事務(wù)管理，比如保潔、巡防等簡(jiǎn)單事務(wù)，在關(guān)系社區(qū)發(fā)展層面上的事務(wù)卻很少參與。

第三，社會(huì)組織參與度低。雖然我國(guó)社會(huì)組織參與社區(qū)治理取得了一些成效，但對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織的參與度還是很低。社會(huì)團(tuán)體在農(nóng)村社區(qū)治理參與中作用不明顯。

4.農(nóng)村社區(qū)治理中“不協(xié)調(diào)”的問(wèn)題

在農(nóng)村居民自治的條件下，農(nóng)村政治領(lǐng)域出現(xiàn)內(nèi)卷化問(wèn)題，個(gè)別的農(nóng)村“兩委”出現(xiàn)了“不協(xié)調(diào)”現(xiàn)象，正在影響農(nóng)村社區(qū)治理的健康發(fā)展。

第一，黨組織功能弱化。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征。但在農(nóng)村社區(qū)治理中，個(gè)別村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)渙散，黨組織功能弱化的問(wèn)題比較突出。一是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，有的村黨支部干部過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視了自身的組織建設(shè)，造成村黨支部班子渙散、黨員教育管理松懈、思想不純、作風(fēng)失范等問(wèn)題。二是一些農(nóng)村基層黨組織由于黨員人數(shù)少、老齡化嚴(yán)重、組織關(guān)系松散等原因，導(dǎo)致黨的組織削弱，起不到先鋒模范的作用，甚至處于軟弱渙散的狀態(tài)。三是黨支部會(huì)議有時(shí)難以召開(kāi)。由于部分黨員參與的積極性不高，加上一些農(nóng)村黨員難以組織管理，造成了農(nóng)村黨支部會(huì)議難以召開(kāi)甚至缺失。這些情況在一定程度上造成了農(nóng)村的黨組織功能弱化。

第二，個(gè)別農(nóng)村“兩委”缺乏正確的職能定位，思想觀念不統(tǒng)一，相互之間缺乏協(xié)調(diào)，民主管理制度沒(méi)有很好落實(shí)，使一些決策不能有效實(shí)施，影響了農(nóng)村社區(qū)的治理。

三、加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理的路徑

1.夯實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)社區(qū)發(fā)展活力

馬克思認(rèn)為：“隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或快或慢地發(fā)生變革?！盵5]目前農(nóng)村個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)貧弱的現(xiàn)象，在一定程度上阻礙了農(nóng)村社區(qū)治理的推進(jìn)，影響了農(nóng)村社區(qū)治理的開(kāi)展，因此，必須通過(guò)強(qiáng)化社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，提高社區(qū)發(fā)展能力。

第一，要加大財(cái)政支持力度。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該統(tǒng)籌考慮，加大支持力度，有效整合涉農(nóng)資金，完善配套措施，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村社區(qū)要大力培育社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展社區(qū)自有經(jīng)濟(jì)，盤(pán)活社區(qū)經(jīng)濟(jì)，從被動(dòng)輸血到主動(dòng)造血，增強(qiáng)發(fā)展活力，從源頭上夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第三，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不善是導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)貧弱的重要原因之一，理論上講，盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)，發(fā)揮農(nóng)村集體資產(chǎn)應(yīng)有的價(jià)值比資產(chǎn)投入更為有效。為此必須對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行合理排查，公開(kāi)集體財(cái)產(chǎn)賬目，使農(nóng)村集體資產(chǎn)的效能能夠有效發(fā)揮。

2.優(yōu)化社區(qū)治理路徑，提升社區(qū)服務(wù)水平

農(nóng)村社區(qū)要想得到善治，必須要優(yōu)化社區(qū)治理的路徑，從根本上解決農(nóng)村社會(huì)治理的路徑問(wèn)題，提高社區(qū)服務(wù)水平。

第一，樹(shù)立源頭治理理念。源頭治理理念是指導(dǎo)和規(guī)范人們治理社區(qū)的靈魂，社區(qū)治理要?jiǎng)?chuàng)新治理方式、轉(zhuǎn)變治理理念，需要多元治理主體共同樹(shù)立源頭治理理念，協(xié)力排除社區(qū)隱患，做到“標(biāo)本兼治”[6]。農(nóng)村社區(qū)治理中更需要相關(guān)人員轉(zhuǎn)變觀念，開(kāi)放思維，從社區(qū)治理源頭出發(fā)，在現(xiàn)實(shí)中找原因。

第二，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施落后是擺在新農(nóng)村建設(shè)方面的障礙之一，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平影響了農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的質(zhì)量和水平，農(nóng)村社區(qū)治理水平體現(xiàn)在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，因此要改善當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況，滿足人民切身需求。

第三，提升社區(qū)服務(wù)水平。首先，要充分發(fā)揮政府在社區(qū)服務(wù)建設(shè)中的主導(dǎo)作用，同時(shí)要積極發(fā)掘社區(qū)服務(wù)中其他主體的力量，改善社區(qū)服務(wù)供給格局，倡導(dǎo)多元供給，完善社區(qū)服務(wù)的供應(yīng)體系。其次，拓寬社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和領(lǐng)域。農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該在醫(yī)療、教育等方面加大投入力度，完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)可提供的內(nèi)容，增加社會(huì)服務(wù)的專業(yè)人員配置。另外，提升農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、信息化水平。在農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該建立相應(yīng)的平臺(tái)和機(jī)制，拓展群眾服務(wù)信息系統(tǒng)，完善信息化、網(wǎng)絡(luò)化渠道，將社區(qū)的矛盾化解在基層、公共服務(wù)落實(shí)到基層。

3.完善參與激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元合作共治

農(nóng)村社區(qū)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，農(nóng)村社區(qū)治理離不開(kāi)各個(gè)主體的協(xié)同參與。應(yīng)該運(yùn)用多種機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元合作，打造共治局面，改善治理中的不和諧現(xiàn)象。

第一，鼓勵(lì)轄區(qū)單位積極參與。農(nóng)村社區(qū)附近的轄區(qū)單位在農(nóng)村的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，而且在農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展上可以提供更多的資源，轄區(qū)單位可以借助其資金、人力等優(yōu)勢(shì)，給予農(nóng)村社區(qū)相應(yīng)的支持和援助。通過(guò)建立契約制度，鼓勵(lì)社區(qū)單位和社區(qū)攜手共建。

第二，提高居民的參與熱情，增強(qiáng)居民參與能力。農(nóng)村居民是農(nóng)村社區(qū)治理的主體，村民的參與對(duì)農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要，為此，必須要加大宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)村居民進(jìn)行自覺(jué)參與，提高參與能力和水平，為社區(qū)的發(fā)展貢獻(xiàn)出自己的力量。

第三，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與。社會(huì)組織在農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展中能夠有更大的貢獻(xiàn)，這在國(guó)外社區(qū)的建設(shè)中已經(jīng)擁有相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，但是目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織還沒(méi)有真正的發(fā)展起來(lái)，不能真正地參與到農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中來(lái)，為此，要建立激勵(lì)機(jī)制，大力培育農(nóng)村社會(huì)組織的力量，引導(dǎo)其參與農(nóng)村社區(qū)治理中來(lái)，促進(jìn)其積極參與。

4.筑牢社區(qū)黨建工作，構(gòu)建和諧村“兩委”關(guān)系

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作，使每個(gè)基層黨組織都成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。首先，要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的管理，加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)黨員的思想政治教育力度，使農(nóng)村社區(qū)的黨組織在思想上重視，行動(dòng)上踐行，改變思想上渙散，工作上滯后的狀況?！爸挥姓{(diào)整村級(jí)黨組織整體功能發(fā)揮方式，才能增強(qiáng)村級(jí)黨組織的吸引力和凝聚力，使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)深深植根于人民群眾之中，從而更好地發(fā)揮功能?！盵7]其次，加強(qiáng)農(nóng)村黨組織的隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村青年黨員的培養(yǎng)，優(yōu)化農(nóng)村黨組織的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。再次，貫徹落實(shí)農(nóng)村黨支部會(huì)議，定期開(kāi)展理論學(xué)習(xí)，開(kāi)展思想教育，抓好社區(qū)黨建工作。最后，要厘順村“兩委”的關(guān)系，明確各自的職責(zé)，在工作中切實(shí)辦好自己該辦的事情，不越權(quán)，不越位，構(gòu)筑職責(zé)明確、合理有序的村“兩委”關(guān)系，爭(zhēng)取為社區(qū)的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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